浅析检察行政公益诉讼受案范围的拓展

〔摘要〕 为适应检察公益诉讼专门立法的趋势，有必要对检察行政公益诉讼受案范围的拓展进行审视。检察行政公益诉讼受案范围的拓展应有效监督行政权、维护制度公益、维护行政客观法秩序，目前其在拓展过程中存在具有主观性、呈现无序性、带有片面性等现实不足，应通过多种路径予以完善，具体包括：监督检察机关并发挥审判机关应有作用，克服拓展主观性；由碎片式拓展转向兜底条款设计，明确拓展方向；发展预防性行政公益诉讼，提升拓展格局。

〔关键词〕 检察行政公益诉讼；受案范围；行政权；检察机关

〔中图分类号〕D925.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）05-0098-06

2014年党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017年试点结束，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的决定，检察公益诉讼制度正式入法。经过多年发展，2022年党的二十大报告明确要求“完善公益诉讼制度”，对检察公益诉讼制度提出更高要求，检察公益诉讼专门立法提上日程。

包含检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼在内的检察公益诉讼制度经历了试点、入法、全面展开，目前已经进入系统化、法典化的新阶段。在检察公益诉讼制度日益完善的同时，检察行政公益诉讼的受案范围作为检察行政公益诉讼的“先决条件”，也经历了试点、入法、逐渐拓展的过程。2015年至2017年检察公益诉讼试点期间，检察行政公益诉讼的受案范围集中于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域。2017年修正的《行政诉讼法》明确列举了生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全四大领域，将其作为检察行政公益诉讼受案范围的典型领域，同时在列举之后以“等”字兜底，为检察行政公益诉讼受案范围今后的拓展留出空间。2018年《中华人民共和国英雄烈士保护法》将英雄烈士权益保护纳入检察行政公益诉讼受案范围，以法律形式实现了《行政诉讼法》规定的四大典型领域之外的受案范围的拓展。2019年党的十九届四中全会强调“拓展公益诉讼案件范围”，检察行政公益诉讼受案范围的拓展成为更受关注的议题，新增受案范围领域显著增多。

经过试点、入法和逐渐拓展三个时期，检察行政公益诉讼的受案范围呈现“4+N”局面，然而受案范围的拓展依循什么逻辑、朝着什么发展方向仍不明朗。检察行政公益诉讼的受案范围一定程度上划定着检察权监督行政权的界限，也是检察公益诉讼制度的重要组成部分。为适应检察公益诉讼专门立法的趋势，需要对检察行政公益诉讼受案范围的拓展进行审视，分析其应达到的目标指向和存在的现实不足，并据此对受案范围的拓展进行完善。

一、检察行政公益诉讼受案范围拓展的目标指向

（一）应有效监督行政权

检察公益诉讼制度，尤其是检察行政公益诉讼制度的功能在于监督行政权。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次提出探索建立检察公益诉讼制度，从《决定》的出台背景及内容设置可以看出，检察公益诉讼制度的功能在于监督行政权。在理解《决定》的出台背景时，需要注意当时全面依法治国的重点任务和基础性工作是法治政府建设，法治政府建设中四个方面的突出问题正对应检察公益诉讼制度试点期间的四大领域，可见国家意在通过顶层设计的方式以检察机关监督职能促进依法行政，促进法治政府建设〔1〕。习近平所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，也明确了检察公益诉讼制度设立的初衷主要是为了监督制约行政权。

相较于检察民事公益诉讼中检察机关作为其他起诉主体的补充对民事主体提起诉讼，检察行政公益诉讼中检察机关以唯一起诉主体的身份对行政主体提起诉讼，由此可直观体现检察机关对行政机关的监督。在我国的国家权力配置中，立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责执行法律并解决法律争议，它们分工明确且相互配合，促使法治政府建设水平总体不断提升，各地法治政府建设工作稳步推进，但同时也在一定程度上存在强立法与弱执法现象，为改善这种状况必须大力促进依法行政。设立检察行政公益诉讼制度，是为了利用检察机关的法律监督权监督行政权、促进依法行政。检察行政公益诉讼制度的设立，是“在我国这样一个典型的行政国家，增设了一种通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大行政权的机制”〔2〕。作为检察行政公益诉讼的重要组成部分，检察行政公益诉讼受案范围拓展的一个主要目的就在于更好发挥检察行政公益诉讼的监督功能，故检察行政公益诉讼受案范围的拓展应有效监督行政权。

（二）应有效维护制度公益

在我国，检察民事公益诉讼是作为一种公益救济的诉讼代理机制确立的，而检察行政公益诉讼是作为一种客观诉讼机制确立的〔3〕。行政诉讼本应是主观诉讼和客观诉讼的统一体，主观诉讼维护主观权利，客观诉讼维护公共利益。大陆法系国家大多对主观诉讼与客观诉讼进行了划分〔4〕，我国行政诉讼则长期偏向于维护主观权利。在此背景下，检察行政公益诉讼制度作为客观诉讼机制维护公共利益，弥补了我国行政诉讼偏向于维护主观权利的欠缺。

需要厘清的是，作为客观诉讼的检察行政公益诉讼所维护的公共利益究竟是什么？目前国际上对公共利益有两种理解：一是英美法系国家一般认为，公共利益是个人利益之和，并允许普通公民作为诉讼主体提起公益诉讼。二是大陆法系国家一般认为，由表现为立法机关的公共权力制定的法律本身代表了公共利益，违反法律的行为就是损害公共利益的行为，纠正该违法行为、维护法律确立的客观规范体系本身就是维护公共利益。这种“法律制度代表公共利益”的认识就是制度公益〔5〕。

我国检察行政公益诉讼维护的公共利益是制度公益，而非代表个人利益之和的公共利益，这主要基于两方面的原因：其一，我国偏向大陆法系的传统。包括法国、日本在内的大陆法系国家大多认可“法律制度代表公共利益”，以维护客观法秩序的方式维护公共利益，并有以国家公权机关作为客观诉讼起诉主体的先例，这与我国客观诉讼中检察机关作为起诉主体类似。其二，出于对我国国情的考虑。我国具有高度集中与一体化的政治结构，经济结构也以公有制为主体，这些因素都决定了利用国家权力维护以法律方式呈现的公共利益更符合我国国情。对公共利益的讨论是检察行政公益诉讼受案范围绕不开的话题，在对检察行政公益诉讼受案范围进行拓展时，需注意作为客观诉讼的检察行政公益诉讼制度维护的并非代表个人利益之和的公共利益，而是中国特色社会主义法治体系的制度公益。

（三）应有效维护行政客观法秩序

检察行政公益诉讼制度的功能在于监督行政权，故检察行政公益诉讼制度维护的是中国特色社会主义法治体系中涉及行政权运行的行政法律部分。检察行政公益诉讼受案范围的拓展要在有效监督行政权的同时，有效维护中国特色社会主义法治体系所代表的制度公益，就必须落脚到维护行政法律所代表的行政客观法秩序上。

检察行政公益诉讼受案范围的拓展要有效维护行政客观法秩序，就要更好地纠正行政机关的违法行为，保障行政法律得到贯彻实施。为实现有效维护行政客观法秩序，检察行政公益诉讼受案范围拓展需关注以下两方面：其一，要注重以诉讼方式维护行政法律、监督行政机关的实际效能。对行政权的监督包括人大监督、舆论监督、行政系统内部自上而下的监督等方式。与这些方式相比，检察行政公益诉讼以诉讼方式监督行政权，具有诉讼的权威性、终局性等优势，但也有成本高、周期长等劣势，所以检察行政公益诉讼受案范围的拓展，需研究在何种情况下运用检察行政公益诉讼维护行政法律、监督行政机关能够达到最佳效能。其二，要明确司法权与行政权的界限，避免检察权不当干涉行政权。检察行政公益诉讼实质上是司法权对行政权的制约，检察行政公益诉讼受案范围的大小划定了司法权制约行政权的边界。检察行政公益诉讼受案范围的拓展，需要研究在何种情况下运用检察行政公益诉讼维护行政客观法秩序能够有效监督而不过度干预行政权，这就牵涉对检察权的适度规制。

二、检察行政公益诉讼受案范围拓展的现实不足

（一）具有主观性

检察机关在检察行政公益诉讼中享有主导权，这种主导权在一定程度上导致检察行政公益诉讼受案范围拓展的主观性。检察机关在检察行政公益诉讼中的主导权主要来源于检察行政公益诉讼有关起诉主体、线索来源、诉前程序的设定。检察公益诉讼制度是自上而下形成的，经党和国家的顶层设计，由作为法律监督机关的检察机关代表国家提起公益诉讼。于检察民事公益诉讼而言，在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之前，《民事诉讼法》已经明确“法律规定的机关和有关组织”可以提起民事公益诉讼。检察民事公益诉讼制度的建立是对原民事公益诉讼制度的完善，检察机关作为起诉主体是对原民事公益诉讼起诉主体的补充。于检察行政公益诉讼而言，检察机关是提起检察行政公益诉讼的唯一主体，在检察行政公益诉讼中享有重要地位。

《行政诉讼法》中关于检察行政公益诉讼的案件线索来源由“人民检察院在履行职责中发现”的表述，也隐含着对检察机关行政公益诉讼决定权的预设〔6〕。另外，《行政诉讼法》规定了检察行政公益诉讼的诉前程序：在向人民法院提起检察行政公益诉讼前，检察机关必须先向行政机关发出检察建议，督促行政机关依法履行职责，行政机关仍不依法履行职责的，检察机关方可提起诉讼。实践中，绝大部分检察行政公益诉讼案件经过诉前程序即完结，真正进入诉讼程序的少之又少。根据最高人民检察院发布的《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》（以下简称《白皮书》）可知，2023年我国检察行政公益诉讼立案约为167858件，检察机关向人民法院提起检察行政公益诉讼的案件约为1270件，提起诉讼的案件数量仅占立案数量的0.76%。检察行政公益诉讼制度作为诉讼监督机制，以审判权为主导的诉讼程序本应是其核心〔7〕，但实践中，检察机关对行政机关是否履行检察建议的判断几乎取代了法院的裁判，检察机关在检察行政公益诉讼中的主导权逐渐形成。

在检察行政公益诉讼受案范围的拓展方面，检察机关在检察行政公益诉讼中的主导权一定程度上导致受案范围拓展的主观性。除法律法规之外，政策文件、权力机关决定、检察机关发布的指导性案例等都在作为检察行政公益诉讼受案范围拓展的“法定依据”〔8〕。由于没有具体明确的法律规制，检察机关在受案范围拓展上享有的“裁量权”，使得一个公共利益领域能否被纳入检察行政公益诉讼受案范围主要依赖的是检察机关的主观考量，也就使得检察行政公益诉讼受案范围的拓展具有主观性。

（二）呈现无序性

自2017年检察行政公益诉讼入法至2024年，检察行政公益诉讼的受案范围在《行政诉讼法》所规定的四大典型领域外新增了众多领域。这些新增领域涵盖广泛，涉及国家和社会公共利益的众多方面，但是彼此之间相对独立，并无明显逻辑关联，检察行政公益诉讼的受案范围总体呈现一种碎片式的无序拓展状态。《白皮书》显示，2023年我国检察公益诉讼的受案范围新增十个法定领域，包括安全生产、涉未成年人保护、个人信息保护、妇女权益保障、英烈保护、军人地位和权益保障、反电信网络诈骗、农产品质量、无障碍环境建设及其他领域。对上述新增领域所涉及的单行法进一步分析可知，单就检察行政公益诉讼而言，有明确法律依据的检察行政公益诉讼受案范围的新增领域为安全生产、军人地位和权益保障、农产品质量、无障碍环境建设四个领域。但包括《白皮书》在内的有关文件及相关学术研究均未明确上述检察行政公益诉讼受案范围的新增领域之间的逻辑关系，无法从中探究出检察行政公益诉讼受案范围拓展的方向。

上述安全生产、军人地位和权益保障、农产品质量、无障碍环境建设仅为有明确单行法依据的四个检察行政公益诉讼受案范围的新增领域，但实践中检察行政公益诉讼受案范围的拓展依据不限于单行法，权力机关的决定决议、中央层面的改革文件、最高人民检察院发布的指导性案例和典型案例、法律解释等，都在作为检察行政公益诉讼受案范围拓展的依据〔8〕。检察行政公益诉讼受案范围的拓展实际上已经没有明确界限，也无法准确统计经过拓展的检察行政公益诉讼受案范围目前涵盖的所有领域。

检察行政公益诉讼受案范围新增领域之间案件数量分布严重不均也反映了受案范围拓展的盲目性。如在检察行政公益诉讼受案范围的新增领域中，无障碍环境建设领域积累了大量实践样本，而安全生产、军人地位和权益保障等领域的案件则较少。不同领域案件数量的不均衡，一定程度上归因于检察行政公益诉讼受案范围的拓展缺乏系统规划、无明确方向。

（三）带有片面性

检察行政公益诉讼受案范围的拓展一直都是围绕公共利益领域展开的，无论是单行法对受案范围新增领域的规定，还是其他受案范围的拓展依据对受案范围新增领域的规定，落脚点都是公共利益领域。对此，有两点需要深入思考：其一，检察行政公益诉讼试点时及入法时对公共利益领域的列举都带有强调的意味，所列举的典型领域针对的是当时亟待解决的问题，列举这些典型领域意在从其入手开启检察行政公益诉讼制度的实践探索。但随着检察行政公益诉讼受案范围的拓展，仍然沿着试点时期及入法初期的思路，只着眼于公共利益领域，有先入为主之嫌，未从深层次重新审视行政公益诉讼受案范围的本质。其二，随着检察行政公益诉讼制度的发展，原本事后救济性行政公益诉讼已经无法满足实践的需要，预防性行政公益诉讼作为对原本事后救济性行政公益诉讼的补充逐渐发展起来。预防性行政公益诉讼，是相较于原本检察行政公益诉讼作为事后救济性行政公益诉讼而言的，强调在公共利益存在受侵害的风险但尚未受到实际侵害的情况下，检察机关即可向行政机关发出检察建议，要求其采取措施预防此种侵害的发生，并在行政机关未采取措施或采取措施不到位时提起诉讼。近年来很多学者提出在公共利益侵害实际发生前即可提起预防性行政公益诉讼的观点，司法实践中也有不少案例已将预防性行政公益诉讼落到实处。如在2022年河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治高铁运营安全重大隐患行政公益诉讼案〔9〕中，检察机关为消除高铁安全运营风险，在侵害实际发生前已与行政机关磋商，避免了公共利益实际损害的发生。此外，有些地方立法已有文件明确支持预防性行政公益诉讼。比如，《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的，可以向行政机关发送检察建议，督促其采取措施消除隐患”，“行政机关不依法履行职责的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。

尽管有关预防性行政公益诉讼的研究在不断深入，但其一直游离于检察行政公益诉讼的诉前程序、受案范围、起诉条件、判决类型等研究领域之外。笔者认为，预防性行政公益诉讼和救济性行政公益诉讼的区别在于被纳入检察行政公益诉讼范围的时间节点，目前检察行政公益诉讼受案范围拓展研究的是被纳入检察行政公益诉讼范围的公共利益领域。能否在公共利益侵害实际发生前提起检察行政公益诉讼与能否为保护某项公共利益提起检察行政公益诉讼，都属于检察行政公益诉讼受案范围拓展涵盖的问题，故检察行政公益诉讼受案范围的拓展不仅应关注某项公共利益能否被纳入受案范围，还应关注提起检察行政公益诉讼的时间节点，仅着眼于公共利益领域的检察行政公益诉讼受案范围的拓展具有片面性。

三、检察行政公益诉讼受案范围拓展的路径选择

（一）监督检察机关并发挥审判机关应有作用，克服拓展主观性

检察行政公益诉讼受案范围的拓展应当明确、客观，为此需要克服检察机关在检察行政公益诉讼受案范围拓展方面的主观性，具体可通过完善评价机制的方式监督检察机关。内部评价机制方面，在检察行政公益诉讼制度试点时期，最高人民法院设置了以办案数量指标作为检察行政公益诉讼质效的评价标准。但是在实践中，为了绩效争优或应对上级考核，有些基层检察机关与行政机关“共谋”检察建议的份数、内容及回复方式〔10〕，这种“共谋”导致以办案数量为指标的评价标准无法呈现检察行政公益诉讼的真正质效，也无法切实监督检察机关工作人员。为建立有效的内部评价机制，一需将检察行政公益诉讼与检察官办案责任制结合，落实具体责任人。随着司法体制改革的推进，检察官在办理案件中的主体地位凸显，检察官办案决定权确立〔11〕，有关检察行政公益诉讼质效的评价也应落到具体检察官身上，通过落实具体责任人的方式监督检察权的行使。二需将评价标准从案件数量转为案件质量。以案件质量作为检察行政公益诉讼质效的评价标准，一方面应考察检察官提起检察行政公益诉讼的必要性；另一方面应考察检察官办案过程中的论证、对诉前检察建议回复的追踪、对司法裁判的落实等。外部评价机制方面，第三方评价机制以其客观性、专业性和独立性的优势被广泛运用于现代社会〔7〕，故需确立针对检察行政公益诉讼的第三方评价机制。

另外，检察行政公益诉讼制度作为一种诉讼机制，审判权本应发挥重要作用，但是长期以来审判权在检察行政公益诉讼中很大程度上处于“隐身”状态，未能发挥应有的作用。为克服检察机关在检察行政公益诉讼受案范围拓展方面的主观性，除运用内外部评价机制对检察机关进行监督之外，还应改善审判权“隐身”的局面，以审判权制约检察权，使检察行政公益诉讼制度回归诉讼机制本身：一方面，要赋予法院形式审查权，使法院有权审查检察机关提起的检察行政公益诉讼案件是否具有必要性，这种必要性体现为相较于人大监督、行政系统内部监督，以及检察机关以社会治理类检察建议监督行政机关等方式，以提起检察行政公益诉讼的方式监督行政机关可以达到最佳效能。另一方面，要赋予法院实质审查权，初步审查检察行政公益诉讼案件中行政机关是否有妨害行政客观法秩序的可能性。

（二）由碎片式拓展转向兜底条款设计，明确拓展方向

目前，检察行政公益诉讼受案范围的拓展仅关注公共利益领域，呈现碎片式无序拓展状态。要克服检察行政公益诉讼受案范围拓展的无序性，可以通过完善受案范围的兜底条款来实现。《行政诉讼法》对检察行政公益诉讼受案范围的兜底条款设计为，“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。笔者认为，可将其中“行政机关违法行使职权或者不作为”的表述改为“行政机关违法行使行政权”。这是因为，行政权的行使涵盖作为与不作为、抽象行政行为与具体行政行为等在内的各种行政行为，相较于“行政机关违法行使职权或者不作为”，“行政机关违法行使行政权”的提法更有利于全面监督行政权，特别是可以为将抽象行政行为纳入检察行政公益诉讼受案范围提供法律依据。抽象行政行为也有危害公共利益、妨害行政客观法秩序的可能，并且相较于具体行政行为，抽象行政行为的普遍约束力、可反复适用性等特点会对公共利益、行政客观法秩序造成更大的危害。仅限于具体行政行为的检察行政公益诉讼受案范围已无法满足实践要求，应将包括抽象行政行为在内的所有行政权行使方式均纳入检察行政公益诉讼受案范围。此外，“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”表述可以删去，这是因为随着预防性行政公益诉讼的发展，检察行政公益诉讼的提起不应再以国家利益或者社会公共利益损害结果的发生为前提。

（三）发展预防性行政公益诉讼，提升拓展格局

为克服检察行政公益诉讼受案范围拓展仅关注公共利益领域、未关注提起诉讼时间节点的片面性，需要发展预防性行政公益诉讼，允许检察机关在公共利益受到实际侵害之前提起检察行政公益诉讼。发展预防性行政公益诉讼是实践所需，具有必要性，主要体现在两个方面：其一，检察行政公益诉讼所维护的公共利益具有普遍性和公共性，一旦受到侵害则难以弥补，与其在公共利益受到实际侵害后再进行救济，不如发展预防性行政公益诉讼，在公共利益受到实际侵害前防患于未然。其二，随着行政活动的复杂化、行政规制工具的现代化，传统以行政末端或行政结果为导向的行政行为合法性评价的司法审查方法已经难以把握行政法律关系的全貌〔12〕。检察行政公益诉讼受案范围的拓展要全面监督行政权、维护行政客观法秩序，就不能仅仅将着眼点放在行政末端，而是要发展预防性行政公益诉讼，在行政结果尚未发生前即纠正行政违法行为。有些学者对发展预防性行政公益诉讼心存顾虑，担心其可能会在一定程度上造成检察行政公益诉讼的滥诉和检察权不当干涉行政权。对此，笔者认为完全可以打消顾虑，原因有两点：一是不同于一般的行政诉讼起诉主体，检察机关作为检察行政公益诉讼的起诉主体，代表的是公共利益，而非自身利益，这就在一定程度上降低了检察机关为谋求自身利益而提起不必要的检察行政公益诉讼的风险。另外，运用内外部评价机制对检察机关进行监督，并且发挥审判机关的审查作用，对检察机关形成制衡，可以进一步克服检察机关提起检察行政公益诉讼的主观随意性，降低滥诉风险。二是检察行政公益诉讼有诉前程序的设计，检察机关在提起检察行政公益诉讼前必须先向行政机关制发检察建议，给予行政机关自我纠正的机会，这就能够保障行政权的正常行使不受干涉。需要强调的是，预防性行政公益诉讼中检察机关的诉讼论证及行政机关的应诉论证都应围绕行政机关是否妨害行政客观法秩序来展开。具体而言，在提起预防性行政公益诉讼时，检察机关无需提交公共利益已经受到实际侵害的证据材料，而应着重在法律层面论证行政机关已经妨害行政客观法秩序，行政机关在应诉时则应围绕其行政行为的合法性进行论证。

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责任编辑 梁华林