政府信息公开与档案开放的整合路径探析

摘要：本文在分析档案开放与政府信息公开存在脱节问题的基础上，提出将文件与档案的密级确定与标识纳入文件与档案一体化管理体系，贯穿于文件制发时的初始确定、归档整理时的补充确定和室存档案移交进馆时的审查确定，将公文标密、政府信息公开审查及馆（室）藏档案开放鉴定融为一体，按照《文献保密等级代码与标识》统一标注密级，以期促进政府信息公开与档案开放工作的便捷整合与高效服务。

关键词：政府信息公开；档案开放；文献保密等级；标识

Abstract： The article will start from analysis of the inconsistency between open archives and open government information， and then proposes identification as well as integration of document classification level and codes， through document producing （for initial identification）， archiving （for additional identification） and transferring （for final identification）. In order to provide highly efficient and effective service， the author suggests unifying the document classification level codes according to Codes and Marks of Classified Level for Documents.

Keywords： Open Government Information； Open Archives； Document Classification Levels； Codes

随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，“档案开放”与“政府信息公开”不协调甚或是冲突的问题凸显出来。“这种冲突若得不到有效解决，政府信息公开的发展必然会受到极大的制约。”[1]因此，“正确把握政府信息公开环境下档案开放问题的路径成为当前档案界必须面对的一个重要问题”。[2]本文在分析档案部门开展政府信息公开与档案开放工作存在脱节问题的基础上，提出应尽早推行文档一体化密级确定与标识工作，以期促进政府信息公开与档案开放工作的便捷整合与高效服务。

1 政府信息公开与档案开放工作现状不甚理想

1.1 目前政府信息公开服务查询难尽如人意。《条例》第十六条规定，各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。据此，作为政府信息查阅场所之一的各级档案馆，虽然一直努力创造条件提高利用服务工作，但公众来馆查阅“红头文件”的热烈场面没过多久便冷却下来。一方面囿于相当一部分政府机关向国家档案馆报送信息材料不够及时主动，且报送内容缺乏社会公众普遍关心、涉及切身利益的信息；另一方面缘于《条例》对政府信息的界定偏重于性质描述，具体到某一文件是否可以主动公开或依申请公开，不同人员有不同的理解。因此，有学者调研表明“政府信息公开制度的运行情况在我国档案系统内依然是不尽如人意的”[3]。

1.2 档案馆（室）提供档案开放利用比较滞后。我国自20世纪80 年代提出档案开放方针以来，档案利用工作开始面向民众，但是与国外档案开放率普遍在90%以上相比，与政府信息公开时限为形成或变更之日起20个工作日内相比，“并不能彻底改变全国档案开放的尴尬状况和落后局面”[4]。其原因主要有两个方面：一是受开放政策约束。《档案法》将开放范围界定为“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”，虽然“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可少于三十年”，但由于此类档案尚无确切的概念解释和实施细则，故在实践中难以操作而形同虚设；而《机关档案工作条例》规定“机关档案部门保管的档案是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”。这种馆（室）档案以不开放为原则、开放为例外的传统观念制约了一部分现行档案的及时开放利用。二是开放鉴定艰难。档案开放的前提必须是经鉴定其内容不涉及党和国家机密或受法律保护的商业秘密、个人隐私以及其他不宜公开的事项。按常规，档案开放鉴定一般是在档案形成期满30年后由所藏档案馆组织进行，由于档案馆人力、精力和能力有限，尤其是对档案内容能否开放远不及档案形成部门把握得准，在“保密安全，开放危险”的心理驱使下，往往使档案开放范围缩小或开放期限推迟，而费尽力气业已开放的档案，则由于内容比较过时却不能满足广大民众的利用需求。

1.3 政府信息公开环境下档案开放工作处境尴尬。政务信息公开是政府机构将其在履行职责过程中所形成的与行政运作有关的各种信息，通过多种形式向公民提供。由于政务信息绝大部分以文件（包括电子文件）为承载传播形式，因而政务信息公开在一定程度上就是向社会公布或开放现行文件，其范围包括党政机关形成的不涉及党的秘密、国家秘密、商业秘密、技术秘密、私人秘密和控制知晓范围的，并且正在贯彻执行的政策性、法规性、公益性文件。这些文件材料属于归档范围，一般在文件形成后次年整理归档，于机关档案室保管若干年后移交档案馆。由此可见，政府信息公开范围涵盖了部分文件制发后处在文书处理阶段的“现行文件”和文书处理完毕后业已归档保存但仍发挥现行作用的“现行档案”的正本信息。由于《档案法》与《条例》在开放范围和公开时限方面存在明显的定位差和时间差，容易造成本已公开的政务文件一旦归入档案反而被限制利用的不合理尴尬现象。

2 问题症结——“文件”与“档案”密级标识不够完善

导致“政府信息公开”与“档案开放”工作各行其是、效率不高的原因是多方面的，其中看似渺小实则关键的一个症结，在于每份具体的文件或档案载体缺乏完善的密级标识。密级是文献保密程度的衡量指标，标识了密级也就确定了它的使用范围，以便在提供利用时一目了然地区别对待。

2.1 政府信息公开环境下公文标密结构凸显缺憾。公文标密是依据国家有关规定对公文保密等级的确定与标识，旨在明示公文内容的知悉范围，促进公文的合理使用。依据《中华人民共和国保守国家秘密法》和《国家行政机关公文处理办法》的有关规定，公文标密主要是针对涉及国家秘密事项的公文，视其涉密的轻重程度和对国家安全的利害关系，在公文首页左上角分别标识“秘密”、“机密”或“绝密”及其保密期限。公文标密以保护国家秘密为重任是非常必要的，问题是“在政府信息公开环境下，这种传统的定密理念和标识方式显得有些缺憾”[5]：一是定密分类单一，存在“一重一轻”，即重国家秘密的确定与标识而轻其他秘密的认定与保护；二是保密等级缺位，非密公文未区分“公开”与“限制”，面对未作密级标识的公文，仍不清楚是可以公开利用还是需要限制使用；三是密级标识不规范，涉密公文只标密级，不标保密期限，结果一律按10年～30年的最长保密期对待；四是“一次定终身”，缺乏动态标密机制，致使有些涉密文件已经通过媒体公布了，但文件或档案保管部门仍按原定密级限制使用。公文与档案本是同一事物的不同运行阶段，大多数公文承办完毕都需转化为档案保存，在我国这种转化时间仅一年之隔，办公自动化流程中电子公文生成后随即转化为电子档案。由于公文标密结构不完善，除涉密文件标密外，非涉密文件缺乏“公开”与“限制”之别，直接影响可以公开的文件信息即时公开，继而也制约了可以及时开放的档案深藏闺中。

2.2 归档文件整理忽视密级确定与标识。档案的来源极其广泛，仅凭公文标密沿袭档案之密级是不够的，对于那些非正式收发文件转化成的档案材料，应在归档整理时确定并标识密级。按照行规，无论是案卷级组合还是文件级整理，都要求在案卷封面和归档文件目录中标识密级，但遗憾的是由于这项要求在《档案著录规则》和《归档文件整理规则》中均未纳入“必要项目”，因而在实际工作中往往被忽视。从实际情况来看，案卷封面的密级栏大多数是空而未填，归档文件目录中更无密级标注，至于对非密档案区别“公开”与“限制”就更少见了。由于没有明确的使用范围标识，从而加大了提供利用人员的压力，面对利用与保密之矛盾，档案人员一般都比较保守，普遍存在着保密过度而开放不足的现象。

2.3 档案开放鉴定方式及其标识不够到位。我国档案开放鉴定工作仅在国家档案馆开展，且现行的鉴定方式方法不够完善：一是鉴定范围舍近求远。一般都是从馆藏最早的历史档案开始，分期分批逐步进行开放鉴定，致使已开放的档案虽便于部分学者从事历史研究参考，但广大民众急需查询的近些年的开放利用需求却迟迟得不到满足。二是鉴定方式比较粗放。一般采取以案卷为单位研判是否可以开放，如果卷内若干份档案文件中有一件不宜开放，则整个案卷都连带着不予开放。三是鉴定结果标识不够明朗。经过开放鉴定，可以开放的档案在案卷封面以及案卷目录中标识为“开放”，而“开放”又不等同于“公布”、“公开”。如此标识与国家标准《文献保密等级代码与标识》不一致，既然确定为“开放”就应当等同于“公开”，苛求查档者利用已开放档案只能心领而不能言传不仅不近情理，也难以跟踪控制。

3 整合路径——推行文档一体化密级确定与标识工作规范化

3.1 政府信息公开与档案开放工作亟待整合。政府信息公开环境下档案开放工作面临机遇和挑战，档案开放与信息公开相互衔接、同步发展的呼声日益强烈，虽然问题的彻底解决不可能一蹴而就，诸如相关法规政策的协调修订、开放制度的统筹设计、全员档案开放与利用意识的逐步提高等都需假以时日，但公众的查档需求不容搁置。笔者以为，我们不妨换个思路，从规范文档一体化密级标识方法着手，推进政府信息公开与档案开放工作的有效整合与高效服务。

3.2 文档一体化密级确定与标识的含义。所谓文档一体化密级确定与标识，是指遵循文件生命周期理论，将文件与档案的密级确定和标识工作纳入文件与档案管理体系，贯穿于文件制发时的初始确定、归档整理时的补充确定、室藏档案移交进馆时的审查确定，将公文标密、政府信息公开审查以及馆（室）藏档案开放鉴定融于一体，将公开、开放、公布这三条门槛“三合一”，统一参照国家标准《文献保密等级代码与标识》（ GB/T 7156—2003）的规定，以“件”为单位划分与标识密级。这样做不仅合情合法，而且简洁高效。

3.3 文档一体化密级代码的选择与标识。文献保密等级代码分为数字代码、汉语拼音代码和汉字代码三种（见表1）。为简单明了，公文、档案以及承载政府信息的其他文件材料的密级标识应统一采用汉字代码。公文的密级标识于公文首页右上角，档案的密级标识于案卷封面右下角的密级栏（不同密级的档案材料应分别组卷），以“件”为保管单位的，若文件本身未定密级则应在首页右上角标识密级。为便于计算机自动分类检索，应将密级著录作为收发文登记簿、文件级目录和案卷级目录的必要项目强制填写。

3.4 文档一体化密级确定的原则与方法。坚持依法定密、宽严得当的原则，秉持“公开是常规，不公开是例外”的理念，力求做到该保密的要严格保密，该公开的要及时公开，该限制利用的要履行审批手续。对于涉及国家秘密事项的，依据《保密法》及相关法规，视其轻重程度确定为秘密、机密或绝密。文档内容虽然不涉及国家秘密事项，但在一定时间和空间内不宜扩散的工作秘密、商业秘密、个人隐私等确定为“限制”。凡是确定为“公开”级别的均应允许社会各界乃至外国人平等自由利用，公开级的文档信息虽然不可能也没必要逐一公布，但应视为可以“公布”。“公开、开放、公布这三条门槛应该三合一”[6]，如果将公开、开放、公布这三种提法统一界定为“公开”，那么档案理论与实践中长期以来关于“档案开放与公布”的争议或许也就迎刃而解了。

3.5 文档一体化密级确定与标识的实施策略。鉴于我国目前公文制发、政府信息公开、档案开放管理体制分散的状况，要达到整合资源之目的，权宜之计是抓住三个节点尽早推行文档一体化密级确定与标识。首先，抓住公文签发审核环节，由公文起草者拟定并经签发者审核公文之密级。由于各机关单位的政府信息公开机构和保密管理机构一般都设在办公厅（室），因而顺势由相关人员承担定密工作是理所当然的。其次，借助文件归档整理之机，补充密级确定与标识。对于非公文性质的其他归档文件材料，应由归档部门的承办人员补充密级确定，机关档案室工作人员在接收归档材料时，应注重密级标识和著录的检查指导。最后，各级国家档案馆在接收档案时，应加强核查档案文件原定密级是否到期解密，必要时与文件形成单位及时做好密级变更。为尽快满足广大民众对开放档案的利用需求，应由近及远加大“低龄档案”的开放力度，档案开放鉴定方式以“件”为单位进行标识。

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。作为与政务公开工作密切相关的文秘部门和档案部门，应按照《意见》提出的“坚持以公开为常态、不公开为例外”“依法明确政务公开的主体、内容、标准、方式、程序”“坚持改革创新，注重精细化、可操作性，务求公开实效”“建立政务公开负面清单、细化明确不予公开范围”“健全公开前保密审查机制，妥善处理好政务公开与保守秘密的关系”等方面的要求，积极探索如何建成一个精简、高效、实用的政府信息公开与现行档案开放的整合运作模式。本文以文档一体化密级确定与标识为视角，提出将文件与档案的密级确定和标识工作纳入文件与档案管理体系，贯穿于文件制发时的初始确定、归档整理时的补充确定、室藏档案移交进馆时的审查确定，将公文标密、政府信息公开审查以及馆（室）藏档案开放鉴定融于一体，统一参照国家标准《文献保密等级代码与标识》的规定，以“件”为单位划分与标识密级。如此处置，每份文件材料自形成之时就有明确的完整的密级标识，依据不同的密级标识确定不同的利用范围，便于妥善处理公开与保密的关系，既有助于可以公开的文档信息及时公开，也有利于馆（室）档案开放工作步入良性循环。

参考文献：

[1]龚靖.政府信息公开与档案公开关系之研究[J].档案学研究，2013（3）.

[2]何振.政府信息公开环境下档案开放问题的解决路径[J].档案学通讯，2009（2）.

[3]何利，颜祥林.我国档案局（馆）政府信息公开制度运行状态调研——基于2011年度报告分析[J].档案学研究，2012（6）.

[4]李扬新.政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计[J].档案与建设，2007（1）.

[5]晋平，偶晓霞，原晓燕.政府信息公开环境下公文标密的缺憾与完善[J].档案学研究，2009（2）.

[6]黄存勋.走向公开：创新档案利用服务机制的最佳切入点[J].档案学通讯，2005（1）.

作者单位：陕西师范大学档案馆

来稿日期：2016-02-10