法治政府生态问题探析

温晓燕

【摘 要】政府生态是政府自系统产生、存在和发展的外部环境要素和条件的总和。要建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，就必须了解法治政府的外部环境。本文主要从稳定的民主政治、成熟的市场经济、理性的公民文化、公民社会的有序发展等四个方面来阐述法治政府生态问题。

【关键词】法治政府；生态；民主政治；市场经济；公民文化；社会自治

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。要进一步建立权责法定、执法严明、守法诚信的法治政府，就需要研究法治政府存在的外部环境，为法治政府建设提供良好的生态环境。张文显认为理性文化是法治的文化基础，民主政治是法治的政治基础，商品经济和市场经济是法治的经济基础。姚建宗则提出法治的生存土壤说，包括自治的社会生活，自由的经济生活，民主的政治生活，多元的文化生活，宪政的制度安排。以上学者关于法治的基础或法治的生存土壤为我们研究法治政府生态提供了一定的借鉴。

1 稳定的民主政治是法治政府的政治环境

马克思主义认为民主是一种国家形式，一种国家形态，民主意味着形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家事务的权利。民主是特定的经济关系和利益关系基础之上，保障公民权利得到平等实现的政治形式。

大部分学者认为民主与法治是共生的，它们相互依存、相互渗透。“法治与民主是伴生关系，没有稳固的民主就没有真正的法治，没有真正的法治就没有稳定的民主。”[1]一个良好的政治体系会促进民主和法治的均衡发展。没有牢固的民主制度结构，就很难有可靠的法治，就不可能实现法治政府。

民主政治决定着法治政府的价值基础。理性是所有人都具有的能力，因此应给所有公民以同等的权利，通过民主程序，让人民及其代表积极参与，才能制定出切实体现和维护公共利益和公共意志、保障公民权利的法律，这样的法律才具有合法性。卢梭指出：法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们。[2]在这个意义上，只有民主政治才能最大限度地制定蕴涵核心价值、符合法治原则的法律，所以我们说民主是法治政府的价值基础。

从权力角度看，民主对于权力而言，说明的是权力来源和正当性的问题；而法治对于权力而言，说明的是权力如何行使的问题，从法律角度看，民主政体中的法律既反映民主又体现对权力的规范和制约，在我国人民民主制度中，法律是人民参与的产物和人民意志的集中，法律对国家和行政的控制指向人民利益的保护，如果转化为法律语言，便是人权保障，而促进民主和保障人权成为法治的基本目标。[3]法治政府主要是通过民主途径达到的。

“民主为体，法治为用。民主是法治的前提，法治是落实、保障民主的方式和途径。民主和法治应并轨运行，同步推进。”[4]只有不断的加强民主政治建设，提高人民的政治参与的程度，规范人民政治参与的程序，制定体现人民利益的法律，法治政府运行规则和运行过程才能受到人民的监督，才能逐步法治政府的实现。

2 成熟的市场经济是实现法治政府的经济环境

十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，这一变化说明我们更加尊重市场规律，进一步明晰政府与市场的关系。那么什么是市场经济呢？道格拉斯·格林沃尔德把市场经济解释为“一种经济组织方式，在这种方式下，生产什么样的商品，采取什么方法生产以及生产出来以后谁得到它们等问题，都依靠供求力量来解决。”[5]萨缪尔森称：“原始意义上，市场就是买卖物品的地方，更一般地说，市场就是买方相会合以交换东西所利用的一种机制。市场的关键是：它使买方和卖方一起确定价格数量。”[6]

市场经济是市场与法治的高度融合。市场经济是法治的基础，现代法治只有在市场经济条件下才能产生，市场经济的自由、公平竞争需要法治的保障。现代市场经济的一个特征是的市场经济与法治相融合，其具体含义就是市场机制与宏观调控机制都通过法律的作用实现的。法律贯穿贯彻于市场经济的各个环节和领域，通过发挥其全方位的整合作用而实现法治的整体效应，从而使现代市场经济成为一种新型的、规范化、制度化了的市场经济，即法治经济。在市场经济中，以法律为纽带，以市场为中心，把国家、社会组织和个人的活动和行为紧紧地、广泛地与市场经济的各个环节连结在一起，以充分获求和实现经济活动乃至一切社会活动的效率和效益。在这个过程中，法律的影响和作用广泛存在，经济利益和法律后果支配人们的各种行为。

市场经济的自由与平等是法律确认财产所有权的结果。市场经济是规则经济、权利经济，其特征是自由交易、公平竞争，市场经济天然地要求法治，作为市场经济的内在特性，自由、平等构成了法治理念的核心价值观，成为推动法治政府建设和发展的强大动力。市场经济条件下的自由与平等，是市场经济的本质内涵和“天然”特征。市场经济所体现的自由与平等是通过市场经济的法律确认市场主体的财产所有权，以及市场平等交换的原则，来切实地实现个人的自由与平等。市场经济中交换主体为了各自利益的实现，内在必然地要求各自法律地位的平等与自由。市场经济社会以利益本位为基本价值取向，以经济效率为首要价值目标，通过法律保护的平等、自由与所有权，反映了市场经济条件下所形成的利益关系和法权要求。市场经济的价值取向的平等与自由，主张通过自主经营，讲求经济实用，鼓励竞争与合作等来实现。所以只有建立社会主义市场经济，是法律成为市场经济运行的普遍法则，遵守法律成为市场主体的普遍的理念，当守法成为社会成员的一种习惯，当法律成为社会运行的普遍规则，才能够建成法治政府。

3 理性的公民文化是法治政府的文化环境

阿尔蒙德认为政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、政治信仰和感情，它由本民族的历史和当时的社会、经济和政治活动进程所促成。[7]在他看来，政治文化包括认知、情感和评价三个层次的取向。美国政治学家派伊认为政治文化是政治系统中存在的主观因素，包括一个社会的政治传统、政治意识、民族精神和气质、政治心理、个人价值观、公众舆论等，其作用是赋予政治系统以价值取向，规范个人政治行为，使政治系统保持一致。当一个社会中的政治文化以参与型政治文化为主时，我们称之为公民文化。

理性的公民文化是建成法治政府的文化环境。改革开放以后，我国逐步建立了社会主义市场经济体制，市场经济促使公民利益意识觉醒，引发的利益分化导致农民群体分层，强化了农民政治参与意识，市场经济的价值取向对我国政治文化产生了一定的影响，我国的政治文化逐步走向世俗化和理性化。政治文化的世俗化意味着广大农民能够以自我世俗利益为标准决定自己的政治行为，以世俗的眼光看待政治体系；政治文化的理性化意味人民从自身的经济利益出发来考量政治参与的动机和目的，更加注重政治参与的实际效能和政治参与的投入与产出的比率，目前我国政治文化已由顺从型政治文化逐步向参与型政治文化过度。

现阶段我国社会主义政治文化占主导地位，但主流政治文化还受到封建社会的顺从型政治文化、西方个人主义政治文化等政治亚文化的影响，使得我国政治文化的异质性增强，各种价值观念、情感偏好、评价取向相互交织，冲突。当前我国政治文化的负累依然对民主法治进程形成某种程度的牵制，历史的惯性仍未完全失去运行的力量，因此，培育与民主法治相匹配的新型政治文化也就成为必要。

政治文化可以或者不可以和政治系统的结构相协调。一个协调的政治结构可能是一个与文化相适应的结构。要想建成法治政府，就需要与之相协调的公民文化，文化与体制相适应，是民主法治稳固并良性运作的要件。张文显指出，法治需要特定的文化类型为其文化基础，即理性文化，“就实行法治的需要来说，公民意识、权利义务观念、平等自由观念、科学精神、社会契约观念、政治市场观念、思想市场观念等理性文化要素具有特别重要的作用。只有当这些文化要素成为根深叶茂的社会意识，法治的理想才能变为现实。”[8]理性文化的张扬固然需要制度变革的推进，更需要全民素质的普遍提高，而教育则是一项持久的基础工程。法治政府需要高级正规的教育制度，传输信息、常识、自我判断能力吗，培育理性的公民文化，基础教育更为重要。

4 公民社会的有序发展是法治政府的社会环境

市民社会，常常又被称为公民社会或民间社会。公民社会理论是当代学术界研究的热点问题之一，20世纪80年代末，我国学术界主要从经验和规范两个层面对市民社会问题进行了深入的研究，从经验层面对于中国市民社会的建构进行了有益的探索，从规范层面对于近现代西方思想家的市民社会理论研究取得了一定的成就，对于公民社会与民主政治的发展等相关性问题进行了深入的研究。

关于公民社会（civil society）的界定，各国学者提出了许多不同的定义，所有这些定义大体上可以分为两大类，一类是政治学意义上的，一类是社会学意义上的。政治学意义上的公民社会概念强调其“民间性”，即公民社会主要是指保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构。社会学意义上的公民社会概念强调它的“中间性”，即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。公民社会的主体主要是民间组织或公民社会组织（CSOs），由于公民社会是介于国家和家庭、企业的中间领域，享有相对于国家的自主性，所以公民社会组织具有非官方性、独立性、自愿性以及非营利性等特点。

一个健康、成熟发展的公民社会是法治政府的坚实基础，是建设法治政府的社会条件。公民社会是政府权力最有效的“监控器”。由于庞大的政府权力具有绝对的支配性，因此它极有可能侵入公民社会领域，破坏公民社会的运行方式和运行节奏。因此公民社会在划清与政府权利的界限时，必须保持对政府权力的警惕。而相比公民个人及其有限的力量，以共同体形式出现的公民社会更能发挥出制约政府权力的作用，使政府权力在法律的范围内运行，为法治政府的建设提供了有力的监督作用。同时公民社会为公民和政府之间的沟通创造了对话的空间，公民联合起来形成公民社会，个人的力量得到放大和充实，与政府进行平等对话就有了平台和空间，在政府与公民社会的沟通中，政府权力的支配性大大消弱，同时在与政府的沟通中，逐步培养公民的参与意识和民主精神，监督政府行为，使政府在法律范围内行使，成为建设法治政府的强大保障力量。政府权力与法的来源是公民，公民是社会的主体，国家的主人，而法治政府则是指政府运行的法治化民主化。因此，政府法治化，既要有公民社会的参与，又不能脱离社会的法治化。从法治而言，核心是对公权力的制约。法治既是一种制度形态，也是一种生活方式和状态。所以，积极推动公民社会建设，发挥公民社会的功能，不仅是建设法治政府的根基，也是当代中国社会转型的根本动力。

【参考文献】

[1]张贤明.试论法治与民主的基本关系[J].载《吉林大学社会科学学报》，2002（9）：104.

[2]张贤明.试论法治与民主的基本关系[J].载《吉林大学社会科学学报》，2002（9）：99.

[3]刘奇耀.法治政府的民主背景及其指标构建[J].载《理论学刊》，2012（12）：95.

[4]王继.法治政府的成长轨迹与未来走向[J].载《行政与法》，2009（5）：38.

[5][美]道格拉斯·格林沃尔德.《现代经济学词典》，商务印书馆，1981：275.

[6][美]萨缪尔森.经济学（上）[M].中国发展出版社版，1992：36-37.

[7][美]阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987：29.

[8]张文显.法哲学范畴研究[M].中国政法大学出版社，2001：167.

[责任编辑：王楠]