刍议政府信息公开的准确性原则

〔摘要〕 《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条所确立的准确性原则是指政府信息公开的内容应当客观真实、全面完整，其具有促进更充分实现民众的知情权、加强对行政权力的监督、推进法治政府建设等功能。准确性原则适用于主动公开政府信息，要求行政机关及时发布准确的政府信息来澄清社会公共领域的虚假信息或不完整信息。准确性原则同样适用于依申请公开政府信息，要求行政机关告知申请人获取政府信息的方式和途径具有明确指向性。

〔关键词〕 政府信息公开；准确性原则；主动公开；依申请公开

〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）05-0081-05

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第六条规定，行政机关应当“准确地”公开政府信息，这就确立了政府信息公开的准确性原则。在目前的司法实务中，已经有法院依照准确性原则审理政府信息公开案件，但司法判决为政府信息公开准确性原则所作的论证或说理显得简洁、单薄，并不足以充分、完整地揭示政府信息公开准确性原则的法教义学意义。如何解释和适用法律规范，一直是法教义学关注的问题，为此，笔者将从法教义学视域探讨政府信息公开的准确性原则，依次论述其含义、功能及其在行政机关主动和依申请公开政府信息过程中的具体适用。

一、政府信息公开准确性原则的含义和功能

政府信息公开的准确性原则在信息内容层面对行政机关提出了特别的要求，即行政机关不能随心所欲地公开其记录、保存的政府信息，而是要保证其所公开的政府信息应当是客观真实、全面完整的。政府信息公开的准确性原则有助于实现民众的知情权，也有助于加强对行政权力的监督和推进法治政府建设，因此是行政机关在公开政府信息过程中必须遵守的法定原则。

（一）政府信息公开准确性原则的含义

行政机关应当“准确地”公开政府信息，就意味着行政机关所公开的政府信息在内容上应当是“准确的”（Accurate）。因为政府信息是由行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取，并以一定形式记录、保存的信息，所以行政机关为了确保其所公开的政府信息在内容上是“准确的”，就应当将其记录、保存的客观真实的政府信息予以全面完整的公开。从这一角度来看，政府信息公开的准确性原则就是指行政机关所公开的政府信息在内容上应当是客观真实、全面完整的。

就政府信息公开的客观真实而言，行政机关绝不能公开错误的或者不实的政府信息。因为政府信息是由行政机关依法记录、保存的，所以行政机关既要保证信息记录和保存技术的安全性能，防止他人销毁、篡改政府信息，也要对可公开的政府信息建立事先核实或查验的机制，确保政府信息不会在公开之后被质疑为虚假不实的信息。同时，行政机关不能对政府信息内容进行加工处理后再予以公开〔1〕21。因为只有在公开过程中始终保持政府信息内容的原貌，才可以说是客观真实地公开了政府信息，而若允许行政机关在公开政府信息之前可以更改（包括删减或者添加）其内容，那就显然无法保证所公开的政府信息客观真实。

就政府信息公开的全面完整而言，行政机关不能对政府信息的内容作出取舍后再予以公开。如果行政机关只是将部分政府信息予以公开，那么即使这部分政府信息是客观真实的，也难免会产生不良后果。因为行政机关在记录完整、保存完好的政府信息中选取部分信息予以公开，就可能会让信息接收者断章取义、以偏概全地解读政府信息，最终就很有可能导致信息接收者依据不全面、不完整的政府信息作出错误的判断，而这显然违背《条例》的立法目的，既不能充分实现民众的知情权，也不能充分发挥政府信息对人民群众经济社会活动的服务作用。

值得注意的是，行政机关在履职过程中有可能作出不合法的行政行为，并且这种不合法的行政行为会以一定形式记录、保存下来，而转化为可被公开的政府信息，如罚款数额明显不合理的行政处罚决定书等。由于政府信息公开只是对行政机关记录、保存之“信息”的公开，而不是对政府信息所指向的行政行为是否合法的评价，所以政府信息公开的准确性原则并不要求政府信息所指向的行政行为必须合法。也就是说，无论政府信息所指向的行政行为是否合法，只要其以一定形式记录、保存且属于公开的范围，那么行政机关就应当按照其被记录、保存的形式予以公开。

（二）政府信息公开准确性原则的功能

首先，有助于更充分地实现民众的知情权。政府信息公开制度与宪法第二条第三款的参与民主原则息息相关〔2〕，因为民众参与政治生活要以知悉政府所掌握的信息（国家秘密除外）为前提。虽然民众的知情权没有出现在《条例》文本中，但整个政府信息公开制度正是按照实现民众知情权的理念建构起来的，特别是《条例》在2019年修订，更是朝着知情权体系建构的方向迈进〔3〕。行政机关“准确地”公开政府信息，就能确保民众知悉或者获取其想要的政府信息；而若行政机关公开的政府信息不够客观真实或者不是全面完整的，那么行政机关就侵犯了民众的知情权，并有可能引发行政争议，导致维权的诉讼产生。

其次，有助于加强对行政权力的监督。目前，世界各国的政府信息公开制度均高度趋同化，这不仅是因为政府信息公开制度从20世纪中叶开始出现，到在全世界范围内得到普及，恰好是和全球化的浪潮同步发生，成为全球化的一个制度样本，更是因为世界各国都寄望于政府信息公开制度能够发挥出监督权力、增进民主的制度功能〔4〕。无论是在主动公开的情形中，还是在依申请公开的情形中，行政机关都不能任凭自己的喜好来公开政府信息，因为行政权力的规范化、透明化运行可以有效地制约和监督行政权力本身〔5〕。特别是准确性原则不仅禁止行政机关在公开之前对政府信息内容进行加工处理（尤其是行政机关不能为了掩盖自身的违法行为而更改政府信息内容），而且禁止行政机关对公开的政府信息按其偏好有所取舍（尤其是行政机关不能为了隐瞒自身的错误而只将部分政府信息予以公开），这样就有助于强有力地约束行政机关行使职权。

再次，有助于推进法治政府建设。在现代法治国家，政府信息公开已经是法治政府建设的重要目标和关键环节之一。《条例》通过保障民众的知情权和提高政府工作的透明度来为法治政府建设提供动力，而准确性原则又对行政机关公开政府信息提出了很高的要求，这样必然有助于促进行政机关以更加公正透明、廉洁高效的方式行使行政权力。因为违法的行政行为在被行政机关记录、保存以后就会转化为可被公开的政府信息，而准确性原则又要求行政机关不能在公开之前更改、删除或截留包含违法行政行为的政府信息，所以行政机关预判到事后会因政府信息公开受到公众的监督，就有可能在行使行政权力的过程中更加注重依法行政，严格按照法律的各项规定来履行自身的行政管理职责。开放、透明的政府是法治政府的重要表现形式之一，在一定程度上能够有效避免行政机关的暗箱操作，从而有力地预防和遏制行政腐败。

二、准确性原则在主动公开政府信息中的适用

网络时代社会舆情经常发生，且有时会引发严重后果。一些网络用户为了牟取不当利益、博取流量和粉丝关注等，甚至为了发泄个人怨恨，会借助社会舆情发布不实信息，使社会舆情愈演愈烈，进而制造能够对民众产生误导性判断的网络谣言。更可怕的是，在因谣言而产生的误导性舆情的挟持下，对他人肆意谩骂、侮辱诽谤、侵犯隐私的网络暴力行为也会随之出现，而网络暴力行为的危害是极其严重的，不仅会贬损他人人格，损害他人名誉，还极易造成他人的“社会性死亡”，甚至引发自杀的悲剧〔6〕。可见，如果社会舆情得不到有效管控，就会影响到社会的稳定和行政管理秩序，因此如何应对社会舆情已经是政府在社会治理过程中无法回避的任务。为此，行政机关除需要依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等相关法律采取应急处置措施外，还需要及时、准确地公开政府信息，来回应社会舆情，即行政机关应当按照《条例》第六条第二款的规定，通过发布“准确的政府信息”澄清影响社会稳定、扰乱社会秩序的“虚假或者不完整信息”。

（一）在为澄清虚假信息的政府信息公开中的适用

没有事实根据或者未经证实的虚假信息会在现代信息社会广泛传播，并最终可能演变为带来诸多不利后果的公共风险谣言。在现代信息技术的助推下，特别是以数字化、云计算、大数据、“互联网+”为特征的人工智能技术在各行各业均得到普遍运用，公共风险谣言的产生和传播早就不同于纸质传媒时代。因为人工智能技术可以在网络用户的指令下自动生成文字、图片、音频、视频等信息，所以公共风险谣言的产生就变得更加容易、更加隐蔽〔7〕。并且，移动信息技术的成熟和普及使得信息的传播更加快捷，这就意味着公共风险谣言不再是口口相传，而是会搭载着移动信息技术快速地传播到智能终端，并最终影响到日益广泛的受众群体。

行政法、刑法等对公共风险谣言的公法规制很有必要，因为通过行政处罚乃至刑事制裁可以起到惩戒和威慑的作用，但这样的公法规制主要是针对公共风险谣言的制造者和传播者而言的，并且在实际执法过程中也存在言论自由的保护因公共风险谣言的打击面过大而被限缩的隐忧。为消除公共风险谣言的负面影响，除通过合理使用公法规制掐断公共风险谣言的产生和传播外，行政机关还必须及时、准确地公开政府信息，以澄清社会或者网络上流传的公共风险谣言。同时，政府信息可以凭借权威性、公信力优势扭转公共风险谣言受众群体的认知偏差，从而纠正其因听信公共风险谣言所产生的错误判断。也就是说，只有公法规制和政府信息公开同时得到运用，公共风险谣言的危害后果才可能被彻底消除。

行政机关垄断着大量的政府信息，如果其不及时准确地主动公开政府信息，那么就可能会给公共风险谣言的甚嚣尘上提供机会，而等到公共风险谣言蔓延开来时再去公开政府信息以辟谣，行政机关就会处于十分被动的地位，也就不容易得到民众的信任〔8〕。因此，行政机关在发现影响到社会和行政管理秩序的公共风险谣言时，就应当严格按照《条例》第六条第二款的规定及时、准确地发布政府信息予以澄清，击破公共风险谣言，让其无所遁形，从而让事实真相传播得更广，由此提升政府的社会治理水平。

（二）在为澄清不完整信息的政府信息公开中的适用

目前，网络平台上层出不穷、实时更新的热搜榜不仅将社会热点事件以吸引民众眼球的方式标示出来，而且预示着这些事件仍在持续发酵，如果得不到正确的引导，可能会演化成社会舆情。除虚假信息外，网络用户在各类网络平台上发布的不完整信息也可能导致社会舆情的发生。比如，2024年8月河南省汝州市爆发了41人考编“上岸”后被集体清退的社会舆情，起因就是有网友在社交平台上发布了包括其本人在内的41人考编入职4个多月后被通知“考试作废并要求其自愿离职”的信息〔9〕。事后看来，这位网友所发布的网络信息属于不完整信息，因为这位网友并不十分清楚“考试作废”的具体原因，也就无法在社交平台上具体说明这41人为何考编“上岸”后又被集体清退。如果行政机关不积极回应这次社会舆情，就可能会让民众误以为某公权力机关滥用权力，侵害这41人考编入职的合法权益，从而损害当地政府的威信。

不完整信息借助现代互联网技术可以快速传播开来，民众获取信息的渠道也日益多元、快捷，因此不完整信息在网络时代很容易引发民众关注度极高、社会影响力极大的社会热点事件，进而在流量的加持下，发酵形成极难被控制的社会舆情，为公共风险谣言的产生和传播提供温床。当不完整信息引发社会舆情，特别是其关涉民众的切身利益、严重冲击社会道德底线、危害社会的稳定和秩序、对政府决策造成误解误读或者有演变为公共风险谣言、网络暴力的趋势时，行政机关就必须及时、准确地公开政府信息来回应这类社会舆情。为此，行政机关应根据工作进展情况，通过政府网站、新媒体平台、政务微博、微信公众号和客户端等持续发布权威信息，或通过召开新闻发布会、接受媒体采访等形式来回应社会舆情，向民众传达其所掌握的完整信息。

毫无疑问，网络时代社会治理环境已发生深刻变化，行政机关应积极主动地公开其所掌握的客观真实、全面完整的政府信息，来回应社会舆情中民众关注的热点问题，及时抢占话语权和舆论高地，以此引导社会舆情的发展方向，避免不完整信息在网络平台上广泛传播后演变为公共风险谣言或网络暴力。而且，行政机关通过公开客观真实、全面完整的政府信息为民众解疑释惑、澄清真相，就会获得民众的理解和支持，提高政府威信。比如，在上文所举的41人被清退事件中，行政机关最终向民众说明了入编考试违法而无效作废的具体理由〔10〕，不仅让民众明白了为何41人考编“上岸”后被集体清退，而且展示了行政机关依法行政、维护考试公平的良好形象。

三、准确性原则在依申请公开政府信息中的适用

除主动公开政府信息外，行政机关还有依特定申请人的申请而向其公开政府信息的法定职责。《条例》第六条所确立的准确性原则在依申请公开政府信息中同样适用，这是现代信息社会民众知情权得到切实保障的必然要求，也是规范行政权力行使、推动法治政府和服务型政府建设深度融合的重要体现。

（一）依申请公开政府信息的方式和途径

经济、社会和科技的不断发展推动着电子政务、数字政府的加快建设，所以政府信息的记录、保存、传递、共享等也就越来越依赖网络化、数字化、智能化的现代信息技术。这就意味着行政机关会对海量的政府信息进行数字化或数据化的云计算处理，然后在各级政府官网或者各类互联网政务媒体上予以发布。现代信息技术使得信息交互的门槛和成本都大大降低，不仅网站、各种移动客户端等都能成为政府信息公开的平台，而且文字、图片、影像、音频等为政府信息公开提供了多元的形式，这就助推政府借助网络技术以更低的成本将政府信息共享给更广泛的受众群体，政府信息公开的引导力、传播力和公信力也会因此得到加强〔11〕。

按照《条例》第三十六条的规定，如果申请人所申请公开的政府信息依法属于公开范围的，那么行政机关除可以直接将政府信息当面或者通过发送短信、E-mail、邮寄信件等方式提供给申请人外，还可以考虑告知申请人获取政府信息的方式和途径，以便申请人按照被告知的方式和途径去自行取得或者知悉其所申请公开的政府信息。虽然《条例》并未规定行政机关告知申请人获取政府信息的方式和途径具体应有哪些，或者说《条例》允许多种政府信息公开的方式，但随着信息化的推进、信息技术与信息网络的普及，政府网站因具有信息承载量巨大、公开成本低廉、不受地域和时间限制、可供公众反复査找利用等优点，已被公认为政府信息公开的主要平台〔12〕。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》指出：“在受理依申请公开政府信息过程中，对于需要或者可以让社会广泛知晓的政府信息，行政机关应在答复申请人的同时，通过政府网站等渠道主动公开，尽量避免将公共性政府信息只向个别申请人公开，以减少对同一政府信息的一再申请，节约行政成本，提高工作效率。”因此，当申请公开的政府信息已经由行政机关事先在其官网上公开，或者行政机关在受到申请后将相关政府信息及时发布到其官网上时，行政机关就可将政府信息所在页面的网址告知申请人，以便申请人登陆该网站后就能自行获取政府信息。

在司法实践中，法院早就支持行政机关将相关网站告知给申请人的做法，并认为这就是一种告知申请人获取政府信息的合法方式和途径。事实上，《条例》并未要求行政机关必须按照申请人所要求的方式为其公开政府信息，而是允许在按照申请人要求的方式提供政府信息成本过高时，行政机关可以通过电子数据以及其他适当形式予以提供。因此，当政府信息已在行政机关的官方网站上公开时，即使申请人要求以纸质形式获得该政府信息，行政机关也可仅向申请人告知相关的网址，因为这样既可以降低政府信息公开的成本，也能同时确保申请人对该政府信息的知情权。法院的判案思路表明，如果政府信息已经在行政机关的官方网站上公开，那么行政机关就可告知申请人该政府信息所在页面的网址，这会被视为行政机关已经依法履行了政府信息公开的法定义务〔13〕360-361。

（二）行政机关告知申请人获取政府信息的方式和途径应具有明确指向性

按照最高人民法院的理解，《条例》第六条的规定内容不仅适用于行政机关主动公开政府信息，更适用于行政机关依申请公开政府信息。行政机关“准确地”公开政府信息，就意味着申请人能够“准确地”获取政府信息。因此，我们将《条例》第六条和第三十六条第（一）项、第（二）项结合起来理解，就可得出如下结论：申请人通过行政机关所告知的方式、途径可以准确地获取政府信息。换句话说，只要申请人所申请公开的政府信息确实属于公开范围，那么准确性原则就能确保申请人直接通过行政机关所告知的方式、途径获取客观真实、全面完整的政府信息。

如今，行政机关的官方网站已经是政府信息公开的主要平台，行政机关向申请人告知政府信息所在页面的网址也就成为行政机关依申请公开政府信息的常见方式。由于政府信息公开的准确性原则保障申请人能够“准确地”获取政府信息，所以行政机关必须保证申请人通过在浏览器输入行政机关所告知的网址后，就能直接查看到其所申请公开的政府信息，即申请人想要获取什么样的政府信息，就能在互联网上登入行政机关所告知的网址后直接获取什么样的政府信息。如果行政机关告知的网址不能让申请人自行上网查阅到其所申请公开的政府信息，那就说明行政机关没有严格遵循政府信息公开的准确性原则。

总之，行政机关对申请人所作出的政府信息公开答复内容必须具有明确的指向性，足以保证申请人能够准确地获取其所申请公开的政府信息，即申请人通过行政机关告知的方式、途径就能直接获取其想要的客观真实、全面完整的政府信息。当行政机关以告知政府信息所在页面的官方网址作为答复内容时，其网址应当非常详细、准确，足以保证申请人通过该网址就能直接查询到其所申请公开的政府信息，否则行政机关的政府信息公开答复内容就不合法，也就明显违背了《条例》保障民众知情权的立法目的。

〔参 考 文 献〕

〔1〕后向东.中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用〔M〕.北京：中国法制出版社，2019.

〔2〕彭 錞.我国政府信息公开制度的宪法逻辑〔J〕.法学，2019（02）：94-106.

〔3〕蒋红珍.面向“知情权”的主观权利客观化体系建构：解读《政府信息公开条例》修改〔J〕.行政法学研究，2019（04）：41-54.

〔4〕后向东.构建新时代中国特色政府信息公开制度〔J〕.中国行政管理，2018（05）：6-10.

〔5〕马怀德.政府信息公开制度的发展与完善〔J〕.中国行政管理，2018（05）：11-16.

〔6〕刘 伟.热点事件网络谣言的内生逻辑与规制〔J〕.政法论丛，2023（04）：148-160.

〔7〕翟月荧.网络谣言的传播与治理〔J〕.东岳论丛，2023（08）：150-156.

〔8〕黄 城.公共风险谣言的行政治理——以实质法治为视角〔J〕.华侨大学学报（哲学社会科学版），2024（01）：104-116.

〔9〕刘 钊.41名事业单位人员“上岸”4个月后被集体清退？〔EB/OL〕.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_28424513.

〔10〕席聪聪，杨 杰.考上事业编的41名考生为何被清退？〔N〕.中国青年报，2024-08-28（06）.

〔11〕邝伟文.全媒体时代的政府信息公开：特点、挑战及展望〔J〕.北京社会科学，2019（10）：100-106.

〔12〕吕艳滨.政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析〔J〕.清华法学，2014（03）：51-65.

〔13〕李广宇.政府信息公开司法解释读本〔M〕.北京：法律出版社，2011.

责任编辑 梁华林