落实项目法人责任制的重要性、问题和措施

黄跃群

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

2011年中央一号文件出台以来，我国加快了水利改革和水利设施建设的步伐，水利工程建设管理方面的一些问题随之凸显，如出借资质、围标串标、转包分包、偷工减料、弄虚作假等。仔细梳理其中的关系，个人认为项目法人是解决问题的关键。

1 项目法人责任制的重要性

（1）项目法人是项目实施的全过程主体。原国家计委颁布的 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》[1]指出，“项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责”，可以看出，项目法人参与了项目建设的全部环节，他必须具备筹措资金、组织策划、项目管理、生产经营等各方面的能力，同时具备较强的主观能动性，才能将项目实施好。

（2）项目法人是招标采购活动的组织者。项目法人作为招标人，相较于投标人、招标代理、行政监督等招投标活动参与方，占据绝对的核心地位。根据《招标投标法》[2]等现行法律法规，招标人具有选择招标代理、编制和澄清修改招标文件、组织现场踏勘、设置标底、主持开标、组建评标委员会、根据评标报告确定中标人等权力，是能否选择到优秀中标人的关键因素。

（3）项目法人是合同管理的执行者。合同管理是项目管理的核心，管项目主要是管合同，而管合同主要由项目法人来执行。因此，项目法人责任制不落实，合同管理就缺失了主体，合同管理自然无从谈起。只有项目法人具备较强的合同意识，才能签订好合同，并依据合同管好设计、监理、施工等参建各方，进而管好项目。

（4）项目法人是建设监理的监督者。监理单位作为一个受托人，受项目法人的委托，对工程质量、安全、进度、造价等进行专业化监督管理，如果缺少项目法人的监督和考核，很难想象监理能认真履行其职责。

因此，项目法人责任制是工程建设管理的关键。项目法人的素质和能力，根本关系到工程建设的安全、质量、进度和造价，没有一个优秀的项目法人做支撑，招标投标将陷于混乱，合同管理将形同虚设、建设监理将流于形式。如凤凰县沱江大桥坍塌事故，就是一起典型的由于项目法人责任制落实不到位而造成的质量安全事故，根据事故调查报告，建设单位项目管理混乱，对发现的施工质量问题未认真督促施工单位整改，同时对监理单位人员不到位、设计单位违规将勘察项目分包给个人等情况熟视无睹，为了赶工期，甚至要求监理不要上桥检查，最终造成了事故。

2 项目法人责任制存在的问题

从1996年原国家计委颁发 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》至今，我国的项目法人责任制逐步完善，对推进我国社会主义现代化建设起到了积极作用。但是，就政府投资项目的项目法人责任制落实而言，一些长期以来存在的问题并未得到很好解决。

（1）政府投资项目项目法人不是真正意义上的项目法人，而是一个代理人。

这是项目法人责任制落实不到位的制度方面的原因，也是主要原因。目前，绝大多数政府投资项目的项目法人，只是名义上的项目法人，其不需要筹措资金，也不需要偿还债务，来了财政资金，就组织建设，项目的成败与自己也没有关系，因此在“自然”条件下没有强烈的管好项目的主观愿望，甚至有可能发生权力寻租的情况。

以招投标问题为例，研究显示[3]，美国等国家基本不存在串通投标情形，除了这些国家大多采用低价中标之外，另一个原因在于这些招标人是真正意义上的项目法人，项目资金要自己出，项目成败与自己利益紧密相关，自然不会允许投标人与投标人串通投标，更不可能出现招标人与投标人串通投标这样的情形了。

此外，对政府投资项目，其委托代理的层级很多、链条很长，是多重委托代理关系。以中央资金为例，资金拨付后，经历省、市、县到项目法人的多个层级，存在多个代理人，因委托人与代理人追求的效益不一样，每发生一次委托代理，委托人的目标追求将发生偏差，经历多次委托后，这些偏差叠加放大，最初设定的目标可能发生极大偏差。如实际工作中，不乏一些将规划内的资金用于规划外项目，甚至将一些专项资金挪作他用等情况，这些现象其实都是委托人和代理人效用目标不尽一致造成的。

（2）政府投资项目的项目法人考核激励机制不够健全。

这是项目法人责任制落实不到位的体制方面的原因。由于项目法人不是真正意义上的项目法人，而是一个代理人，根据委托-代理理论[4]，委托人与代理人的信息具有不对称属性，委托人如果疏忽，将很难发现代理人做的有损于委托人利益的事，因此代理人为追求自我效益而损害委托人利益的“激励”就比较大，这种情况下，对代理人——项目法人的考核和激励尤为重要。美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家对政府投资项目的监管是非常专业和严厉的，同时伴随有严厉的信用惩戒措施[5]，因此这些国家的政府投资项目建设管理水平相对较高。

近年来全国各地推行的水利工程项目建设管理中心（“建管中心”），对落实项目法人责任制具有很大推进作用。从国际经验看，发达国家和地区对非经营性政府投资项目，采用政府投资项目事务中心作为建设期项目法人，进行集中统一管理，政府则对这些项目法人进行集中监管的案例也是很多的。如香港工务局，下辖7个专业署，拥有约2万公务员，不仅做政府投资项目的项目法人，还承担香港经济适用房的规划、建设、物业管理等职能；加拿大的公共工程和政府服务部，下辖5个地区办公室，共有1.4万公务员；美国负责公共建筑建设和管理的联邦总务署，其工作人员也有1.4万人[5]。但是，我们组建的“建管中心”，大多没有自己的编制，与县级水利局是一套人马，因此对“建管中心”实际并没有考核和激励措施。从近年来湖南省水利行业各类处理和处罚来看，还没出现过对项目法人单位的处理或处罚，这也可以看出当前对项目法人的考核和激励明显是不够的。

此外，目前政府部门对建设市场的监管，将绝大部分精力直接放在对施工、监理、设计等单位的监管上，而对项目法人单位的监管很少。虽然通过努力，处罚了一些单位，规范了一些行为，但效果还不是很令人满意。这是因为对项目法人的考核激励不够，导致项目法人没有管好项目的外在动力。实际工作中，一些项目法人明知中标单位存在转包分包或其它违法行为，却不按照合同对中标单位加以管理和处置，造成工程质量、进度、安全等出现问题，即使如此，这些项目法人可能也不会受到任何考核，这就变相“鼓励”了项目法人不履职和中标单位的违法行为，建设市场变得难以监管。

（3）政府投资项目项目法人缺少项目管理的素质能力。

除上述问题外，目前大多数项目法人单位其管理和技术人员是明显欠缺的。以“建管中心”为例，虽然它集中了基层大多数的专业技术人才，并开展集中化、专业化管理，但大部分“建管中心”只有4~5人，相较于上十个、高峰期甚至几十个项目在同时实施的项目管理工作量，人手显然不够。

其次，项目法人单位的项目管理能力水平还有待提高。工作中经常听到有项目法人单位苦恼施工、监理单位项目管理人员不到位，或者资源投入不够、施工进度慢、不履约等问题，虽然知道问题但却束手无策。这些情况出现的原因在于项目法人的合同管理意识不够，对合同文件中约定的甲乙双方的权利和义务知之甚少，不知道用合同维护自己的权益，因此对参建单位的履约管理没有手段。

此外，有些政府投资项目的项目法人，只是一个临时性、一次性的管理机构，项目完成之后就解散了，经验和教训得不到有效积累，对项目法人的素质能力提升也造成了损害。

3 落实项目法人责任制的措施

（1）从市场的角度出发，落实项目法人责任制。

我国处于市场经济体制下，这是落实项目法人责任制必须遵循的基本前提。习近平总书记在关于保障水安全重要讲话中指出，要坚持两手发力，充分发挥市场和政府的作用。陈雷部长在《新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述》中对如何发挥政府和市场作用作了深入阐述，即“稳定并增加公共财政投入，落实金融支持相关政策，鼓励和吸引社会资本投入水利建设和管理，改进水利投资监督管理”。对经营性的水利项目，可以解放思想，如通过特许经营等方式，将项目由“名义”上的项目法人交给“真正意义”上的项目法人来建设，根本解决项目法人主观能动性不足的问题。目前，湖南省已在莽山水库等项目中开展PPP模式试点，今后将有更多的水利项目采用这样的方式实施，个人认为烟草水源项目可能就具备这样的条件。

（2）完善考核激励机制，落实项目法人责任制。

对政府投资的公益性水利项目，由于缺乏市场机制的调节，一方面应考虑项目法人的能力与项目的数量、规模和复杂程度相匹配，更重要的是应完善对项目法人的监督、考核和激励。监督、考核和激励可以参考公务员或事业单位员工的考核制度，让项目法人单位人员的收入、奖励、晋升、聘任等与项目实施结果挂钩，从而督促项目法人认真履行职责。引进声誉机制，在信用体系建设时将项目法人单位的市场行为囊括进来，限制一些行为人的机会主义倾向。

同时，对“建管中心”等项目法人单位应保证其是一个具有民事权利能力和民事行为能力的法人单位，而不是目前部分地区采用的与县级水利局一套人马两个牌子的方式。从而保证项目法人可以完全行使自己的权力，并完全承担对应的责任。

（3）提高法人素质能力，落实项目法人责任制。

提高项目法人的素质能力，最重要的是提高其合同管理的意识和能力，依据合同来管项目，这方面我们应多向企业学习和取经；其次，应加强对项目法人单位的党风廉政教育，筑牢思想防线；其次，应充实项目法人单位的管理和技术人才队伍，“建管中心”模式将基层水利部门的技术人才集中起来，对缓解基层技术人才缺乏的状况起到了一定作用，但同时还可以根据项目建设需要，通过招聘或临时购买咨询服务（如代建）等方式壮大项目法人的技术力量；其次还可以通过专业技能培训内部挖潜，提升项目法人单位现有人员的能力和水平，提高工作效率和项目管理水平。

4 结语

新中国成立以来至今，我国非经营性政府工程项目在不同阶段采取过建设单位自营方式、甲乙方合同制、工程指挥部模式、项目法人责任制等不同管理模式。实践表明，项目法人责任制是更适应市场经济体制的一种模式，但这种模式并不是万能的，它也存在一些需要解决的问题。本文对落实项目法人责任制的措施进行了一些探讨，即坚持两手发力，完善考核激励措施，提升项目法人素质能力。项目法人责任制的落实，将为招标投标、建设监理、合同管理等提供有力支撑，为大规模水利建设提供保障。

[1]国家计委.关于实行建设项目法人责任制的暂行规定（计建设[1996]673号）[Z].1996.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国招标投标法[Z].2000.

[3]武晋伟.串通招投标法律问题研究[D].长沙：中南大学，2006.

[4]张红岩.基于博弈论的集中招标采购机制研究[D].北京：北京交通大学，2007.

[5]赵淳怡.我国非经营性政府投资工程项目代建制研究[D].上海：同济大学，2008.