论“清单式管理”：现代治理改革重要标志之一

章仁彪+周蔓泓+张珏

摘 要：“清单式管理”是中国政府改革的重要一步，也是从传统统治向现代治理转化的社会管理的新模式，对于现代城市管理由“突击整治”向“常态管理”转型发展中如何防止“滥权”和“失职”的双重误区具有重要的启示意义。“清单示管理“的本质是社会管理的法制化，依宪治国首要的是政府的依法行政，必要的限权有利于以“无为”之形而行“有治”之实的和谐社会的构建。

关键词：清单式管理 城市管理 依法行政 “无为而治”

引子：以“清权、确权、配权、晒权、制权”为核心的“自我革命”

自 2013年 11月浙江省实施“三张清单一张网”的政府改革受益良多以来，以“清权、确权、配权、晒权、制权”为核心的“清单式管理”已为大家所热切关注。特别是在 2014年夏季达沃斯论坛开幕式上，中国总理李克强开出了三张施政“清单”：政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。同时，李克强还强调，中国全面深化改革未有穷期，政府带头自我革命。“清单式管理”就是中国政府改革的重要的一步。

“清单式管理”的核心是公开透明、清晰明确、简政放权。公开透明的是权力，清晰明确的是责任，简政放权给社会和市场的是更多的活力和自由探索创新的空间，堪称是一场政府权力的自我革命和社会治理模式改革的重大突破。

一、“清单式管理”：从传统统治向现代治理转换的社会管理新模式

中国古代社会普遍认为权力来源于“天（神） ”，即“君权神授”的“天赋轮”（皇帝谓“天子”）。中世纪的欧洲君权虽受制于宗教神权，但国家治理主要还是君权至上的君主统治。“主权在民”是启蒙学者对于君权的正面反击，也是对君权神授的挑战。英国的霍布斯和洛克、法国的卢梭等人都是人民主权的拥趸。近代启蒙思想家认为，公民权利是“天赋”的，是不证自明的。马克思在继承和发展了这一论断并将其置于唯物史观的坚实基础之上，并在总结巴黎公社的经验教训中提出了“人民公仆”的概念。我国《宪法》也明确规定“一切权力属于人民”。作为人民利益的代表的各级政府，权力来源具有法律认可的合法性。中共十八届三中全会提出的国家治理体系与能力的现代化，正是基于要实现人民主权下的国家治理从传统的“统治”向基于社会自治基础上的“治理”转换的改革总目标。

现代国家的治理面对的是复杂的公共事务，采取的是现代治理的新模式。“清单式管理”的简政放权模式其本质就是还权于民，是中国在新形势下推进改革开放的重大举措，成为一条社会主义法治中国化的昀新路径，即通过建设依法行政的“小而强”的政府。

“负面清单”的出现，即是政府管理市场经济与社会的理念转化，相信市场与社会的能力。负面清单管理模式是法治理念和社会管理理念的根本转变，遵循了市民社会管理的基本规律，也是市场经济内在发展需要的体现。从法治层面看，在负面清单管理模式下，市场主体的行为，除非法律明确限制，否则都属合法；而行政机关的行为，除非法律明确许可，否则都是非法。这充分彰显了“规范公权、保障私权”的法治理念。

“权力清单”的出现，则是约束行政权力与提升治理能力的双重要求。“权力清单”既是规范权力的有益尝试，更是权责匹配、治理能力提升的契机。只有厘清权力与责任的关系，厘清推行“权力清单”的责任主体，我们才能主动压缩手中的权力，主动增加权力运行所要承担的责任，完成从权力政府向责任政府的转变。任何权力都同时伴以责任。所以，这就必须在推出政府“法无授权不可为”的“权力清单”的同时，制定“法定责任必须为”的“责任清单”，从而明确对“不作为”行为进行制裁与追究的相关规定条款。这才是法治国家的基本要求。

但在同时，我们又要认真审视清楚这一组概念对不同主体的差异对待，谨防其被误读。“法无授权不可为”所针对的是政府所行使的公权，即国家公权力的行使必须经过法律授权；“法无禁止皆可为”是对企业和公民的私权而言，即“法无限制即自由”；而“法定责任必须为”所针对的主体当然是负有服务社会之不可推卸之公职的政府责任而言的，但也可理解为含有对公民须履行法律义务的责任，即权利和义务的统一。

二、从“突击整治”到“常态管理”：“城管”是否也得“转型发展”

上海新民晚报连续 20年在夏季开通“夏令热线”。日久见人心，从 1993年到 2014年，这条热线早已被上海市民亲切地称为“贴心热线”，在社会上产生了热烈反响。延续 20多年的“夏令热线”，是联系政府与百姓的桥梁，也是上海这座城市管理的一大创新。但这是否也在另一个侧面说明了当下我们的城市管理还存在或大或小的问题？

一直以来，我国城市管理中的滥权行为就不断出现，在城管综合执法权上表现尤为明显。城管综合执法权始于 1996年行政处罚法确立的“相对集中行政处罚权”。紧接着， 2002年 8月，国务院发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权的工作。各地政府不断授予城管新的职责，造成城管处罚权的“泛滥”与“越位”。也导致一线城管队员始终处于“四面出击”的疲惫不堪中，同时也易于引起与市民直接冲突的矛盾频出。

“夏令热线”的火爆也反映了城市管理过程中存在的大量的“不作为”的“失职”，“夏令热线”中反映的问题绝大部分是上海市民对道路积水、违法建筑、施工扰民、黑车整治、公交服务、供水水质、无序设摊、渣土运输、物业管理等问题的投诉以及咨询。而上述问题是政府城市管理中应有之职的缺失与不到位。

那么，在城市管理中，我们是否也可期待“清单式管理”？负面清单、权力清单是否能够将城市管理中权力还归人民、还给市民？尤其是当下城市问题依旧频繁，如“拆违”“黑车”“设摊”“广场舞”等行为，是否可以由“清单式管理”这种模式加以解决？

三、城市治理体系与能力的现代化：首先是政府的“依宪行政”

城市管理包罗万象，关系到千家万户，大到人们的生存环境，小到人们的衣食住行。随着工业化、城市化的加速发展，外来务工人员大量涌入各大中小城市，使得城市管理面临的新课题越来越多。“更好的城市”，才能有“更好的生活”（Better city， Better life）！城市管理要服务于城市功能，城市的“三生”功能要以生活为中心：生产的发展和生态的保护都是为了使城市更宜居，“让生活更美好”！

城市治理体系与能力的现代化成为了城市管理中的新课题，而这个新课题的首要之义就是在城市管理中政府要“依宪行政”：尽管现代城市治理已经进入政府、市场、社会共同参与的多元治理阶段，但政府作为现代城市治理体系的第一主体的主导责任不可推卸。

1. “依宪治国”首先要求政府的“依法行政”。法治首先是宪法之治。依法治国的“法”，指的是以宪法为核心由各种法律规范组成的完整法律体系。其中，宪法作为国家根本大法，是所有法律中昀重要的法律，是整个法律体系的核心。我国所有的法律，都是依据宪法制定的，都是对宪法精神、原则和制度的具体化。宪法是我国权力的核心与源泉，更是保护公民权利的昀坚实的护盾。而“清单式管理”的依据即是现代治理中的权利保护与权力制约原则。如前所述，“法无禁止即自由”是对公民权利的保护，指公民的行为无法律禁止皆不违法；所谓的“法无授权不可为”，指的是国家公权力的行使必须经过法律授权。

2.

从完善“法制”到落实“法治”。“法制”是法律制度的简称，“法治”是主张严格依照法律治理国家的原则，是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。简而言之，法制是一种社会制度和法律体系，属于法律文化中的器物层面，其表现形式是提供一整套成文法构成的法律法规，以使“有法可据”，能“以法治国”（rule by law）；法治更是一种治国理念，更强调的是“依法治国”的合法性（ rule of law）。前者的核心是强调社会治理规则的可适性、稳定性和“合法条性（ legality）”的权威性；后者的核心是强调社会治理主体的及其能动性和权变性的“合法理性 （legitimacy）”的正当性。在城市管理中，不但要重视法制的建设，更要重视贯彻法治精神。

3.

发扬“协商民主”与基层自治。要完成公共空间、生态环境管理这个城市管理的中心任务，政府的主导作用必须与基础的民主自治相结合：“让凯撒的事归凯撒，让上帝的事归上帝”，政府、社会、公民的合作“共治”，各司其职，各尽其能；众人的事情由众人商量着办，基层民主，社会自治。市场经济的发展培育了公民的民主意识，尤其是城市中的公民越来越能够正视自己在城市管理中的重要性，公民精神已经觉醒。所以在城市管理中，城市治理体系和能力的现代化越来越离不开城市公民的力量。而这种力量需要“协商民主”和基层自治这一平台作为后盾才能发挥作用。

四、结语

再谈“从‘全能政府到‘无为而治 ”——“中国智慧”何以必要与可能当下“城管”的尴尬实际源于法制的不完善与国民素质的参差不齐。城市管理中的问题

渊源极为复杂，但是深究其主因，一是城市管理中的法制不健全，许多事务或权出多头、或无人过问，这都是法制薄弱的表现；二是公民社会发展的不成熟，公民的素质或高或下，参差不齐，伴随“维权”意识的觉醒同样离不开对公民“义务”意识的强调，否则也难以合理合法地通过共治解决城市管理中的问题。所以，“清单式”管理可以是一种值得在实践中不断推进和完善的现代治理模式。

1.“善治”社会的“新常态”重在“维稳”与“维权”

的统一。从政府改革的角度看 ， 从以统治百姓为核心的政治观念转向以多元治理为核心的治政理念是政府昀核心的转变。“善治”则要求“维稳”与“维权”的统一，既要保障公民权利不被侵害，又要保证政府能力的效率和有力。因此，在“权力清单”的制定与颁布中必须谨慎而行，要符合法定程序。毋使给“滥权”行为披上合法外衣。

2.

自由的“群己权界”与“文明的（历史）进程”。严复当年用文言语句翻译穆勒的《论自由》时，将书名译作《群己权界论》可谓神来之笔，发人深省。“维稳”“维权”理应皆有“群己权界”，自由不可“逾界”。而德国社会学家埃利亚斯的成名之作《文明的进程》读来亦富有启迪，他认为人和社会环境并非两个各自独立的实体，而是不可分割的，正是宏观的社会和微观的人之间的互动激荡形成了个人、国家乃至社会的整个文明的渐进轨迹。这对于思考法治中国的建设也颇具借鉴意义，依法治国非一蹴而就，法治国家非一日之功，离不开公民社会的基层自治。国家法律对个人而言是外在的“他律”，唯有配合以公民个体“自律”自治的互动，法治社会的建设才能完善。

3.

“无为而治”与和谐社会建设的中国智慧。“无为而治”是古老的中国智慧，出自《道德经》，是道家的治国理念。老子认为“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”。所以“乡土中国”自古就有依靠致仕回乡的乡村精英处理当地事务的“乡贤”自治，而城镇的“会所公堂”也是社区自治的一种有效方法。现代“新老娘舅”的再现，不也是在大力推进“法治中国”建设的同时，汲取本土资源和承继文化传统解决民间纠纷以促社会和谐之一种值得借鉴和探索的模式吗？政府简政放权，利于群众自治，所谓“无为”之治，恰是培养公民参与意识和提高公民自治能力的一条重要途径：以“无为”之形，达“有治”之实，实在是中国和谐社会建设中的一种政治大智慧，亦可为困顿于“管-民”关系紧张中的城市管理资以借鉴。

参考文献：

[1]李克强.在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞，2014年09月10日，来源： 新华网

[2]中华人民共和国宪法，北京，中国法律出版社

[3]2002年 8月，国务院发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》

[4]章仁彪.城市文明、城市功能与城市精神[J].同济大学学报（社科版）2005年 2期

[5]章仁彪.从“全能政府”到“无为而治”——论现代城市管理理念的转变[J].同济大学学报（社科版）2002年 3期

[6]蒋德海.“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思[J].同济大学学报（社科版）2015年5期

[7]【德】艾利亚斯，袁志英译.文明的进程[M].三联书店，1999年

[8]老子.道德经