法治政府首先要求政府做到信息公开

陈春

摘 要：法治政府建设对依法治国有着重在的意义，也是其重要组成部分，法治政府的核心是“依法治理”政府，管好自身才能更好依法行政，而行政公开就是法治政府对自己的要求，是建设法治政府要走的第一道关口，本文将对法治政府建设中行政公开的现状、原因进行分析，试图探寻一种解决方法，让法治政府建设首先是一个公开透明的政府。

关键词：法治政府；行政公开；问题；建议

行政公开原则是依法行政的基本要素。行政公开原则，是指行政主体在行政行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。如果说参与原则是让相对人实现“为”的权利的话，公开原则则是赋予相对人“知”的权利。[1]阳光是最好的防腐剂，只有公开，才能受到监督，也才能实现自我约束。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年1月17日实施，可以说是一大进步，从此，我们对政府的监督又多了一条路。政府信息公开，可以反映政府的决策、民生、财政等方面的工作进展情况，让广大人民群众了解政府做了什么工作，一些政策信息也能及时进行了解。

一、法治政府建设中行政公开的重大意义

法治政府建设是推进依法治国的重要环节，法治政府建设是一项浩大的工程，目前，我国法治政府建设与目标存在一定差距，信息公开在法治政府建设中起着至关重要的作用，可以说，法治政府能否建成，直接跟政府信息公开挂钩。依照周佑勇教授的观点，我国目前政府模式已经向“电子政府”转变。电子政府是指政府借助信息技术，建构以公众为中心的新型的政府治理模式，通过“虚拟政府”平台，向公众提供更为便捷、完善、民主的社会管理和公共服务。

政府信息是指政府所掌握和拥有的信息，具体来说，政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职能的其他组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。[2]因此，分认识到行政公开的重要意义是做好行政公开工作的第一步，主要有以下意义。

（一）有利于树立政府威信

一个公开透明的政府无疑是一个权威的政府，政府要树立威信，要实现好管理，自己当然要起一个表率作用。个人的威信建立在信义、道德水平、为人处事等方面，那么政府要树立威信就需要行政公信力。行政信息的相互交流，可以大大减少公众行为的盲目性，缓解公众对行政机关的不信息，形成良好的社会风气和社会秩序，并且能够提高公众接受行政管理、履行行政义务的自觉性。[3]通过这些效应，政府的威信和公信力将得以提升。信息公开还可以推进政府监督工作。作为人民的政府，权力来源于人民，那么就应充分让人民群众来监督政府。监督的重要方式就是通过一些政府信息的公开，来说明政府在干什么，在怎么干，有没有违反相关规定等。透明度原则是WTO规则对贸易政策稳定性和可预见性的程序保障。[4]

（二）有利于群众参与行政

信息公开是公众参与行政前提条件，公民参与，不仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益，公共事务管理等方面的参与。[5]同时，信息公开还体现人民当家作主的政治体制的优越性，信息公开也是公众知情权的全面保障。信息的公开可以充分调动广大群众的积极性，如一些计划生育政策，税收政策，重大疾病救助等方面，都可以让群众参与其中，对政策进行讨论，提出一引起自己的看法，政府再根据群众的意见，制定出更科学的一些政策，并在执行政策时考虑群众的想法，从而提高群众参与政府过程的积极性，让政府管理更加科学、合理，实现群众参与行政的良好局面，提高政府的管理水平。

（三）有利于减少腐败现象

现实经验表明，一切腐败现象和腐败行为最大的特点在于其行为的秘密生。[6]对一些重大项目的决策，招投标，资金使用等方面的公开，可以让群众和相关监督部门充分行使监督权，让一些政府官员不敢腐，不能腐。特别是对一些单位的三公经费，财务开支等方面的使用情况进行及时监督，那么，也就不存在吃公家，喝公开，乱用公家的钱，贪污腐败现象的发生。权力天生具有可腐蚀性、蜕变性。

（四）有利于建设服务型政府

对于一些群众知晓的信息，政府信息公开，体现的也是一种服务精神。我们政府是执行党委决定，为人民服务的具体实施机关。在19世纪末以前，公务主要限于秩序行政，即以排除危险、保障公共安全和公共秩序为目的的行政活动。自19世纪末特别是二战以后，公务已经不再限于传统的干预行政，而是及于服务行政，国家通过各种活动积极保障或改善公民生活条件。[7]

二、当前政府信息公开的现状

根据2008年至2010年中央部委和省域层级公开信息来看：在中央部委层级，2008年常规信息平均比例为18.78，2009年减少到16.60，2010年为16.26；在省域层级，2008年常规信息平均比例为18.78，2009年减少到17.90，2010年为17.69。常规信息所占比例的下降与动态信息的上升反映出行政机关在集中主动公开了历年“积压”的常规信息后，将主动公开工作的俐点逐渐转移到了那些直接涉及政府管治的“一线”工作和社会公众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项上。[8]为方便说明这一问题，我们将以某省2014年政府信息公开年报的数据对当前政府信息公开的现状作分析。总体来说，一些政府在政府信息公开条例出台后，认真贯彻条例的要求，对相关的信息进行了主动公开，并依据申请人的申请进行了依申请公开，一些信息公开方便了广大人民群众，政府为民服务得到落实，收到一定效果。但是我国政府信息公开同样也存在这样那样的问题，如重要信息公开不具体，主动公开意识不强等，这就为腐败提供了温床，也不利于法治政府的建设。

（一）关于财务公开

根据《某省2014年政府信息公开工作年度报告》“一是省、市、县三级政府2014年预算和2013年决算全部公开；70个省级部门公开了2014年“三公”经费预算，73个省级部门公开了2013年“三公”经费决算；21个市（州）本级和97%以上的县（市、区）开展了部门预决算和“三公”经费预决算公开工作。”财务公开的内容仅公开了决算和预算，和三公经费决算预算，这让我们感到这个数字对我们没有多大意义，因为，只知道一个总的数字，这个数字到底是多是少，这些钱是怎么用的，根本无从知晓。

（二）关于民生信息公开

随着人们法制水平的提高，对信息的知晓权的强化，加之对涉及个人相关权力的要求的提高，倒逼政府信息公开。这些年来，对民生和涉及群众利益相关的信息公开占到行政信息公开的一席之地。从某省2014年公开土地征收信息11012条，房屋征收与补偿信息9721条，保障性住房信息12889条，政府采购信息71796条，工程建设项目信息60270条；2014年公开高校招生和财务信息共11755条，科技管理和项目经费信息10401条，医疗卫生领域信息440281条，就业信息93524条，社会保障信息151962条；2014年公开环境保护信息50346条，安全生产事故信息16539条，国有企业财务相关信息3478条，食品药品安全信息41434条，信用信息311384条，价格和收费信息255733条。

这些公开体现了政府开展的一系列工作，关于规范行政权力所做的工作，为民提供方便所做的一些工作，体现了法治政府建设的进程。将扶贫解困、民族地区帮扶、教育助学、百姓安居、民生基础设施等10项民生工程涉及的60个分项122个小项的项目名称、建设内容、项目投资、责任单位以及项目推进、完成情况等信息全部面向社会公开，取得良好效果。

（三）公开信息更加主动

一方面，随着《政府信息公开条例》的出台，加之国务院加大了对政务信息公开的监督，很多地方，政府信息公开已经纳年度目标考核。加之十八届四中全会关于推进依法治国的目标下，各地更加重视信息的主动公开，因为主动公开是行政公开的主要部分，也是群众、上级机关、本级人大都能看得见的工作，也体现政绩。某省各级行政机关2014年主动公开政府信息7098393条。其中，概况信息100515条，占1.42%；计划总结信息103613条，占1.46%；规范性文件信息122180条，占1.72%；工作动态信息3424660条，占48.24% ；人信息48250条，占0.68%；财政信息83902条，占1.18%；行政执法信息713895条，占10.06%；其他信息2501378条，占35.24%。

某省市（州）各级行政机关2014年主动公开政府信息6738756条。其中，概况信息90993条，占1.35%；计划总结信息96765条，占1.44%；规范性文件信息117750条，占1.75%；工作动态信息3257543条，占48.34% ；人事信息43249条，占0.64%；财政信息77524条，占1.15%；行政执法信息669403条，占9.93%；其他信息2385529条，占35.4%。

某省直各部门2014年主动公开政府信息359637条。其中，概况信息9522条，占2.65%；计划总结信息6848条，占1.91%；规范性文件信息4430条，占1.23%；工作动态信息167117条，占46.47% ；人事信息5001条，占1.39%；财政信息6378条，占1.77%；行政执法信息44492条，占12.37%；其他信息115849条，占32.21%。

从公开信息条数来看，一是财务信息公开不足，我们通过对各网站信息公开的财务信息来看，财务务信息公开的内容过于宽泛、抽象，使大家看不明白。二是公开的内容多是要概况信息，工作动态信息，法律法规信息等，这些信息本身价值不是很高。很多信息体现了政府动作模式：过于想突表现自己所做的工作，对财务等特别重要的信息有大而化之的现象。

三、政府信息公开存在的问题

（一）信息公开不及时

很多政府网站上的信息都是几个月前，有的甚至是几年前的信息，没有及时更新。部分网站在主页上设置了“政务公开”或“政府信息公开”的栏目，但部分网站栏目标识不醒目、栏目位置隐蔽，不便于公共查找。一些政府机关虽有官方网站，但部分栏目要么链接无法打开，要么打开后没有信息，或者提供的检索、在线申请等功能无法使用。[9]从而可以看出，一些政府机构的信息公开也只存在形式状态，仅为应付，认为信息不重要，公不公开都可，才出现了公开不及时的现象。

（二）公开内容质量低

许多单位公开的信息不是机构设置，人员分工就是领导活动情况，要不然就是不关紧要的信息，或者公开的信息大而化之，只说大概不说具体，只说表面不说内容，只说好的不说坏的，没人管就不说，上面管得紧就应付一下。打开政府信息网，公开的信息，不外乎就是这些内容，办事流程，相关法律法规等，这些东西当然应该公开，但是其它一些重要内容，比如项目招投标中标情况，动态反映工程资金使用情况，还有就是一个部门的三公经费，详细的账目，下级拔的各项款，享受低保政策，国家政策优惠等情况。这些公开项目公开得很少，恰恰成了可以造成各种腐败的根源。

（三）主动公开观念欠缺

在不少干部眼里，政府信息是一种垄断性公共资源，更是权力的象征，对政府信息这个公共资源的分配则往往变现为部门利益、小团体利益甚至个人利益，认为“公开越多，事情越难办”，而且认为公开可能产生一些不必要的麻烦。在实际行为上有些政府及部门往往不是以群众利益为出发点，不是从便民角度去考虑，而是漠视公众的知情权，随意设置门槛，模糊界限，导致当前很多部门的政府信息公开还停留在浅层表面，公开不及时，面不广、度不深，甚至有拖延、拒绝、阻扰政府信息对外公开的现象，使群众事难办，应享受的权利得到享受。

四、我国政府信息公开的建议

（一）细化政府信息公开的内容

我国政府信息公开条例规定了主动公开的内容和信申请公开的内容，但是规定得过于粗糙，不够具体，公开到哪个程度也未作规定，如资金的使用，怎么使用，使用到什么程序都未作规定。因此，各地政府应根据条例的规定细化相关公开内容的具体实施细则，国务院也应及时对条例不完善的地方进行完善，这样才能保证政府信息公开取得实际效果。

（二）强化政府信息公开的监督

首先是强化人大监督，就政府信息公开而言，其涉及面和影响面相当广泛，涵盖了政府工作的各个层面，有的涉及事项还比较敏感，因此要支持和监督政府把这项工作推动好，这个机构必须具有法定性、权威性和全局性，抛开政府内部监察机构不谈，也只有人大及其常委会才能承担起这个责任。其次是强化社会监督。应制定《监督实施办法》，诸如具体的监督内容、方式、程序以及群众意见落实情况责任追究等制度；明确人大代表、政协委员、其他社会监督员以及z媒体监督评议对象。三是强化自身监督。上级政府部门和同级政府应加大政府组成部门及本级政府信息公开的监督工作，强化目标考核，及时按照管理要求对政府公开情况、公开效果及群众的反映进行调查和了解，存在问题应立即指出纠正。同时，发挥监察部门作用，完善监督管理办法，对信息公开条例落实情况进行适时监督，保证公开的及时性，保证公开效果。对信息公开执行不好的单位一把手及相关人员进行问责。

（三）建议把信息公开列入立法程序

通过把信息公开制度法律化，明确在具体工作中违反信息公开规定的法律责任，并通过严格追究相关责任人的责任，把权力控制在法律笼子中，让不作为、乱作为，信息公开不负责的领导干部受到法制的制裁，从而从根本上杜绝我国法治政府建设中存在的问题。目前，世界上已经有多个国家制定《政府信息公开法》，虽然我国2007年4月颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但这只能是个过渡或暂时之举，由全国人大制定《政府信息公开法》才能凸显权力机关对行政机关的监督。[10]

（四）强化司法审查

目前，对政府信息公开仅是对相关人员进行警告、通报、行政处分等方式，没有把政府信息公开纳入到司法审查。为此，这不利于法治政府建设。对信息公开不及时的单位或严重违反公开条例规定的行政机关，在未制定政府信息公开法的条件下，可以采纳行政公诉的方式，由公诉机关提出公诉，还可以借鉴建立行政诉讼判例制度，可以充分发挥司法机关的作用，强力监督政府信息公开。

（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 周佑勇著，《行政法专论》，中国人民大学出版社，2010年1月，第80页。

[2] 向佐群著，《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社，2007年3月，第6 页。

[3] 周良全，“我国《政府信息公开条例》颁布背景和意义分析”，载《法制与社会》2007.07，710页。

[4] 向佐群著，《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社，2007年3月，第21页。

[5] 同上，第19页。

[6] 周良全，“我国《政府信息公开条例》颁布背景和意义分析”，载《法制与社会》2007.07，711页。

[7] 周佑勇著，《行政法专论》，中国人民大学出版社，2010年1月，第173页。

[8] 肖明，“政府信息公开制度运行状态考察”，载《法学》2011年第10期，第80页。

[9] 载《电子政务》2011年第4期，第68页。

[10] 卢智增，“我国政府信息公开的困境及对策分析”，载《信息学.文献学》，2008年第（3），第51页。