档案行政执法裁量基准制度的检视与调适

關键词：档案法治；行政执法；裁量基准；监督检查；首错免罚；法律供给；行政许可；档案开放

依法行政是行政法学的基本原理。其目的在于将行政执法活动牢牢限制于反映民意的法律的统治之下，并通过法律的安定性取代行政恣意，保护公民权益。然而，由于法律不可能事无巨细地将一切都规定下来，天生具有不完备性，这导致在执法人员将其涵摄到执法实践的过程中，几乎总是会发现空白的存在，需要由执法人员自行判断解决，行政裁量也由此产生。法学虽一直在限缩这种主观活动的空间，但完全令其消失既不能预期，也不值得期待。[1]因为在规范与事实之间，始终需要裁量架起桥梁。不过，裁量在使行政权的效能得以充分发挥的同时，也诱发了对行政权隐性扩张，侵犯公民权益的担忧。

新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）在很大程度上强化了档案法的刚性，不仅专设监督检查章，还大幅扩充了法律责任章，增设了大量行政违法行为与对应的责任条款。诚如实务工作者所说，在新《档案法》的支持下，档案执法的场景和机会将会增加，执法“亮剑”将变为常态化。[2]这一方面有助于我国档案安全的保障，另一方面，经过“加法”后的“史上最严”档案法也使档案执法中的裁量空间得到了不小的扩张。如何将档案行政执法裁量权约束在法治轨道上，是档案治理现代化必须解决的问题。

裁量基准是目前控制行政裁量权的主流方案。国务院办公厅关于印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》的通知中明确指出，全面落实行政裁量权基准制度，加强行政裁量权基准的动态管理和备案审查。但目前档案学人更关注“权责清单”，对档案行政裁量基准的讨论止步于《档案法》修订之前，修法后则寥寥无几。[3]然而，权责清单的实质意义在于对既有法律中行政权限的梳理，对裁量的控制关注不多。[4]在此背景下，亟须对档案行政执法裁量基准制度进行系统审思。

1 档案行政执法裁量基准的内涵与价值

档案行政执法裁量基准是为规范档案行政执法裁量权的使用而制定的细化标准。形式意义上的裁量基准仅指行政机关制定的标题中带有裁量基准字样的行政规范性文件。实质意义上的裁量基准则包括所有行政机关制定的约束自身裁量权的行政规则。

立法的先天不足催生了行政裁量，而裁量基准的诞生又是建立在司法与行政本身对裁量控制的不足之上的。

司法对行政的制衡与监督是一个经典命题。传统上，首先也是通过司法对行政裁量加以控制。但是，司法监控行政存在诸多问题。第一，虽然学界大多对适度能动司法持肯定意见，但司法监督行政有着“合法不合理”“就案论案”的局限。[5]法院虽适合在个案中做具体的合法性判断，却因专业知识、体制预设等因素难以告知乃至执行更好的、具有普适性的公共政策选择。第二，法院自始便被设定在事后行使剩余立法权和执法权，在预防性规制方面存在先天性缺陷。第三，因受案范围、主体资格等制度性原因，司法审查乏力所产生的权力监督漏洞甚至还诱发了更多的违法行政。[6]

由于档案行政机关往往具有相应的专业知识，并几乎总是处在档案执法的第一线，拥有立法者与司法机关均不具备的长处。行政权自身所具备的独特运行逻辑，使得控制行政裁量的根本路径还是需要从其内部找寻。[7]出于这些原因，由行政机关进行自我规制是更合适的。那么，这种自律力量来源于何处呢？借助微观视角审视行政系统内部，能够发现其中也存在规则制定者和规制执行者，存在决策权与执行权的分立。因此，可以通过决策者的“他律”强化执行者的“自律”。[8]而从外部宏观视角观察，这样就能通过行政机关自己制定的行政规则形成对行政权“自我规制的规制”。相较于立法机关的控制，行政机关能够将政策、当下经济社会变迁、伦理等的影响纳入裁量规则，在一定程度上提升裁量的正当性与适应性。通过更加明确的标准便利司法审查，也更有利于平衡法的安定性与裁量的灵活性。

2 档案行政执法裁量基准的地方经验

2.1 档案行政执法裁量基准的制定现状。在档案治理领域，制定行政执法裁量基准的不多。在新《档案法》颁布后，目前只有湖南、上海、甘肃、内蒙古、重庆、辽宁、大连、揭阳等省市制定了自己的档案行政执法裁量基准，并与裁量权适用规则配套使用。浙江、广州等省市虽在过去制定了档案行政执法裁量基准，但在《档案法》修订后暂时没有进行更新。

2.2 既有档案行政执法裁量基准的技术构造。目前，各地出台的档案行政执法裁量基准采用的是“情节细化+效果格化”的技术路径。

2.2.1 情节细化。档案行政执法裁量中的情节，是指对档案行政执法过程中所涉及的对裁量结果有影响的主观状况和客观事实情况的组合。地方档案行政执法裁量基准主要通过三种路径对情节进行细化。

一则，是以档案重要性程度和数量为复合标准的违法对象裁量情节。例如，对《档案法》第四十九条第一款规定的行政处罚，《揭阳市档案局行政处罚自由裁量标准》第一条以被丢失的国家所有的档案的重要性和数量为依据，划分了“较轻”“一般”“较重”“严重”“特别严重”五种违法程度。丢失的若是一般档案，则只会被判定为“较重”或以下；若丢失了两件以上的重点档案，违法程度就会被判定为“严重”及以上。《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》则是将违法行为划分为三个阶次，档案的重要性被以“新中国成立前还是后”和“保管期限是定期还是永久”两个标准进行区分。《大连市档案系统行政处罚裁量权指导标准》则是以“保管期限”区分界定档案性质的。

二则，是危害后果的裁量情节。例如，《上海市档案行政处罚裁量基准》第二条区分了“危害后果轻微”“一定危害后果”和“严重危害后果”，分别对应不同的处罚幅度。《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》更加具体，指明了危害后果为“造成档案实质性损害”和“档案信息泄露”等。《湖南省档案行政处罚自由裁量权基准》明确将危及国家安全、公共安全，损害社会公共利益或他人合法权益，对档案事业造成恶劣影响的作为从重处罚的裁量情节。

三则，是违法行为人相关的裁量情节。第一，是违法行为人的身份。例如，《上海市档案行政处罚裁量基准》根据违法行为人属于单位、个人还是档案服务企业，划分了三种罚款幅度。第二，是行为人责任能力的有无。若行为人未成年、被认定在实施违法行为时无法辨认或控制自己行为的精神病人时，通常构成免责要件。例如，《辽宁省档案行政处罚裁量权基准适用规则》第七条便作了这样的规定，并在第十条将已满十四周岁不满十八周岁的未成年人作为责任减轻要件。第三，是主观因素。档案违法行为是否出于行为人自愿，其违法所要达成的目的是什么，也会影响当事人所受处罚的大小。例如，《上海市档案行政处罚裁量基准适用规则》第七条规定，受他人胁迫或诱骗实施档案违法行为的，应当依法从轻或减轻行政处罚。第四，是违法行为后的表现。例如，《大连市档案系统行政处罚裁量基准制度（试行）》第十一条规定，主动消除或减轻档案违法行为造成的危害后果的、配合行政机关查处违法行为有立功表现的，都属于可以减轻处罚的裁量情节。

2.2.2 效果格化。效果格化是在法定范围内对法律效果的划分。地方档案行政执法裁量基准主要采用“基础值”模式实现效果格化，首先要求找到一个基准点，再以此为中心进行划分。找寻基准点的方法通常包括中间线法和固定值法。中间线法主要适用于法律给定责任范围上下限的情况，固定值法则适用于法律中未明确具体区间，只有上限的情况。《档案法》中的行政法律责任都给定了范围，因此各地方在对其进行格化时几乎都采用了中间线法。例如，《档案法》第四十九条规定的，单位利用档案馆的档案时，丢失国家所有的档案的，对其处以一万元以上十万元以下的罚款，《湖南省档案行政处罚自由裁量权基准》就以5万元为中线，划分了减轻、从轻、一般、从重四个罚款阶次。

3 档案行政执法裁量基准的现存问题

3.1 碎片化严重。档案行政执法裁量基准目前如碎片一样，离散地分布在档案行政规范体系内。

一则，既有的档案行政执法裁量基准并未形成最基本的体系。既没有顶层设计对档案行政执法裁量基准的制定作出相对统一协调的规定，地方层面，也仅有部分制定了档案行政执法裁量基准。在其中，基准的制定主体也是参差不齐，省级的、设区的市级的、县级的都有。

二则，各地档案行政执法裁量基准技术构造在细节上存在巨大差异。尽管同样采用“情节细化+效果格化”的规范技术，但其中具体的裁量因子差异非常大。例如，对于利用档案馆的档案中丢失的国家所有档案，《湖南省档案行政处罚自由裁量权基准》对于该档案重要性的认定取决于“档案的形成时间”“保管期限”和“评估价值”。《揭阳市档案局行政处罚自由裁量标准》仅将档案区分为重点和一般。再如，擅自抄录、复制国家所有的档案的，《湖南省档案行政处罚自由裁量权基准》《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》的情节细化标准都包含档案的具体页数范围，而上海市的裁量基准则没有。

这一方面可能导致基层档案行政执法机关虽制定裁量基准，却因缺乏上位法授权带来合法性挑战；另一方面是在适用过程中极易遭遇省内规则的相互冲突，带来不必要的磨合成本。

3.2 裁量基准制定的技术路径有待完善。第一，尽管采用了“情节细化+效果格化”的技术，但既有的档案行政执法裁量基准仍显得比较粗糙。例如，《上海市档案行政处罚裁量基准》倾向于采用“情节严重”“数量较大”此类不确定法律概念来细化违法情节。采用更为具体的量化标准的省市，在罚款阶次的设置上也不够谨慎。例如，《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》对档案服务企业丢失国家所有的、保管期限为定期的档案，数量为1～5件，对应的是5万元以上15万元以下的罚款，丢失档案数量与罚款数额对应并不明确。即使是故意丢失了5件，根据该裁量基准，将最终的罚款定为5万元也是合理的。而这显然很可能违反过罚相当原则。

第二，实践中，除標题明确标明裁量基准的外，部分地方在“放管服”改革的背景下，开展档案行政执法包容审慎的模式创新，出台了免罚清单。例如海南省档案局的《档案行政执法领域首次轻微违法行为免罚清单》，《长沙市望城区档案行政执法领域“首错免罚”清单》。然而，是否免罚同样属于行政裁量，在既有的档案行政执法裁量基准中也已经有了规定。例如，《上海市档案行政处罚裁量基准适用规则》同样划分了“不予行政处罚”等级。将同样的问题拆分到两个文件中规定，只会徒增冗余，实属不必。

3.3 类型单一。既有的档案行政执法裁量基准几乎完全限于档案行政处罚领域，其他档案行政执法事项未被涉及，这与档案行政执法种类的多样性不符。与相对人利益密切相关的档案行政执法活动至少还包括档案行政许可、档案开放和档案监督检查。行政处罚因立法上对处罚幅度的规定较为明晰，划分阶次相较于其他行政执法活动更加容易，率先成为裁量基准的限定目标。但档案行政许可、档案开放和档案监督检查对档案专业技能的需求度甚至更高。档案专业知识的制约，使得立法机关在这些方面能够发挥的作用更小，实则更需要档案行政机关的自制。例如，档案开放活动中，含有相当数量的裁量权。[9]《档案法》对开放期限和开放审核的规定都非常原则，对“不按规定开放档案”的行为虽设置了法律责任，但“规定”本身十分模糊，其中存在较大裁量空间。而这可能进一步加剧综合档案馆在提供档案开放活动时的“怕作为”问题。[10]对于《档案法》修订后新增的监督检查章，中央和地方层面也尚未跟进对相应的执法裁量权进行约束。但监督检查实际属于一种侵益性的行政行为。原因在于，在相对人接受监督检查时，其行动自由相较于平时实际受到了更多的限制。例如，需要如实回答执法人员的提问，协助调查、不得阻挠等。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中则明确要求对行政检查行为进行规范。

4 档案行政执法裁量基准制度的调适进路

4.1 针对碎片化问题加强法律供给。档案行政执法裁量基准的碎片化，需要通过其规范的体系化建构予以因应。立法层面，应分别从法律、行政法规、规章三个规范层级入手。

第一，在法律层级的规范上，应将档案行政执法裁量基准制度纳入《档案法》。有关行政处罚裁量基准的条文已经被纳入了《行政处罚法》，成为对裁量基准正当性的高位宣示与肯认。然而，《行政处罚法》作为行政处罚的总则性法律，[11 ]具有普适性与一般性，仅能对档案行政处罚进行原则性指导，无法涵盖其他档案行政执法行为，难以对档案行政作出更为精细和专业的指引。因此，《档案法》应将《行政处罚法》作为宝贵的经验与范本，对档案行政执法裁量基准作出基础性规定。例如，可以增加“档案行政机关可以依法制定档案行政执法裁量基准，规范行使档案行政执法裁量权”的规定。

第二，在行政法规层级的规范上，重点是对一般性行政执法裁量基准的制定权限和制定程序作出相应规定。

第三，于部门规章层级的规范中，需要承接行政法规，对档案行政执法裁量基准的制定权限和程序作详细规定。在制定权限方面，理论上，不同层级的档案行政机关在执法经验和能力上存在差别，上级档案行政机关，由于具有更宽阔的视野，在统筹谋划方面具有优势，更适合制作总则性、原则性较强的裁量基准，作为顶层设计，协调档案行政执法裁量基准的上下关系。而地方、基层的档案行政机关，往往也需要针对地方特色问题进行“量体裁衣”式的基准定制。因此，可以作出这样的规定，即上级档案行政机关已经制定执法裁量基准的，下级档案行政机关原则上可以直接适用。如确有必要重新制定裁量基准的，不能超出上级裁量基准划定的阶次或幅度。上下级裁量基准发生冲突的，应由上级档案行政机关裁定适用方案。

在制定程序方面，首先，进行评估论证，确定需要制定档案行政执法裁量基准的事项范围。其次，在广泛调研和公众参与的基础上，形成初稿文本。再次，初稿文本应经本部门法制机构审核，在负责人集体讨论决定后，形成草案文本，向社会公布，征求意见。最后，制定主体应在基准印发后一定期限内向司法行政部门及时备案，并在后续实施过程中定期评估，适时修订，保障基准适用效能。

4.2 优化档案行政执法裁量基准制定的技术路径。一方面，档案行政执法裁量基准的制定，应遵循裁量因子“应细尽细”的“明确性”原则。在情节细化技术中，对于通过档案重要性进行情节细化的，应在裁量基准中明确档案重要程度的界分标准。若已在其他行政规则中确定这一标准的，应在裁量基准中注明。通过数字化手段，在互联网上公布的，应附上链接。对于通过危害后果进行情节细化的，应尽可能明确危害后果的具体形式，避免采用后果轻微、严重以及类似的不确定法律概念。

在效果格化技术上，既有档案行政执法裁量基准所采用的都是中间线法，这实际是一种“面对面”的方法，存在一定的模糊性。以《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》为例，其第1条的适用情形中，所包含的适用情形是由“所涉档案形成时间”“档案保管期限”“档案数量”紧密结合在一起的面，其对应的法律效果同样是一整块的，如“对单位处以×万元以上×万元以下的罚款”。但在其他行政执法领域中，发展出了一种公式法。例如，《广西壮族自治区生态环境行政处罚裁量规则》采用的是“裁量处罚金额=法定处罚下限+（法定处罚上限－法定处罚下限）×[（裁量系数－1）/4]×（0.6+修正系数）”。其不仅能同时考量多个裁量情节，评价结果更为全面客观，更是实现了对每一个案件的“点对点”的精细化裁量控制。将公式法引入档案行政执法裁量基准，同样能够有效提升裁量控制的精准度。此处仍以《辽宁省档案行政处罚裁量权基准》为例，如果采用的是中间线法，对于在单位利用档案馆的档案的过程中丢失国家所有的、新中国成立后形成的、保管期限为定期的1～5件档案，其法律效果可以在警告并处以3万～6万元的罚款这个大范围中选择。无论是丢失1件还是5件，都可能受到3万元或6万元的处罚。而采用公式法，就能将丢失件数和处罚数额齐平地对应起来。丢失1件的，采用公式法就能将其与3万元的罚款对应。当然，这是尚未添加修正系数的公式，修正系数可以由行为人的主观状态、事后是否及时追回档案等确定，进一步提高个案中裁量的准确性。

另一方面，就目前各领域的行政执法实践观之，行政机关在已有立法外，以规范性文件为载体，制定精细化的行政规则约束自身，实现清权、确权、控权等目的的做法已成为主流。除裁量基准外，还存在大量的权力清单、责任清单、免罚清单等，甚至隐隐有“依清单行政”之势。[12]尽管行政规则在数量上相较于立法文件更多是行政国家背景下各国的普遍现象。但规则并非越多越好，正如喝水过多会导致水中毒，氧气浓度过高会损害心肺机能一样。[13]行政规则的膨胀，可能会让执法人员和当事人迷失在规则“丛林”之中，面对纷繁复杂的条文不知所措，大大增加制度性交易成本。更何况，过度的规则制定，本身就容易导致文本的重复。清单中的裁量控制内容与裁量基准的重合正验证了这一问题。为解决这种“文本污染”所导致的诸多问题，需要通过“奥卡姆剃刀”剔除冗余部分，實现以简驭繁的善治目标。[14]因此，在肯定行政机关积极通过行政规则约束自身，保障相对人权益的同时，还需及时对行政机关制定的这些文件进行梳理，将行政清单里规制档案行政执法裁量权的部分，妥当整合进裁量基准之中。

4.3 扩张类别。为档案行政许可、档案开放和档案监督检查三类档案行政执法活动设置裁量基准，可以遵循以下方案。

4.3.1 档案行政许可。在档案行政许可中，主要存在的是要件裁量，聚焦于对情节的细化，对不确定法律概念的明确。

例如，对“对国家和社会具有保存价值的档案”，可以既有的例子举例明示，并通过兜底条款保证适应性。效果裁量则局限于“给予许可”与“不予许可”之间。当然，许可的作出是建立在对档案内容审核的基础上的。有学者指出，目前的档案行政许可限于形式审查，缺乏实质审查要求，不利于保证国家安全或重大利益。[15]大数据时代，审查不力导致的档案泄露还可能产生“滚雪球”效应，进一步放大公益损失。[16]对此，可以要求档案行政许可审查机关制定审查原则、规则和技术指南等确定实质审查范围和方案，约束其裁量权。

4.3.2 档案开放。在档案开放活动中，效果裁量也限于“予以开放”和“不予开放”。裁量基准的规制重点同样应置于情节细化之上。这在《档案法》第二十八条实际已经有了要求，即公布档案开放的目录。对于目录的形式为何，有学者依照“以公开为原则，不公开为例外”所提出的负面清单方案具有相当的可行性。[17]此外，档案开放的审核同样是重要的。目前相应的规范存在空白。[18]具体应如何审查，采用形式审查还是实质审查、审查内容为何，也需要通过裁量基准加以明确。

4.3.3 档案监督检查。《档案法》对于监督检查内容的规定已较为详细，而且还有《档案检查工作办法》《档案检查评价标准》等实质意义上的裁量基准细化补充。那么，目前档案监督检查裁量规定可供优化之处何在呢？答案在于目前各行政执法领域正在大力推广的信用监管。以生态环境领域为例，生态环境主管部门会根据各企业过往的环境表现评出相应的环保信用等级，并将其作为后续监管活动的根据。企业的环保信用差，表明其环境违法概率高，不向其配置更多的执法资源则风险大，企业就会受到更高频次和更大力度的检查。反之，企业的环保信用好，表明其违法概率小，即使向其配置较少的执法资源，风险也较小，其受到检查的频次和力度也会相应变低变小。这种做法是对过去基于“平均主义”的“撒胡椒面”式执法的扬弃，是根据监管对象合规风险进行监管资源差异化配置的精准之治。[19]采取信用监管模式的目的主要是为了解决监管资源不足，保证执法资源被用在刀刃上。这与目前档案主管部门的执法能力因目前编制有限、任务繁重、人员素质参差不齐等因素而被严重限制的现状极为吻合。[20]因此，将信用监管引入档案执法领域具有相当的积极意义。那么，信用监管又为何与监督检查的裁量基准扯上关系呢？答案是，不同档案主体的信用状况，本身就是一种情节细化，监督检查的不同频次，正是一种效果格化，而信用评分表，恰属于实质意义上的裁量基准。

5 结语

《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“健全檔案法律法规实施有效机制，提高档案执法水平”的发展目标。裁量基准制度的完善是提升档案行政执法合法性与合理性的重要途径，是档案行政在法治轨道上不断深化改革的重要标志。应吸取目前地方档案行政执法裁量基准制定的宝贵经验，及时回应档案行政执法的实践需求，反思既有规范的缺陷，推进依法治档不断走向深入。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院 马识途，博士研究生 来稿日期：2023-10-18）