广东省水利工程建设项目法人责任制的分析和探讨

◎阳晃林 广东省水利水电技术中心

刘懿韬 广东省水利电力勘测设计研究院有限公司

1.引言

项目法人责任制是一种现代的项目管理制度，也是建设管理体制的核心内容，作为水利工程建设项目管理的基本制度之一，对保障水利工程建设的有序实施发挥了重要作用。1995年，水利部印发《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，提出在水利工程中实行项目法人责任制。2020年，国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》，加强公益性水利工程项目法人管理。2020年11月，水利部印发《水利工程建设项目法人管理指导意见》，加快建立与新时代水利工程建设管理高质量发展相适应的项目法人管理制度。

项目法人在工程建设项目实施阶段处于核心地位，其项目管理的能力和水平直接关系到水利工程建设质量和水平。为加快建立与广东省水利工程建设高质量发展相适应的项目法人管理制度，有必要摸清广东省水利工程建设项目法人现状，找准存在的主要问题，有针对性提出加强项目法人监管措施，用以指导广东省各类水利工程项目法人管理工作。

2.项目法人现状分析

《水利工程建设项目法人管理指导意见》从规范项目法人组建、明确项目法人职责、保障项目法人履职能力、履行项目法人职责、加强项目法人监督管理等方面提出了具体要求。为此，需要从项目法人组建、人员构成及所承担建设项目等方面分析广东省水利工程建设项目法人现状。

2.1 项目法人组建现状

经统计，截至2021年6月，广东省承担水利工程建设项目法人职责的机构共406个。按地区分，珠三角有190个、粤东90个、粤北87个、粤西39个；按常设和临时机构分，常设机构364个（占89%）、临时机构43个（占11%）；按单位性质分，事业单位317个（占78%）、企业54个（占13%）、行政机关单位23个（占9%），其中与水行政主管部门有隶属关系的226个（占56%）。

项目法人组建类型主要有4种，其中由已有工程运行管理机构为项目法人114个（A类），由政府或其授权部门组建常设专职机构为项目法人203个（B类），成立项目公司作为项目法人54个（C类），由行政机关作为项目法人的35个（D类）。各地区项目法人组建类型见图1。

图1 广东省项目法人组建类型

2.2 项目法人人员构成分析

全省406个项目法人共有人员11256人，平均每个项目法人28人。珠三角地区项目法人人数最多，平均每个项目法人37人；粤东地区最少，平均每个项目法人17人；主要负责人专职的有270个（占比67%），其中珠三角地区最高（86%），粤东地区最低26%；技术负责人专职的有274个（占比67%），其中粤北地区最高（80%），粤东地区最低（37%）；财务负责人专职的有207个（占比51%），其中粤西地区最高（67%），粤东地区最低（27%）。技术负责人中，有中级以上职称的有258个（占比64%），其中粤西地区最高（79%），粤东地区最低（34%）。广东省水利工程建设项目法人人员构成见图2。

图2 广东省水利工程建设项目法人人员构成

从图1和图2可以看出，由于粤东地区部分有26%的项目法人由行政单位承担，大部分项目法人负责人属于兼职，因此各项指标均严重偏低。

2.3 承担项目分析

全省406个项目法人目前承担的建设项目共4683宗，其中大型164宗、中型66宗、小型3847宗，每个项目法人平均承担约12宗。引入社会专业技术力量建设的项目有267宗，占总项目数量的5.7%，主要位于珠三角地区。广东省水利工程项目法人承担建设项目情况见表1。

表1 广东省水利工程项目法人承担建设项目情况

此外，通过分析发现，有69个项目法人承担过大型工程，但仅43个项目法人的技术负责人拥有高级以上职称。

3.存在的主要问题及原因分析

通过对现状分析，结合实地调研，发现广东省水利项目法人存在以下问题亟需解决。

3.1 公益性水利建设项目法人责、权、利不对等，基层项目法人能力薄弱

项目法人责任制设立之初主要是针对生产经营型项目，核心是项目法人承担投资风险。但公益性水利建设项目法人不具备筹资能力，需要依赖各级政府资金投入，受制于投资体制和征地移民制度的现状，在项目法人职权范围内无法有效解决。项目法人仅承担了责任和义务，没有根本上解决问题的能力，无法对工程建设实施全面管控。89%的项目法人属于各类事业单位，容易出现责权不易界定的问题，在一定程度上仍然存在政府及管理部门过多参与、干涉工程建设管理具体工作，以行政指令代替建设管理程序和正常市场活动的情况。项目法人在工程建设中的核心地位得不到落实，造成责任意识不强，各项职责履行不到位。另外，全省仅有64%的项目法人技术负责人具有中级以上职称，有26个承担过大型工程的项目法人技术负责人没有高级以上职称，有39个项目法人总数人不足5人，难以承担所担负的建设管理职责。

3.2 对项目法人履责情况考核评价机制不健全

目前的项目法人管理制度仅明确了项目法人的职责，但对项目法人履责状况的日常监管、考核评价以及激励和问责没有制定明确的办法和标准。奖惩机制不健全[7]～[8]，考核问责跟不上，工程干多干少一个样、干好干坏一个样，不能有效调动项目法人的责任感和工作积极性。项目法人的人员工资、工作经费来源主要分三类：第一类是财政统一支付，第二类是全额从建设管理费列支，第三类是财政拨付部分、建设管理费列支部分。财政困难地区，在项目法人申请建设管理费时，往往不能及时足额拨付，严重影响了项目法人机构的日常运作，有的甚至影响到工资的正常发放，极大挫伤了管理人员的工作积极性。

3.3 项目法人组建方式单一，社会专业技术力量利用不充分

多年来，水利行业基本沿袭以事业单位为主组建项目法人的模式，项目公司占比比较小，且主要集中在珠三角地区，市场机制作用发挥不够。此外，全省仍然有35个由政府直接承担项目法人职责的机构，主要位于粤东地区，与水利部文件要求相悖。珠三角地区的部分项目开展了总承包、代建制、全过程咨询的新型建设管理模式试点，积极引进社会管理力量，但全省还没有形成整体推进的良好态势，粤东西北地区仅有个别项目引入社会管理力量。在制度设计上，监理单位为项目法人提供技术服务，协助项目法人做好建设管理，但在部分工程实际工作中没有发挥应有作用。

4.有关意见和建议

按照《水利工程建设项目法人管理指导意见》的有关要求，坚持问题导向、目标导向、结果导向，以规范项目法人组建、强化项目法人履职考核为抓手，切实提高项目法人履职管理能力推动水利工程项目建设管理规范化、专业化。

4.1 规范项目法人组建，保障项目法人管理能力

各级部门严格按照水利部的指导意见要求，规范各类项目法人组建，健全项目法人组织机构，充实项目法人管理力量，尤其是配备满足要求的技术负责人。对不能按照要求的条件组建项目法人的，应通过委托代建、项目管理总承包、全过程咨询等方式，引入符合相关要求的社会专业技术力量，协助项目法人履行相应管理职责。推行以县级行政区域为单位组建专业化项目法人，集中统一管理本级组织实施的公益性水利工程建设管理，补充充实和稳定管理人才队伍，积累工程建设经验，提高项目法人专业化水平。

4.2 明确项目法人定位，保障责权一致

经营性为主或具备一定盈利能力的准公益性项目应成立企业型项目法人；公益性为主的项目，遵照政府是投资人和组织实施者的实际，由原有工程运行管理单位或政府组建的其他事业单位负责建设，保障工程建后管理的可持续性。要以保障建设质量安全为核心，明确项目法人单位的责、权、利，建立项目法人的责任和权力清单。按照权责一致的原则，赋予其完全的、充分的建设管理职权。政府部门作为项目法人的要坚决退出。

4.3 加强对项目法人的履职监督检查

通过开展双随机抽查、专项检查、水利稽察等行政检查方式，以及通过信息化手段加强工程建设全过程信息采集和实施监管等措施，加强项目法人履职监管。需要加强对项目法人的项目管理组织、制度和过程的监督和日常管理行为的监督。

4.4 建立项目法人考核激励机制

项目主管部门和上级水行政主管部门要按照全面性、可操作性、定量和定性相结合的考核原则，建立项目法人绩效考核指标体系，建立和完善项目法人的考核制度，建立健全激励机制，加强对项目法人的监督管理，要加强对项目法人及其法定代表人、技术负责人、财务负责人的考核管理，实行结果考核与过程评价相结合，考核结果与奖惩措施相挂钩、建设管理责任可追溯的考核制度。改革完善现有的薪酬体系，建立与项目法人履职成效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制。

4.5 加强水利工程建设管理标准化建设

水利工程建设管理是一项专业性较强的工作，对各级水行政主管部门、项目法人的专业水平、工作经历等均有较高要求，所涉及的建设基本程序及工程建设质量管理是工程建设项目规律性总结。上级部门要编制水利工程项目法人建设管理标准化指导手册供项目法人管理人员使用，定期组织对基层水行政主管部门、项目法人单位技术人员开展专业培训，持续提升基层水行政主管部门、水利建设项目法人单位项目管理能力，提高建设管理水平。

5.结语

完善项目法人责任制是推进水利工程建设高质量发展的重要内容。广东省各级各类水利工程项目法人要按照水利部指导意见要求，自查存在的问题，提请组建单位协调解决，保障履职能力，提高水利工程建设管理水平。建议各级水行政主管部门在水利部指导意见基础上，参考上述建议，制定加强项目法人监管的实施细则，进一步加强项目法人监管。