深入推进依法行政 加快建设法治政府

赵娜

摘 要：党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的明确要求。依法治国是中国共产党的基本治国方略，而建设法治政府是依法治国的重要组成部分。本文主要就依法行政和建设法治政府的意义、困难及对策进行了分析。

关键词：法治政府；依法行政；十八届四中全会

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0046-03

党的十八届四中全会提出：法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。法治政府既是法治社会的基础，也是法治国家的关键，重点在于通过确立政府行为的规范性基础并运用一套公平的规则设计为政府权力的运行提供充分和有效的制约，其核心就是依法行政。建设法治政府是一项十分紧急的任务，伴随着改革进入深水区，法治政府、法治社会的完善刻不容缓。

一、为什么要加快建设法治政府

（一）建设法治政府是大势所趋

每一个硬币都有两面，依法行使行政权力可以造福人民，但如果缺乏约束，就会误国误民。能把权力装进制度和法律的“牢笼”，是人类社会共同长期追求的目标。使用法律手段调节政府行为和社会关系，是从古至今全世界通用的手段。纵观世界历史，世界上其他强国，基本上都是走了一条从封建专制、人治到现代法治的道路。从中国历史来看，早在春秋战国时期就有了成文的法典，而到了汉唐时期，就有比较完备的法典了。新中国成立之后，我国的法治政府建设有了很大成就，极大地促进了社会主义事业的发展。当前，在全民建成小康社会的关键阶段，改革已进入深水区，经济发展步入新常态，世界大环境变幻莫测，改革发展挑战多，任务重，风险大，社会利益结构面临重大调整。广大人民群众期盼通过法治来保护自己的合法权益、维护社会的公平正义，经济的发展需要更公平的市场秩序和良好的竞争环境。各国历史的趋势、当前形势的需要、人民群众的期待，决定了我国必须深入推进依法行政，加快建设法治政府，为推动经济发展、维护社会稳定、全面建成小康社会、实现中华民族的伟大复兴做好坚实的保障。

（二）建设法治政府是实施正确宏观调控的需要

随着宏观调控的不断深入，我们对法治和宏观调控关系的认识也在不断地加深。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要依法加强和改善宏观调控，加强市场法律制度建设，制定和完善发展规划、投资管理等方面的法律法规，这正是对以前的宏观调控和建设市场经济的经验的总结。科学的、正确的宏观调控首先应该符合法律框架，这是我国宏观调控越来越成熟的标志。

（三）建设法治政府是全面深化改革的前提保障

习近平同志在中央全面深化改革领导小组第六次会议上阐述了法治与改革的关系，并强调指出，全面深化改革需要法治的保障，全面推进依法治国同样也需要深化改革。立法能很好地处理改革与法治的关系，党的十八届四中全会《决定》强调立法与改革决策要相衔接，做到重大改革有法可依。发展改革的部门更应该要在法治的前提下推进改革，在法治的框架内规范改革。

（四）建设法治政府是从源头上治理腐败的基础

党的十八大以来，中共中央加大了反腐败的力度，反腐也是我们党执政以来长期坚持的一项重要任务。在反腐倡廉的过程中，我们有过许多探索，而在这些探索中，关于道德与法律在防治腐败中哪个更奏效是一个争论最多的话题。不可否认，道德的力量有时候是非常强大的，中国自古就有“人之初，性本善”的说法，中国传统的治国理政的指导思想——儒家思想强调道德对政治生活的决定作用，坚持以道德教化为治国的原则。这表明了儒家的治国基本原则是德治，而非严刑峻法。但是，人性往往是贪婪自私的，人的自制力往往是有限的，仅靠道德的约束，想依靠官员的自律来防腐，结果往往是不尽人意的。

从古至今，有过很多关于人性究竟是善还是恶的探讨，但是纯粹的理论讨论似乎并没有什么意义。从近些年查处的腐败案件来看，大多数腐败分子起初也是工作兢兢业业、廉洁奉公，但是在市场经济和改革开放的大潮中没能够经受得住考验，在金钱与利益的诱惑下一步步走上了贪污腐败的不归路，最终动摇了理想信念，为了金钱、利益等放弃了自己的道德原则。所以，仅靠道德的约束，是完全不够的，必须依靠建设法治政府，用严格的法律体系与法律条文来震慑和约束权力机关和个人。

（五）建设法治政府是提高政府公信力的内在需要

提高政府公信力是任何一个国家每一届政府都要做好的重大任务之一。从古至今，公信力高的政权，存活时间往往比较长久，但政权一旦失去公信力，这个政权往往就会很快灭亡。我们党和政府始终高度重视政府公信力问题，从2006年开始每年的政府工作报告中都有提高和增强政府公信力的内容；党的十七大报告，首次把提高政府公信力写进党的代表大会的报告中，这标志着把提高政府公信力提升到了一个政治层面；党的十八大报告又突出强调了要增强政府公信力，所有这些都充分体现了党和政府对提高政府公信力的重视程度。对政府公信力的重视和关注，既是实践对我们各级政府提出的要求，同时也是为民、务实、清廉要求的一个具体体现。加快建设法治政府，权力机关和个人都能按照法定要求运作，就能提高政府的公信力，得民心者得天下。

（六）建设法治政府是发展市场经济的必然要求

在市场经济体制下，按照经济学的理论，市场会出现自身调节失灵的现象。而按照凯恩斯的经济学学说，当市场自身调节失灵时，如果出现资源分配不合理等现象，就需要政府发挥“看得见的手”的作用了。而这时如果政府缺乏对自己的约束，轻则导致官商勾结，贪污腐败，行贿受贿，造成不公平竞争；重则导致市场秩序混乱，造成经济危机。而一个法治的政府，就能很好地避免这些问题。首先，法治政府能制定公平的市场经济法律体系，保证市场经济的平稳运行。其次，法治政府能够制定有效合理的符合大环境的经济制度，这能保证经济的发展趋势符合中国国情。再次，法治政府能够合理地进行宏观调控，以达到资源的最优配置，使经济发展的效率大大提升。最后，法治政府能够提供必要的公共产品，造福社会。所以，想要大力发展社会主义市场经济，就必须建好法治政府，让市场在法治的框架内自由运作。

二、建设法治政府面临的困难

党的十八届四中全会审议通过的《决定》提出“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。党的十八大报告中提到，到2020年依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。但是，在法治政府建设过程中，还存在许多难点，这些难点和问题如果不解决，届时实现基本建成法治政府的目标，就会非常困难。

（一）法律法规体系还不够健全完善

我国经过三十多年的改革开放，在构建社会主义法律体系方面取得了很大成绩。据统计，我国现行有效的法律有242部，行政法规有900多部，地方性法规有3 000多部，规章有30 000多部，规范性文件不计其数。虽然看上去有了这么多部法律法规，但实际上法律体系依然是不够完善的，在很多领域，尤其是一些新兴的领域，法律空缺严重。而且在现行的这些法律条文中，甚至还有相互冲突的法律法规。这些现象在许多地方普遍存在，既损害了法律法规的权威性、严肃性，也影响和阻碍了法治政府的建设步伐。

（二）法治理念还没有普遍树立

有些地方和部门的工作人员特别是领导干部，没有按照依法执政、依法行政的法治理念行使职权、履行职务、开展工作。有些领导干部说起来要依法治国、依法治党，但实际做起来，却依旧我行我素，不按照法律的章程运作。如果整个社会的法治理念没有普遍树立起来，要建成法治政府、法治社会、法治国家是非常困难的。

（三）政府机构改革与法治政府建设还不适应、不配套

建设法治政府，首先需要解决的问题是，法治政府由谁建？怎么建？从依法治国总的要求来看，建设法治政府，必须要坚持党的领导，依靠各级党委推动法治政府建设。从具体实施看，还是要靠政府自身的改革、自身的完善来实现建成法治政府的目标。但从目前的现实情况看，真正靠政府自身把自己建成法治政府难度很大。如果各级政府机构改革不到位、不彻底、不科学，就无法做到与法治政府建设相适应、相配套、相衔接，那么建设法治政府也就会成为空谈。

（四）监督制度和机制还存在缺陷和不足

2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，对“一府两院”进行监督，“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，对法律法规实施情况进行检查，对规范性文件进行备案审查，提出询问和质询，组织特定问题调查，对撤职案进行审议和决定”等，虽然起到了很大的监督作用，但这种监督作用在实际工作中却存在着从上到下、逐级减小的趋势。特别是直到现在还没制定一些相配套的法规文件，如地方人大常委会如何进一步加强对地方政府、法院、检察院的监督，如何加强政府和部门内部层级行政监督等，许多方面还没有具有可操作性的具体规定，致使一些方面的监督仅仅是流于形式，没有发挥真正的监督作用。再就是许多监督机构、监督机制还不健全、不配套，如各级人大还没有成立专门的监督委员会，各级政府、部门上下级之间和内部还没有专门的监督机构，有的即使明确了监督机构，也因法律依据不具体、监督措施不明确、惩处力度不够强，造成了监督无力。对一些新闻媒体监督、人民群众监督还缺少专门的法律、法规进行有效的指导、规范、保障，也使这些监督存在效果不理想的现象。由于缺少相关的监督法律法规和专门的监督机构，有些基层政府、部门和工作人员不依法行政、不按法办事，甚至违法办事的行为，无法及时得到制止、纠正，无法追究违法责任人相应的法律责任。这种局面如果不从根本上得到解决，到2020年把各级政府都建设成为法治政府的目标就很难实现。

以上问题的存在，将直接影响各级法治政府建设的步伐，影响如期建成各级法治政府目标的实现。因此，各级各部门必须认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，严格按照《决定》要求，坚持依宪治国、依法执政、依法行政，面对法治政府建设当中存在的突出问题，找准病因，对症下药，制定措施，切实改正，才能争取早日完成建设法治政府的宏伟目标。

三、怎样加快建设法治政府

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”进行了全面部署，我们可以从中寻找到具体路径，从以下几点进行建设。

（一）确定政府各部门的职能

建设法治政府，首先应该对各级政府部门的职责、职能进行确定。那么，政府的职能到底是什么？在党的十八届三中全会的基础上，十八届四中全会的《决定》对每一级的政府职能都做了更为细致的规定。《决定》规定了中央政府具有制度的制定和宏观管理的职责，有必要的执法权；省一级的政府，具有统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；市县级政府具有执行的职责。对此，从中央政府到各级地方政府，都应该各尽其责，协同推进法治政府建设。

（二）要对组织内部的法律制度进行完善

完善行政组织内部的法律制度，是加快建设法治政府的必要任务之一。党的十八届四中全会《决定》提出要完善行政组织法、制定行政程序法，以及制定和完善相关行政组织法律制度。《决定》还对政府的行为做出了明确的要求：第一，要求行政机关法律规定的职责务必完成，法律没有提到的权力不能去做。这一要求，是法治的核心观念，限制了政府的权力，保护了人民的权益。第二，要求行政机关不能设定法外权利。法外权利的私自设定，造成了个别行政机关和个人谋取违法利益、违法收入的现象。例如“公路三乱”现象。要从根本上解决这些问题，仅靠一些文字性的政策说明，是远远不够的，必须要用法律来规范、来治理、来惩罚。第三，整治为官不为。所谓“在其位，谋其政”，但是党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央对腐败行为坚持老虎苍蝇一起打的形势下，很多官员都是抱着“不求有功，只求无过”的思想，为官而不为，把解放思想、干事创业和反腐倡廉、守规矩对立了起来。认为“定规矩就是不让去干事”“不干事就会不出事”，为官不为，尸位素餐，在其位不谋其政。对“为官不为”“懒政怠政”的治理，必须要完善政绩考核评价机制，对为官不为现象予以批评曝光并追究其责任。第四，制定政府权力清单。制定政府权力清单，让各级政府部门的权力更加公开、透明，从而接受全社会人民的监督，这样可以提升政府的公信力，让权力真正在阳光下行使。目前，这一制度已在全国范围内推行，它是我国政务公开制度发展道路上的里程碑。通过完善这些法律制度，真正做到依法执政。

（三）健全依法决策机制

在管理学中，决策是一个领导者最重要的职能之一，领导者的决策直接决定着组织的成败。那么同理，在一个国家中，政府的决策，直接决定了国家发展的好与坏。决策是政府实施行政的第一步，但是，很多地方政府有时会做出一些错误的决策，搞一些面子工程等，都是因为政府的决策机制不够健全和完善。党的十八届四中全会《决定》明确提出要“健全依法决策机制”，并从以下几方面进行了重点安排：首先，把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策的法定程序。这一程序为政府决策的正确性提供了很大的保障。其次，推行政府法律顾问制度。政府法律顾问由政府法治部门与社会法律组织构成，可以在法律层面上为政府部门的决策提供帮助。最后，建立重大决策责任追究制和责任倒查机制。这项机制可以把决策者和其做出的决策终生捆绑，即使工作调动、岗位转变，如果之前做出了错误的决策，也能追究其责任。

（四）深化行政执法体制改革

行政执法部门是政府机关重要的组成部分，同时也是我国的法律制度实施的主体之一。近年来，我国的行政执法状况虽然较之前有了很大进步，但还是有着诸多不足。而这些不足对政府的公信力等影响恶劣，所以，为了我国2020年基本完成法治政府建设的宏伟目标，我国必须深化行政执法体制的改革。关于深化行政执法体制改革，党的十八届三中全会已经提出了明确的要求，四中全会《决定》又在三中全会精神的基础之上，提出了一些具体的措施。比如在推进综合执法方面，要求重点推进基层政府综合执法和完善基层政府行政执法管理；在行政执法制度建设方面，要求坚持严格规范公正文明执法。而“严格”“规范”“公正”“文明”分别是行政执法的基本要求、行为准则、价值取向和职业素养。

（五）强化对行政权力的制约和监督

强化对行政权力的制约和监督，保障其依法正确行使，是我们党治国理政必须解决好的大问题。党的十八届四中全会的《决定》对依法治国做出全面部署，提出强化对行政权力的制约和监督，并明确了具体要求。比如完善行政监督体系、完善政府内部监督、加强政府内部权力制约、完善纠错问责机制、完善审计制度等。另外，全面推进政务公开，也有利于加强对行政权力的制约与监督。我们要从党和国家事业发展全局和战略的高度，深刻认识强化对行政权力制约和监督的重要性，依法规范行政权力运行，使行政权力永远体现人民意志，永远接受人民监督，永远为人民服务。

总之，建设法治政府，首先要从政府自身做起，要制定明确的法律界限，这一界限要规定政府可以做什么，也要界定政府不能做什么。政府的一切行为都要公开、透明、可被监督，要主动给社会和媒体等监督自己的机会，把决策和权力公之于众，并且一切行为都在法定的框架内完成。

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