测绘档案数字化质量管理体系研究

范巍　黄蕾　赵君航　史琼芳

关键词：测绘档案；数字化；质量管理；工作流程；风险控制；项目监理

与融入数字中国所需的测绘信息需求相比较，测绘档案存量数字化的比例不够高，而且存量档案数字化质量管理工作还存在意识不足、制度欠缺、监控不力等问题，测绘档案数字化质量管理体系亟待建立。本文在调查的基础上，针对性地分析目前测绘档案数字化质量管理存在的问题，以全面质量管理理论为指导，建立测绘档案数字化质量管理体系，既可保障测绘档案数字化的质量，又能为智慧城市和数字中国建设提供基础保障。

1 测绘档案数字化进展

档案数字化始于20世纪80年代末，于20世纪90年代发展成熟，在21世纪初掀起了以各级各类档案馆为主导、全国档案数字化工程建设的热潮。[1]在全国档案数字化的推动下，测绘档案于20世纪末开始起步，在行业政策推动下近年来开始大步前进。1999年，原国土资源部首次明确提出：“通过数字国土工程的实施，实现国土资源调查评价资料的数字化。”同年，数字国土工程在政策层面启动。

21世纪初以来，测绘档案数字化快速发展。以地质资料为例，2003年至2007年，8000份重要地质资料、8000余幅各类基础地质与专业地质图件、1.8万种资料整理与数字化工作得以完成，初步建成了图文地质资料数据库。[2]2006年，浙江省测绘资料档案馆着手实施“馆藏资料数字化”项目。2007年，武汉市启动国土和规划数字档案馆建设。2021年，河北省地质测绘院对廊坊市历史建筑进行三维激光扫描测绘和建档、数字化工作。2021年，浙江省出台了《全省自然资源数字化改革工作方案》《浙江省“数字国土空间”建设方案》，并逐渐构建了立体化的国土资源数字化政策。2022年，湖北省测绘成果档案馆大范围开展本单位系统的数字化工作，体现了测绘档案数字化发展的趋势。

近年来，各地测绘档案数字化推动了行业政策大发展。2021年度全国地质资料管理与服务情况表明，加快推进地质资料数字化转型是实物地质资料信息化建设的重要方面。[3]2022年，自然资源部办公厅发布通知，全面推进实景三维中国建设。[4]其中，测绘档案作为国土资源最基础档案类型，体现了它在三维中国建设中的关键作用。这不仅体现了测绘档案数字化的范围不断扩大，也彰显了国家层面对测绘档案数字化的高度重视，有助于“十四五”期间测绘档案数字化的蓬勃发展。

总之，在国家档案局档案数字化政策的引领下，以综合档案馆和专业档案馆的档案数字化为参考，各地测绘行业自下而上推动了测绘行业档案数字化的发展，[5]展现了测绘行业数字化转型发展的重要态势，为融入数字国土、数字中国建设提供了坚实的基础。

2 测绘档案数字化质量管理的问题及原因分析

本文以湖北省测绘成果档案馆为主要调查对象，以全国代表性测绘档案馆（室）为案例，通过网络调查、个人访谈等方法，围绕测绘成果档案数字化及其质量管理现状，于2023年5月至7月期间进行了较为全面的调查，由此系统地得出测绘档案数字化的基本情况。

测绘档案数字化属于后发型，是在国家档案主管部门出台相关政策和启动相应标准后开始发展的。经过二十余年的工作推进，测绘档案数字化取得了显著成果，为测绘档案数字化积累了丰富经验与丰硕成果，并以此为依托建立了测绘成果档案馆、测绘数字档案馆和测绘成果档案共享平台。但是，由于测绘档案数字化发展历程较短、相关经验积累不足，在数字化进程中仍存在一些质量管理问题。

2.1 测绘档案数字化质量管理存在的问题分析。测绘档案数字化过程中的质量管理问题主要集中于以下几个方面。

2.1.1 质量管理主体模糊。测绘档案数字化工作是由测绘档案馆（室）、档案外包机构与第三方质检机构共同完成，然而，由于项目建设周期长、涉及主体多等因素，具体工作实施过程中易出现管理主体不清晰、职能分工不明确、责任不到位等现象，有待从多方参与主体的合理、有序协调考量。

以湖北省测绘成果档案馆为例，由于多方主体协调不足导致的数字化质量管理主体模糊问题具体表现为：首先，测绘档案馆因为人手不够，在数字化对象范围的确定、数字化成果标准的把握、数字化成果质量情况跟进等环节上难免缺位，难以尽到从数字化前处理、数字化过程中质量监管到数字化成果验收等环节的相应职责。其次，外包机构虽然对测绘档案数字化成果进行抽查自检，但由于缺乏科学的数字化成果质量控制规范的规约，仍出现了档案内容与目录不匹配、像素模糊、曝光过度、图纸底色不对、图像识别错误、信息缺失等质量问题。最后，第三方监理机构受到部分测绘档案内容涉密的限制而出现职能失灵的现象，无法充分发挥其独立于档案部门与外包机构的中立优势。

2.1.2 质量管理过程粗放。测绘档案数字化工作涉及多项数字化工作流程，呈现出工作量大、技术要求高、工作环节多等特征，因此，亟须建立测绘档案数字化工作的全过程质量管理体系，对各个环节的流程规范、质量要求及质量控制措施等作出具体规制。然而，测绘档案数字化工作的三个流程阶段均存在以质量管理工作粗放、质量要求松散等為表征的全过程质量管理缺失的问题。全国不少省市测绘档案馆（室）都存在这种现象。

首先体现在数字化准备阶段，其质量问题主要表现为相应保障的缺失与事前鉴定的滞后。一方面，测绘档案数字化是一项对人、财、物耗费极大的工作，因而充足的资源保障是开展测绘档案数字化工作的基础。但多数档案部门所掌握的人才、资金等资源都是有限的，因此易造成数字化工作无力开展、中途搁置、质量缺失等情况的出现，如湖北省测绘胶片档案数字化工作由于资金未及时到位而一度停滞。另一方面，由于馆藏测绘档案存在质量、标准化程度等方面的参差不齐，例如，有的测绘档案需要鉴定，有的则需要修复，有的则需要整理，早期的测绘档案则涉及整理、鉴定和修复等环节，加之相关标准、政策尚待建立，难以采取统一的尺度衡量其数字化质量。

其次是在数字化具体实施阶段，表现为数字化工作质量缺失与数字化流程不明确。一方面，测绘档案数字化过程难以做到应扫尽扫。例如，有些档案馆仅对一些破损程度较低的档案加以修复，而对于破损程度较高、难以修复的测绘档案则未形成科学的解决方案，进而造成了扫描成果的缺失，势必影响整个数字化成果质量。另一方面，档案馆并未针对项目工作流程进行分解以明晰各个工序实施的工作流程、先后顺序等，由此导致了数字化质量控制点难以落实，也无法在出现质量问题后及时发现并追究责任。

最后是在数字化成果验收与管理阶段，主要存在定期检查缺失、备份工作滞后的问题。一方面，由于缺乏检查制度与方案等依据，测绘档案数字化过程、结果难以执行检查。有时候，数字化项目也完成了自查、检查工作，但更多的是流于形式。另一方面，备份策略缺乏统一性、全面性，对数字化成果检查更新慢。例如，测绘成果档案馆普遍地将测绘档案数字化成果分为常用和不常用两类，但在采用数据库、磁盘和光盘等备份策略上存在不同做法。数字化成果进行检查更新的时间一般为5～10年，更新周期长，更新速度慢，难以保证数字化成果的质量。

2.2 测绘档案数字化质量管理问题的原因分析。究其根本，上述质量问题的产生，主要源于以下方面。

第一，顶层设计不足。国家测绘行业顶层设计不足，宏观政策中虽将测绘档案数字化、信息化建设视为重要任务，但未对测绘档案数字化工作的责任主体、实施对象、工作流程等提出要求，缺乏以实践为导向的测绘档案数字化工作实施策略、标准、政策等，因而各单位在实际工作中只能根据自身情况和基础条件开展工作，导致测绘档案数字化工作出现管理原则缺失、责任主体模糊、标准流程缺乏等问题。

第二，标准供给不足。一方面，测绘地理信息数字化标准规范缺乏。尽管国家关于测绘标准很多，如2022年自然资源部发布的《自然资源标准体系》中涉及测绘地理信息的国家及行业标准多达850项，[6]但该规模庞大的标准群中并没有测绘成果数字化的规范。另一方面，切合测绘档案数字化实际工作现实需求的专门性行业标准的缺失。现有的档案数字化国家标准及行业标准均未形成契合测绘档案自身特征的数字化标准规范，导致测绘单位与机构的数字化工作缺乏政策标准为依托，在实际数字化工作中出现“各自为政”的现象。

第三，机构执行滞后。测绘单位与机构的管理层人员在测绘档案数字化决策时缺乏总体规划意识、全面质量管理意识和数字化进度管控的大局意识。不少测绘成果档案馆（室）的管理人员对馆藏档案数字化的比率、数量等均未开展确切统计和形成清晰认知，更无法担负质量控制、进度管控方面的责任。

第四，质量把控缺乏。档案管理专业化人才在测绘档案数字化工作流程规范度、成果质量全过程把控中发挥着重要作用，但目前测绘单位及机构内负责档案数字化工作的人员多数是测绘、制图专业出身，档案专业人员比较缺乏，在测绘档案数字化过程中往往缺乏档案专业的知识指导和基于档案视角的质量把控。

由此可见，上述测绘档案数字化过程中存在的问题直接影响到了数字化成果质量，亟待建立主体突出、操作有据、责任到位、监管有效、保障坚实的测绘檔案数字化管理体系。

3 测绘档案数字化质量管理体系的构建

全面质量管理（TQM）是以产品质量为核心，建立一套科学严密高效的质量体系，以提供满足用户需要的产品或服务的全部活动。[7]基于测绘档案数字化的全流程，结合全面质量管理工作的Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和 Act（处理）即PDCA循环，从质量管理机构的设立、质量管理体系的构建、全流程监管的实现等层面入手，构建覆盖测绘档案数字化质量管理的多层面、全流程体系框架，实现测绘档案数字化质量管理的系统化、科学化、标准化。

3.1 以档案部门为主导，组建测绘档案数字化质量管理机构。测绘档案数字化质量管理机构的组建对于数字化成果质量提升、数字化工作效率提升等都发挥着重要作用，因此需将组建测绘档案数字化质量管理机构放到关键位置考量。具体而言，测绘档案数字化质量管理机构的组建应以档案主管部门为主导，邀请外包机构、第三方质检机构、档案专家学者及测绘专业技术人员等多方主体参与其中。测绘档案数字化质量管理机构通过制定统一的质量管理标准与规范化流程，对测绘单位及机构的测绘档案数字化工作进行技术指导与全流程的数字化成果质量控制。

3.2 以行业标准为依据，建立测绘档案数字化质量管理体系。标准作为评价和衡量质量的尺度，是进行测绘档案数字化质量管理的依据。针对当前测绘档案数字化及其质量管理缺乏统一标准的情形，自然资源主管部门可基于现有的测绘行业成果质量检查标准，结合国家档案局相关国家标准、行业标准，制定出测绘档案数字化质量管理体系。

基于测绘档案实际需求考量，测绘档案数字化质量管理体系应包含以下五个层面的内容：其一是管理标准，是对数字化流程中各要素的管理，包含人员技能、设备维护、控制点选择等内容；其二是设施设备标准，包含测绘档案数字化开展中所需要具备的硬件标准、软件标准和环境标准三部分；其三是技术标准，包含测绘档案数字化工作操作程序、实施细则等全过程中的技术要求标准；其四是外包标准，以《档案服务外包工作规范第4部分：档案整理服务》（DA/T68.4—2022）、《档案服务外包工作规范》（DA/T 68.2—2020）等为依据，对测绘档案数字化外包服务中的安全保密、资格审查、监督管理等作出具体规制；其五是验收标准，包括档案装订、扫描图像、图像质量、图像纠偏、档案著录、格式封装、档案索引、数据挂接、档案保密等方面的内容。

3.3 以岗位责任为导向，形成全员质量管理活性组织。全面质量管理强调全员参与原则，[8]参与数字化工作全体人员的质量意识、思想和业务素质、责任意识、职业素养、工作能力等因素，对测绘档案数字化成果都会产生影响。因此，需以岗位责任为导向，落实质量责任主体，形成全员质量管理的活性组织。

首先，应明确档案馆（室）在测绘档案数字化工作中的主体地位，发挥其作为测绘档案数字化质量管理体系建立和有效运行的核心作用。档案馆（室）通过确定数字化工作的方针与目标，依照行业相关数字化标准，肩负起业务领导和管理责任，统筹协调各参与主体，推动测绘档案数字化质量管理体系有效运行。

其次，应完善数字化工作相应的体制机制，如既可将测绘档案数字化工作实施情况与数字化成果质量检查情况纳入相应工作人员的绩效考评中，激发质检人员、操作人员等多方主体的积极性与主动性，又可建立一套完整的追责体系，当数字化成果质量不达标时，能及时追踪到责任人。

再次，基于涉密档案风险控制体系构建的基础上，将权力下放给第三方监理机构，发挥其独立性的优势，破除涉密测绘档案内容对其监督工作的束缚，以保障其能对数字化全过程进行监督，及时发现并解决问题。

最后，应基于所组建的测绘档案数字化质量管理机构，对数字化工作开始前的项目计划、设施配备等进行审查，对数字化工作中的流程、操作等规范性进行审查，对数字化工作验收阶段的成果质量、格式规范等进行审查。通过引入第三方质检机构、档案专家学者及测绘专业技术人员等多方主体，有助于实现测绘档案质量管理组织的扁平化与质量管理的活性组织。

3.4 以过程管理为中心，实现测绘档案数字化全流程监管。全面质量管理强调面向全流程的过程管理，因此，测绘档案数字化质量管理需以数字化流程为基础，以过程管理为中心，结合数字化前、数字化中和数字化后三个主要阶段进行测绘档案数字化的全流程监管。

具体而言，测绘档案数字化工作需精准识别并确定每个阶段、每个流程的输入、输出和活动，并对其各个部分的质量进行监测和控制，以达到控制其输出的目的，从而更高效地得到期望的结果。[9]与此同时，全流程的质量监管并不是简单的过程串联与叠加，而是由不同过程的要素特点构成。例如，测绘档案数字化平台的搭建维护与数字化的采集利用并非单一的前后关系，而在时空上是断续重叠、相互推动的。因此，不仅要以过程管理为中心，注重测绘档案数字化工作每一个节点的工作质量，而且要将测绘档案数字化工作作为一个整体去理解，在测绘档案数字化全流程监管中提高质量管理的有效性与针对性。

3.5 以项目监理为保障，形成测绘档案数字化质量监管闭环。全面质量管理体系的精髓在于借助PDCA循环对质量管理改进的优势，推动体系质量及相关机构人员管理能力的持续改进与螺旋上升，以期实现管理质量的持续改进。[10]因此，通过引入社会机构、项目监理、评估公司等作为第三方开展监察，既应跟进测绘档案数字化全流程的监督检查和测试评估，包括数字化前处理、数字化加工、数字化成果管理，又应对数字化档案载体、平台和实体设备情况、相关人员和业务培训等各项工作开展全方位的检查，形成测绘档案数字化质量监管闭环。依据调研情况与本单位实际，为实现质量监管闭环目标，需对数字化检查流程、检查方式和验收制度等作出具体规制。

其一，数字化检查流程可先由外包服务公司进行内部自检，后经发包单位科室代表部门进行检查，最后由发包单位的相关人员开展二级检查。其中，抽检比率可设定在5%～20%，如若第一批抽檢出现质量问题则需加大第二批抽检比例。

其二，应采取技术软件、发包单位工作人员和第三方机构相结合的方式对测绘档案数字化质量进行检查，如湖北省测绘成果档案馆借鉴宜昌和湖北省档案馆数字化质量检查经验，于2022年的数字化质量检查工作中聘请第三方机构参与。

其三，应在遵循“二级检查、一级验收”原则的基础上，制定科学合理的数字化验收制度。其中，数字化验收可先由外包公司内部进行数字化过程控制和最终质量检查，后由发包单位或委托有验收资质的第三方机构进行数字化验收。

其四，应参照PDCA循环的理念，构建起用户反馈制度，以期在社会用户、第三方机构或基层工作者的需求调研、意见反馈等的基础上，及时对数字化质量检测展开评估与动态调整。

总之，测绘档案作为经济社会发展和国防建设的一项基础性、前期性工作的真实记录，是国家档案资源建设的组成部分，具有极其重要的价值。与综合档案馆档案数字化相比较，测绘档案数字化起步较晚，无论是从数字化工作的组织、管理等各个方面都亟须加强。为此，通过组织建设、标准建设、岗位责任建设以及流程管理等，形成测绘档案数字化质量管理体系，将有益于推进测绘档案数字化工作，为测绘工作的数字化转型及数字中国建设奠定良好根基。当然，建立这一质量管理体系，无论是行业管理层面还是各个机构，还需要将其纳入中长期发展规划，并提供必要的人员保障、经费保障和基础条件保障。

（作者单位：1.湖北省测绘成果档案馆 范巍，硕士研究生，高级工程师，共享交换室副主任；黄蕾，硕士研究生，工程师；史琼芳，硕士研究生，工程师；2.武汉大学信息管理学院 赵君航，硕士研究生 来稿日期：2023-10-07）