法治政府背景下财政事权划分标准的构建与适用

陈长富

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.05.046

［摘 要］法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，它将权责法定作为法治政府建设的重要目标，积极推动政府事权向法治化、规范化转变。财政事权作为政府事权的重要一环，合理利用财政事权，提高财政资金利用率，是保证政府为公众提供高效服务的关键，在法治政府建设中占据着重要的地位。对财政事权进行科学划分，能够为政府职能的发挥奠定良好的基础。文章简单阐述财权和事权的概念，并结合自身经验提出法治政府背景下财政事权划分的标准，包括市场优先标准、影响范围标准、政府能力标准，最后针对法治政府背景下财政事权的合理划分，提出简化政府层级和财政层级、明确政府事权划分范围、加强财政制度体系建设、保证财政收入来源的稳定、财政事权划分法治化、规范政府间转移支付制度等建议，以期为相关人员研究提供参考借鉴。

［关键词］法治政府；财政事权；划分标准

［中图分类号］F81文献标志码：A

近年来，国家出台了一系列的政策法规，要求各个地区和部门积极推进法治政府建设，从而为国家治理水平的提升提供助力。不过虽然国家根据财政分税制改革要求，明确了中央、地方政府的财政事权，但一些省市和县乡政府的财政事权划分还不够清晰，存在严重的缺位问题，影响了法治政府建设的顺利进行。基于此，针对法治政府背景下财政事权划分标准的构建与适用进行研究具有积极的现实意义。

1 财权、事权概念简述

财权是指政府部门占有、支配和使用资财的权力，主要包括对财政收支进行管控的权力。不同政府层级间的财权划分模式不同。从实践来看，市场上流行的财政管理模式主要有三种。第一，集权模式。在该模式下，中央单位对财政进行集中管控，地方单位则按照指令要求执行资金收支调控计划。二是行政性分权模式。该模式是指由中央集中资金后，地方政府根据统一规划进行资金的预算分配。这种方式容易出现财政收支不稳定、地方政府管理权限较为随意的情况。三是经济性分权模式。该模式是指由中央政府将财政收支和调剂权限进行下放，通过法律法规建立以政府财政自治为主、灵活协调的管理模式。在该模式下，由于各地方经济发展差异较大，也使得地方政府间的财政政策有较大的差异［1］。

事权是指政府部门对各类事项进行管理、处置的权力。而财政事权则是指政府部门处理财政相关工作的权限，即政府部门基于实际需求、职能需要分配财政部门收支、管理等工作，将政府事权具体化地体现在财政领域。财政事权是国家行政权的一个类别，主要通过财政支出实现职能发挥。通常来说，财政事权划分的关键是对中央和地方政府的支出责任进行合理分配，制订科学完善的方案，保证政府职能的充分发挥。

2 法治政府背景下财政事权划分标准的构建

2.1 市场优先标准

市场优先标准是由经济法中的市场优先原则发展而来的，其主张由市场进行自主调控。但政府的特殊性使得市场配置原则无法完全应用于所有领域，容易出现失灵问题，需要利用政府干预手段进行辅助调节。另外，由于财政资源配置不能只关注效率，还需做到公正公平，故而在事权划分时，也需落实剩余原则。

2.2 影响范围标准

2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出财政事权划分应当将关注点放在受益范围方面。不过其中强调的受益范围，相比影响范围而言较为狭窄。受益只说明了政府事权所能够带来的正面效应，缺乏对外部效应的关注。尽管政府通过事权借助行政给付也可以满足社会公众的需求，但也可能会带来其他影响。比如，在基础建设或跨区域作业时产生了污染，破坏了生态，如何界定责任，也成为一个纠纷点。因而，在构建财政事权划分标准时，还需考虑影响范围标准，这一标准的依据是权力、责任、利益的匹配度。设置影响范围标准可以保证成本和收益的匹配度，有效激励地方政府更好地履行事权，进而提高各项工作的效率。对于影响范围标准，可以基于政府所承担的事权，以及所发生事务的范围来明确管理主体。其中，对于覆盖面积广且影响深远的，由中央负责；对于与地方相关的，则由相应的地方政府负责；对于跨区域的，则可以由地方和中央共同负责［2］。

2.3 政府能力标准

在实践中，若将划分财政事权的权力交由一级政府，则需明确政府部门的职能，这样才能保证事权得到充分履行。而且，事权划分标准在实施过程中，應当上升到法律层面，从而保证事权划分的稳定性和权威性。另外，法律的权威性保证了其时效性，因此在进行标准确定时，不但要明确如何划分，还要考虑划分产生的实际效果。而设置政府能力标准，强调政府需要承担的财政事权需要与其自身能力相适应，也就是结合地方人口数量、经济实力、发展背景等因素，以及各种类型事务的实际需求，确定事务应当归属地方还是中央，保证事权的合理应用。

3 法治政府背景下财政事权划分建议

3.1 简化政府层级和财政层级

对政府层级和财政层级进行简化，是明确财政事权的基础条件，是解决事权划分不明确、监管效率偏低问题的有效路径。我国不同地域的情况存在较大差异，为了更好地对地方事务进行管理，通常采用五级管理模式，也就是中央、省、市、县、乡镇，这对财政事权的划分提出了更高的要求。在实践中，可以根据各地实际情况来重新调整市区、县乡政府间的等级关系，将其作为同级政府单位，并同步合并县、乡政府单位，将其作为一个机构，把省级政府机构划分为地方政府单位，市级与县级则作为基层单位，由此形成三级管理模式，进而为财政事权的优化划分奠定基础［3］。

3.2 明确政府事权划分范围

在推进法治政府建设的过程中，国家有关法律为政府部门提供了匹配的职权，为政府决策作用的发挥奠定了基础。从长远角度来说，地方分权能够提高资源配置效率，推动经济发展，但是基层政府所具有的事权缺乏独立性，不利于财权和事权的合理划分。首先，要对政府的事权范围进行明确，使不同层级的政府发挥其优势，更好地满足社会公众的实际需求。同时，要对具体工作的责任主体进行明确，给予他们匹配的财政事权，避免出现责任错位问题。另外，上级政府要主动承担支出责任，并在委托事项开展过程中确定所需资金，做到专款专用，避免给下级政府带来财政压力。其次，要列明事权清单，对政府事权进行公示，出台法律制度和政策文件，主动接受社会公众和新闻媒体的监督，及时、规范地在新闻网站和融媒体等平台公开［4］。最后，科学合理地区分政府和市场，建立健全政府退出机制，全面梳理政府与实际情况不适配的考核指标体系，并帮助政府改革管理模式和理念思维，以法治手段规范市场准入活动。具体来说，在公共服务、社会管理、市场调控等方面，政府要适当下放权力，对于自身职能范畴内的工作，需通过调整财政资金投入来吸引社会资本加入，从而实现合作共赢。

3.3 加强财政制度体系建设

为了保证政府职能的充分发挥，满足职能履行的实际需求，要积极推动财政管理制度改革，加强政府财政管理，明确基本公共服务职责，对不同层级的政府收入进行科学调配。现阶段省级和市级政府在财政分配关系方面不完善，要想完善财政机制，就要结合实际情况坚持因地制宜的原则，对财政权力进行合理分配。另外，由于上级政府对下级政府转移支付的资金量与财政实力具有紧密的关联，所以为了保证地区财政之间的平衡，还要改变传统模式，充分分析实际发展需求，科学处理财政关系，建立规范的决策流程，推动政府财政制度体系的完善。

3.4 保证财政收入来源的稳定

多数地区政府财政收入的主要来源是中央转移支付，通过对财政资源的管理，中央政府的影响力不断提升，而基层政府能够管理的财政收入相对较少。在传统模式下，地方层面的财政收入是满足社会经济发展的重要支撑。严格来说，只有中央和省级政府能够完善匹配税收再分配模式，而省级以下一般使用税收分成制，无法建立与自身需求相匹配的税种，阻碍了地方财政权力的行使。因此，完善地方税收制度，对于地方和基层政府发展具有非常重要的意義［5］。市级、县级、乡级政府在地方税收方面缺少发言权，各个地方虽然出台了许多地方性法规，但是很少提及地方税收立法权改革，影响了政府职能发挥的有效性。为了解决这一问题，政府要从以下多个方面进行全面改革。一是根据有关法律法规对税收来源进行全面挖掘，加强对欠税问题的清缴，保证应收尽收。二是对非税收入征缴活动进行规范，加强对非税收入收缴行为的监督和管理。三是增加政府资源性收入，推行国有资产有偿利用的模式。四是明确中央、省、市政策支持责任，各级政府需积极争取财力性转移支付增量资金，加强对政府债券的管控和利用，以此来降低地方财政压力。五是加快财税体制改革步伐，推进国库集中支付电子化转型进程，充分利用存量资金，落实预算绩效管理，以此来进一步提升财政资金利用效率。

3.5 财政事权划分法治化

县乡政府财政体制改革在推进过程中，需要以中央和省级政府的要求为指引，所以县乡财政事权划分可能会受到中央和地方政府责任划分的影响。现行立法对于财政事权没有清晰的划分，特别是在行政、经济、财政方面，使得政府职能分工不够清晰，重组权力交叉，因而需要建立一个与财政事权相匹配的职能体系，完善有关的法律法规，从而在法律框架基础上对政府财政事权进行科学划分。而法治化是财政事权科学划分的有效路径，为此还要明确政府财政管理事权的具体范围，坚持受益原则，加强对法律手段的应用，保证事权执行过程的法治化，建立完善的财政机制，从而缓解政府的财政压力，提高公共服务效率。此外，从国内外经验和实践情况来看，政府财政事权分配需要向制度化升级，避免出现财权和事权不匹配的问题。在实践中，政府要积极完善法律法规，加强预算管理，参考其他国家的政府财政制度改革经验，构建起科学完善的财政预算管理体系，明确有关法律在财政预算管理中的核心地位，持续优化法律法规，实现事权和财权的一致性。同时，要对不同层级政府的财政关系进行明确，通过制度化的规定对财政事权进行科学划分，保证公共产品的独立性，避免上级政府侵占下级政府的财政资源，从而为各项工作的高效执行提供法律保障［6］。

3.6 规范政府间转移支付制度

现阶段我国还未针对政府间转移支付建立完善的法律法规，政府层面通常会采用相同的方法进行各种类型资金的转移支付，虽然近年来转移支付流程不断完善，在一定程度上缓解了中央与政府的矛盾，弥补了地方政府的资金缺口，但这一模式也引发了一些问题。比如，虽然国家在民生领域出台了一系列的政策文件，对保障标准进行了明确，使得政府支出需求不断增多，但是政府财政资金规模相对有限，出现了财力和事权不匹配的问题。在实践中，各个地方通常都会通过收入贡献对转移支付资金的规模进行评估，收入较多的地区所能获得的财政转移支付也会更多，使得制度所能发挥的作用受到限制，导致地区间财政收入的不平衡。为此，政府要积极对政府间转移支付制度进行完善，对转移支付行为进行规范，保证各级政府财政收支的平衡，为财政事权的科学划分和高效利用提供保障。

4 结语

财政事权划分标准的科学性和合理性对于法治政府的建设效果具有直接影响，关系到国家治理大局。面对当前法治政府背景下财权事权划分不够合理的问题，还需要根据市场优先原则，结合政府能力和影响范围，明确财政事权划分的标准，对政府层级和财政层级进行简化，确定政府事权划分的具体范围，科学划分财政收入比例，规范转移支付制度，推动财政事权划分向法治化转型升级，进而为法治政府建设的顺利进行奠定基础。

参考文献

［1］王奋飞. 法治政府视阈下财政事权划分标准的构建及适用［J］. 公民与法：综合版，2022（12）：33-36.

［2］刘元刚. 法治财政的法理逻辑与实践路径研究［D］. 武汉：中南财经政法大学，2020.

［3］蒋贵荣，薛克鹏. 论划分我国各级政府财政事权与支出责任的法治路径［J］. 福建论坛（人文社会科学版），2019（9）：147-151.

［4］孙琳，周欣，王弟海，等. 财政分权，政府会计制度和政府债务风险：基于跨国面板数据的研究［J］. 财贸经济，2021，42（10）：52-69.

［5］孙静. 高等教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分问题研究［J］. 财政科学，2021（7）：67-75.

［6］樊继达. 匹配大国治理的政府间事权财权关系：沿革，挑战及优化［J］. 宁夏党校学报，2022，24（1）：5-12，2.