非法集资案件财物处置的现实困境与制度完善

摘要：在现代金融创新和多元发展的时代背景下，非法集资犯罪案件呈现高发态势，其中涉案财物处置是非法集资犯罪案件办理的司法难点和热点问题。非法集资案件涉案财物处置在司法实践中面临着追赃挽损率低、处置资产不及时导致资产价值贬损、行刑衔接不畅导致行政处置手段僭越等困境。关于这些困境突围的思路，主要集中在立法精细化、财物处置效益最大化和公平与效率的制度最优化，其中借鉴破产程序理念，设置资产管理人制度是主要的创新方向，

关键词：非法集资犯罪；刑事诉讼；行刑民交叉；涉案财物处置

中图分类号：DF6 文献标志码：A 文章编号：2095-2031（2024）06-0042-06

非法集资犯罪案件在实体和程序处理上往往面临两个棘手难题：一是罪与非罪、此罪与彼罪的实体裁判问题，二则是关于涉案财物的处置问题。由于我国刑事司法实践中长期存在“重定罪量刑、轻财产处置”的司法观念，使得涉案财产处置工作并未引起理论和实务界的足够重视。当前我国非法集资涉案财物处置工作仍然存在着诸多现实困境，在相关法律法规少且分散的情况下，工作程序失范、处置效果不佳以及权力行使懈怠等情况时有发生。涉案财物处置工作事关涉众型经济纠纷与经济犯罪能否定纷止争、政平息讼，事关非法集资案件司法处理结果能否真正实现法律效果和社会效果的统一。能否解决涉案财物处置困境是决定非法集资案件处理效果的关键因素。

一、非法集资案件涉案财物处置的现实困境

（一）大量资产无法追回导致追赃挽损率低

在分析大量相关案件的案发过程中不难发现，导致大量集资款无法追回的主要原因有以下三点。一是案发时大量集资款已经被挥霍或者转移，犯罪嫌疑人除了支付承诺过的高额利息，可能已将筹集资金用于赌博、奢侈品消费或者其他日常挥霍。另外，犯罪嫌疑人作为集资信息掌握和流通的源头，在预见资金链快要断裂时，往往会通过抽逃出资、资产转移海外、低价转让或者赠予等方式提前转移财产；二是资金流向复杂，“黑钱洗白”常有发生。犯罪嫌疑人往往通过各种途径获取多个合法账户，在不同合法账户之间建立层级，不停地进行现金交易，这样一来案发时集资款往往在犯罪嫌疑人亲友或者第三方合法账户之下，借以逃避国家的追缴和退赔。同时，这些集资款还会以项目基金、开办公司、投资股权、金融洗钱等方式“洗白”，其违法所得和公司法人财产混同，给办案人员造成财物权利归属争议、案外人提出异议等难题，集资款多数难以直接收回，严重损害了被害人的利益。三是非法集资涉案财物追缴的范围实践中认定不一。根据《刑事诉讼法》及其相关规定，犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔，其中也包括犯罪所得用于投资、置业经营所得的所有物质利益。但在实践当中因财物形式复杂带来的认定难题依旧存在。

（二）处置资产不及时导致资产价值贬损

将涉案财物脱离特定的市场经济交易环境交由国家机关托管处置，首先面临的就是涉案财物的保值和变现问题。国家机关工作人员不是懂市场价格和市场规律的“好手”，实践中往往主要选择通过简单易懂的拍卖、变卖方式处置涉案财物。如果是面对房产、车辆这一类价格透明、稳定的财物的确具有操作上的便捷，但是如果面对的是经营性资产，比如尚在建设当中的房地产工程、正在生产的企业以及缺乏相关资质的特殊产业等，如果全部由法院来接管的话那最终结果必然是这些资产很难再重新进入流通的市场，然而在市场价格波动、交易行情瞬息万变的市场经济中，办案机关面临的必然就是涉案财物价值减损、经济效益大打折扣的局面。

（三）行刑衔接不畅导致行政处置手段僭越

根据国务院2006年发布的《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》、2019年最高法、最高检、公安部联合印发的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（以下简称为《意见》）、国务院2020年发布的《防范和处置非法集资条例》（以下简称为《条例》）等规范性文件的规定，非法集资犯罪案件涉案财物处置流程在实践中采取综合处置模式，主要可以分为两个程序，前后分别为行政化处置程序和刑事诉讼处置程序。在发现非法集资行为涉嫌犯罪移送公安机关之前，行政化处置工作包括宣传教育、监测预警、性质认定、处理善后以及信息汇总报告等流程。在非法集资综合处置过程当中，行政机关的确具有主动性强、效率高、维稳快等特征，但是处置不当容易导致行政机关对涉案财物盲目裁断，替代司法处置。权利归属存有争议的涉案财物上，例如在涉及个人财产与夫妻共同财产、法人财产的混同问题上，行政机关可能因为处置手段的强制性，对犯罪嫌疑人以及第三人的知情权、参与权的权利保障不足。非法集资涉案财物处置若任由行政机关完全主导，则必然会面临处置行为合法性和正当性的质疑，这将极其不利于非法集资案件的处理。另外，行政机关往往遵循效率至上的原则，碍于社会维稳压力，对“闹的凶、闹的狠”的集资参与人优先分配，这相对于其他集资参与人，有违公平原则。例如吴英案资产处置已历时十年之久，虽然当地政府表示处置工作已经基本完结，但是很多债权人仍然表示没有收到政府一分钱。

（四）集资人参与不足导致权利保障缺位

首先，集资参与人在整个涉案财产处置程序中的地位本身就存在一定争议，实践中做法不一，可以将其认定为证人或者是被害人，但两者的诉讼权利保障程序完全不相同。其次，集资参与人无权提起刑事附带民事诉讼。根据2019年最高法、最高检、公安部联合印发的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》第10条的规定，人民法院可以视案件情况决定集资参与人代表人参加或者旁听庭审，对集资参与人提起附带民事诉讼等请求不予受理。如果集资参与人在案发前提起民事诉讼，也可能因为法院认为涉嫌犯罪而中止审理：如果在刑事诉讼结束之后再另行提起民事诉讼，犯罪人的犯罪所得及其收益已经纳入统一账户进行管理，单独提起诉讼进行维权的难度可想而知。最后，集资参与人在涉案财产处置执行环节的程序参与权有限。集资参与人在刑事涉案财产执行相较于民事执行程序可以作为执行申请人而言，集资参与人在刑事执行中的恢复执行、补充执行等权利存在明显差异。毗外，由于非法集资案中集资参与人人数众多，办案机关能够追缴成功的资金本身难以公平地分配到每一个人，案件中被执行人无财产可供执行，这就导致集资参与人的债权也无法完全得到实现。

二、刑民交叉视角下涉案财物处置的困境根源

非法集资经济犯罪案件是典型的刑民交叉类案件，它在实践中主要涉及非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，犯罪手段大都是通过骗取集资人的信任，双方签订高额利息的民间借贷合同。对于刑民交叉类案件，在实体方面不仅仅是刑法规范和民法规范在实体裁判上的相互影响，即刑法上罪与非罪、此罪与彼罪和民事法律行为效力、民事权利归属之间的相互影响，而且也是涉及程序中有关民事程序和刑事程序的选择和先后问题。实体问题的判断不同则适用的程序不同，适用的程序不同则涉案财物处置方式也不同。

（一）价值方面

非法集资案件涉案财物处置之所以采取综合处置模式，显然是因为立法机关认识到了非法集资案件涉案人员众多、资金密集的特殊情况，意在以前置行政处置程序的方式缓解刑事诉讼程序僵硬、耗时长带来的效率低下问题。但这种“行政+刑诉”的简单对接容易陷人“你处置你的，我判我的”的境地当中。在没有树立“人财并重”的观念之前，行政机关和刑事诉讼机关办案程序和手段还是存在相当程度的传统路径依赖。行政处置程序依旧可能无边界地追求效率，例如实践中常常出现的任意查封、扣押行为、合法财物和非法财物一并处置、处置方案不公平等问题：“重实体裁判，轻财物处置”的观念会导致行政机关效率为首、刑事诉讼公正优先的价值取向分离，就可能造成财物处置工作分段进行、行刑衔接机制不畅等问题，无法形成公平与效率兼顾的价值共识。

（二）实体方面

1.犯罪所得及其收益与民事合法财产混同。以非法吸收公众存款罪为例，该罪在实践中核心的争议焦点在于犯罪嫌疑人对集资款是否具有非法占有的目的。之所以成为焦点问题，是因为现代集资手段和集资方式随着经济发展在不断地更新，具有极强的隐蔽性。首先，犯罪嫌疑人将集资款用于成立并且已经正常经营的公司或企业，常常具有房产买卖、项目投资等经营性合法外衣，合法财产与犯罪所得及其收益交织在一起，即便是办案机关笼统地将涉案财产进行暂时性的查封、扣押或者冻结，但是当真正进行刑事涉案财物执行阶段时就会发现，很多涉案财物在第三人名下或者是权属关系不明，无法直接用于变现、清退，造成债权人权益长期无法得到保障，案件执行久拖不决：其次，部分集资参与人在案发前已经获得的回报，包括基础借贷合同产生的本金及利息、发展人员取得的佣金、分红、代理费以及提成等等，由于非法集资周期长，这部分资金即使要追缴，现实操作难度依然比较大：最后，设有担保权的基础借贷合同效力认定规则不统一，导致担保合同效力和担保责任认定成为实践中的热点和难点。非法集资案件涉民事担保的两个争议焦点问题主要有两个，一个是合同中的担保人或者保证人与非法集资人签订的担保合同或者保证合同的效力问题，另一个是设置有担保权的民间借贷所涉及的资金是否应该被纳入到非法集资款项范围。非法集资属于典型的刑民交叉犯罪案件，虽然学理与实务在涉嫌非法集资犯罪案件中的民间借贷合同效力不能一概认定为无效这个命题上达成共识，但是在司法实践当中，案件如果涉及担保和追偿问题，法院的判决就可能会因考虑主体身份以及主体履行能力等因素而有差别。

2.忽略了刑事涉案财物处置的司法性，非法集资案件涉及庞杂的民事法律关系，包括但不限于合同法、物权法、公司法、破产法甚至婚姻法等内容，并且涉案财物民事权利的流转和归属终归是需要民事立法和民事司法加以调整和确认，比如较为详细的最高法《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第11条规定被执行人将刑事裁判认定为赃款赃物的涉案财物用于清偿债务、转让或者设置其他权利负担，具有规定的四种情形之一的，人民法院应予追缴。该款规定明显涉及实体法上的权利争议，需要进行实体法上的裁断才能认定。因此面对非法集资案件中资金规模巨大、法律关系复杂的涉案财物，非公安机关或者行政机关简单地行政处置或司法追缴所能解决的。

（三）程序方面

1.综合处置模式的行政执法主体和执法流程未在立法上实质性明确。非法集资案件不同于其他一般财产犯罪案件，有其自身特殊的一套行政处置程序。根据国务院制定的《条例》第5条可以看出，该条例没有说明非法集资处置的牵头部门应如何组建、牵头部门具体的组织架构等问题，即未实质性明确防范和处置非法集资的执法主体和执法资格，容易造成多头执法、执法不全甚至无人执法的不利局面。另一方面，在行政处置阶段采集证据的证明力、采信标准模糊等问题也会给刑事犯罪认定带来诸多不确定性。

2.“同一事实”认定涉及的程序选择。非法集资案件涉案周期长，具有显著的社会性，主要表现在非法集资行为是基于与不特定多数人签订了若干集资合同的犯罪行为。在犯罪嫌疑人无法履行集资合同义务时，集资参与人可能会选择向公安机关报案，也可能会选择通过向法院起诉来维护自己的权益。针对通过民事诉讼程序维权的这部分集资参与人，有两个难点问题需要考虑，一是在实体上集资合同和担保人合同效力认定问题；二是诉讼模式选择问题，即刑事诉讼程序与民事诉讼程序出现竞合。根据最高法、最高检、公安部2014年发布的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，对于公检法机关正在侦查、起诉、审理的非法集资刑事案件，有关单位或者个人就同一事实向人民法院提起民事诉讼或者申请执行涉案财物的，人民法院应当不予受理，并将有关材料移送公安机关或者检察机关，人民法院立案后，如果发现与民间借贷纠纷虽有关联但不是同一事实的涉嫌非法集资等犯罪的线索、材料的，人民法院应当继续审理民间借贷纠纷案件。与非法集资犯罪案件相关，且“有关联但不是同一事实”民间借贷纠纷案件适用刑民并行的诉讼处理模式，这里的“同一事实”与最高院2020年修订的《关于审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第10条中“同一法律关系”应当如何理解，非法集资案件究竟可以覆盖哪些类型的民间借贷合同，即什么情况下单个借贷关系可以解释为同一法律关系从而排斥民事程序，什么情况下解释为非同一法律关系适用刑民并行规则，是否属于“同一事实”的认定，影响设置有抵押权的借贷关系中所涉及的资金是否要纳入非法集资款项，继而影响到抵押物是否要纳入赃款范围并予以追缴。

3.传统刑事诉讼程序应对涉案财物处置乏力。鉴于非法集资案件本身案情复杂，且司法机关案件数量众多，司法资源极其有限，办案人员本身就在证据收集和实体审判工作上疲于应对，加上实践中一直也有“重实体轻程序”的传统观念：涉案财物处置规则、程序以及财产状况本身并不明朗，在传统的刑事诉讼程序内难以建立高效的涉案财物处置机制。另外，由于涉案财物涉及纷繁复杂的民事法律关系，刑事程序无论是处理理念还是操作规则难以应对这些刑民交叉的困境。实践中刑民交叉案件也没有形成统一的司法处理方式，究竟在何种情况下“刑民并行”，司法解释及相关指导案例的态度并不一致，司法实务中也不易判定。就算是适用传统的“先刑后民”程序，但在刑民法律关系交叉、财物权属状况不明朗的复杂案情下，其追赃挽损的效率依然不是很理想。

三、非法集资涉案财物处置困境的突围思路

如上所述，非法集资财物处置困境究其根源不仅在于需要循序渐进地进行立法和司法改革，而且在某种程度上受制于刑民交叉类案件本身法律关系复杂的天然属性。因此，非法集资财物处置困境的突围思路集中在两个方面。一方面必须坚守司法底线，非法集资财物处置过程中出现的所有法律问题解决的落脚点，都应当回归到法律的标准和尺度上，接受合法性、正当性审查；另一方面，由于非法集资犯罪案件天然具有社会性和外部性，这就意味着在解决法律问题、考虑法律效果的同时，尽可能地降低社会负面影响，维护社会稳定，实现法律效果和社会效果的统一。

（一）立法精细化：完善非法集资案件行刑民衔接机制

对于综合处置模式中的前置行政程序来说，《条例》作为行政法规，其法律效力位阶较高，相关规定比较原则和抽象，对于实务中的涉案财物处置具体操作流程难以实现精细化立法。因此精细化立法的工作主要落在了地方性法规和地方政府规章上。各地应当根据自身实际情况细化实质的执法主体、执法资格、执法内容和执法程序等内容，避免出现办案过程中出现的行刑衔接不流畅、行政和司法职能模糊重叠等情形。同时，亟待出台相应的司法解释，明确“同一法律关系”的具体含义，区分非法集资案件诉讼处理方式，对非法集资刑民交叉案件诉讼程序模式作出指引，明确刑民诉讼先后顺序和适用情况，例如，如果分属不同法律关系，则适用刑民并行、分别处理规则，最大程度保障当事人的诉讼地位和诉讼权利。

（二）涉案财物价值的效益最大化

清点保管涉案财物、清退返还集资款、安抚集资参与人和维护社会稳定是处置非法集资的重点内容。非法集资涉案财物处置难不仅是因为犯罪嫌疑人会转移和挥霍大部分集资款，还因为即便能够追缴成功的也很难得到妥善处置。办案机关应当以保障涉案财物价值最大化为目标，在程序合法的前提下尝试探索更多新型、灵活的财物保管和处置方式，最大程度地降低物品价值损失。办案人员在日常工作中要对查封、扣押或者冻结的涉案财物进行细致的统计、整理、分类和评估工作，确定资产追查、追缴工作的第一责任人，加强日常监督，依法进行评估鉴定，尤其是要避免以极低价格变卖、处置涉案财物情况，对一般财物应当参照市场平均交易价格，对于有较高经济价值、存在升值空间的财产，对有持续生产能力的工厂、商铺等可以委托第三方运营的方式避免资产闲置，防止涉案公司、企业出现断崖式的经营停滞问题。同时应当畅通集资参与人、涉案第三方的沟通渠道，及时收集信息、答疑解难，也有利于发现更多的涉案财物线索。

（三）公平与效率的制度最优化：借鉴破产程序设置资产管理人制度

1.非法集资涉案财物处置工作模式选择。上述困境在法律制度供给层面能够提供何种路径，学者们观点有所不同。一种观点认为在既有的刑事诉讼程序框架内对涉案财物处置机制进行修正，另一种观点认为坚持传统刑事诉讼程序难以真正实现公平与效率的统一，必须寻求刑事诉讼之外的程序来专门处置涉案资产。主要有以下几种方式：一是建立涉众型经济犯罪涉案财物先期处置制度，先期处置是公安机关在定罪量刑的裁判未生效之前，对涉案财物提前作出处理的制度。二是增加诉讼环节，即专门针对涉案财物处理的法庭调查与法庭辩护环节。三是设置资产管理人制度模式，借鉴破产法理念，资产管理人是负责管理涉案资产的专门机构，主要负责涉案资产的分类清理、保管保值及参加民事诉讼等活动。四是设计非法集资案件涉案财产单独审判程序。涉案财产部分的审判是整体非法集资案件审判程序的一个组成部分，根据案件具体情况和审判效率，与犯罪事实、证据、定罪量刑部分的审判可以适当分离，但仍然是一审程序。笔者赞同第二种观点，非法集资案件涉案财物处置可以借鉴破产程序的理念和制度，在综合处置模式的基础上设置资产管理人制度，最大化保障集资参与人的权益。

2.资产管理人模式的功能定位。非法集资涉案财物处置重点工作在于涉案财物的清算、退赔等分配工作，其中只有涉及权利争议的部分才需要通过诉讼流程来解决纠纷，没有涉及权利争议的部分更多地注重涉案财物管理工作。因此，涉案财物性质的不同对程序的制度需求也有不同，这就要求非法集资涉案财物处置模式的选择至少能够提供解决以上两种性质财物处置的路径和方法。囿于传统刑事诉讼程序专业和精力上的有限性，无论是增加诉讼环节还是在刑事诉讼基础上附加程序，比如设置涉案财物单独审理程序，都必须遵守刑事诉讼的基本原则和基本流程，这显然就无法兼顾财产流转的效率要求，因此尝试在刑事涉案财产追缴、退赔中借鉴破产程序理念来进行相应的立法设计，才是公平和效率的最优解。这样一来就可以将定罪量刑交给刑事诉讼，涉案财物处置交给破产程序，最大化地减少当事人讼累，平衡各方利益诉求。具体来说，就是在现有综合处置模式当中的行政化处置程序嵌人由司法机关主导、行政机关予以配合的资产管理人制度，从事专门的非法集资涉案财物管理和处置工作。资产管理人制度设立的最大目的就是要健全行政处置程序，规范行政权力使用，完善非法集资涉案财物处置行刑衔接机制，最大限度发挥涉案资产效用、保护集资参与人的合法权利。

3.资产管理人模式的制度设计。首先，在资产管理人的选任方面，资产管理人团队应当在法检、政府人员之外再引人第三方中立专业机构，配备财会、审计、法律、税务等方面的专业型人才。资产管理人的选任办法由法检、政府、债权人代表起草，最终由政府依据该选任办法进行公开遴选。资产管理人独立行使涉案财物管理职责，履行忠实、勤勉义务，接受法院、检察院、政府部门和集资参与人等的监督。

其次，在资产管理人的职责方面，参照企业破产重组的流程和制度，由资产管理人负责非法集资涉案财物处置的部分工作，主要包括涉案财物接管保管、债权人会议组织和召开、处置准备工作、债务清理等事项，其中债权人会议主要包括资产明细编制、组织债权申报、债权确认、拟定债权编制方案、召开债权人会议制度、拟定分配方案以及规范相关信息披露制度等内容。

最后，细化非法集资涉案财物处置程序。资产管理人应当搭建统一刑事涉财信息对接公开平台，建立涉案财物管理处置机制，设置涉案财物提前处置程序，涉案财物管理处置机制必须由人民法院主导，是否启动提前处置程序以及如何处置也应当由人民法院决定、行政机关配合并由资产管理人负责具体执行。提前处置程序主要有以下几点要求：第一，在涉案财物处置之前，资产管理人应组织集资参与人在规定期限内进行债权申报工作，详细统计全部涉案债权数额和各自形成原因，法院对涉案债权名单有最终的调查和决定权力。第二，涉案财物处置的范围、条件和方式可以设置相应的繁简分流程序，对其中不易保存、权利义务关系明确并且不影响刑诉活动的涉案财物应当及时处置。资产管理人对需要进行权属调查或者财产性质审查的部分应当告知相关的利害关系人，并先由民商事法官根据现有证据进行初步的涉案财产审查、确权和处置工作，如果在合理期限内难以查明的，则告知当事人通过诉讼途径另行解决，这样既提高了涉案财物处置的效率，又保证了当事人对涉案财物事实认定的公正需求。第三，涉案财物提前处置，应当在犯罪嫌疑人认罪认罚的前提下才能提前对涉案资产开始作出相应的处置行为。涉案财物提前处置不是任意处置，必须以公平、公正、公开为原则，及时通知或公告权利人及其他利害关系人，针对其中涉及人数众多、资产数额较大的处置决定，应当进行公开听证，强化程序公开和公众参与原则。若处置行为明显不当给权利人造成损失的，权利人可以向法院申请国家赔偿。另外，刑事判决继续追缴和责令退赔的，移送人民法院执行部门，再由法院执行部门和资产管理人进行相应的执行信息共享和工作对接。

责任编辑：林华