以诚信社会建设推动辽宁营商环境优化提升

葛宁静 马立军

〔内容提要〕诚信社会建设是营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的基础性工程。诚信辽宁建设虽取得阶段性成果，但在社会信用立法、征信系统建设、社会诚信意识和信用水平培养、奖惩联动机制设计、宣传教育等方面仍然存在发展空间，今后要借鉴江苏经验，持续完善政务诚信和社会信用体系，全面推动信用承诺制度，深化“东北三省一区统一信用体系”的建设和诚信教育宣传，营造守信者荣、失信者耻、无信者忧的诚信社会环境。

〔关键词〕诚信社会；营商环境；优化提升

诚信社会建设，是法治政府建设的题中应有之义，是营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的基础性工程。全力打造良好信用环境，对于经济健康发展、社会和谐稳定意义重大。

一、诚信社会建设对营商环境优化提升具有重要意义

（一）优化营商环境作为东北振兴的重要突破口

优化营商环境作为东北振兴的重要突破口，同时也是一个亟待解决的现实任务，一直受到政府、社会和学界的密切关注。2018年9月28日，习近平总书记在推进东北振兴座谈会上就深入推进东北振兴提出了六方面要求，其中第一个就是“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。2023年9月7日，习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上发表重要讲话，强调“要进一步优化政治生态，营造良好营商环境”。实体经济繁荣是东北全面振兴的基础，科技创新驱动是东北全面振兴的关键，产业转型升级是东北全面振兴的必然方向，但任何方向的突破都离不开优质营商环境的涵养和支撑。

（二）诚信社会建设是优化营商“软环境”的关键

营商环境指伴随企业活动整个过程的各种周围境况和条件的总和，基本涵盖六大环境：经济和市场、人才和资源、政治和政务、政策和法律、管理和技术、社会和人文。相较前五个“硬环境”而言，“社会和人文环境”堪称“软环境”，虽看似无形，但却是其他环境存在和发展的基础，以及优化整体营商环境的前提。

习近平总书记早在2006年就提出：“所谓文化经济是对文化经济化和经济文化化的统称，其实质是文化与经济的交融互动、融合发展。”2023年，总书记在全国两会参加江苏代表团审议时布置了一个题目：“苏杭都是在经济发展上走在前列的城市。文化很发达的地方，经济照样走在前面。可以研究一下这里面的人文经济学。”诚然，以人文视角为切入点思考如何优化营商环境，具有两层深远意义：一是对如何将文化与经济发展相结合的探索，二是对如何将传统文化与社会主义核心价值观有机融合的思考。

人文环境包括社会价值观、教育体系、文化传承、文化多样性等方面，其中“社会价值观”中所包含的“人际关系”，特别是“信任度”，对社会经济发展有着不可估量的影响，因其直接影响着人与人、企业与企业之间的交易成本。在现实生活中不难发现，人们往往倾向于寻求与已经建立了一定互信关系的人合作，这一点在广东、福建等宗族观念深厚的地区尤为常见，亲友间往往互相介绍或直接提供工作或生意机会，由于彼此信任度较高，免去很多调查和磨合成本，因此成功率和效率也较高，这一点很大程度上对经济发展也起到了潜移默化的促进作用。

（三）以政务诚信建设夯实优化营商环境的基石

在市场经济中，政府应当以诚信为本，因为诚信是市场经济的核心价值观。政务诚信就是对市场主体的诚实信用，即政府及其公职人员以诚实守信为基本准则而作出决策和实施管理的能力。政务诚信建设的核心在于信守承诺，这体现在公共政策的实施、阳光政务的推进、服务效能的提升、公平正义原则的贯彻以及政府欠款清偿力度的加大等各个政务环节。近年来，各地积极创新举措，推动政务诚信体系建设，取得了一定成效。在安徽、上海等地，积极探索建立完善的政务失信记录机制和追责问责制度，加强对不守信践诺行为的监督、惩罚和曝光力度，让权力在阳光下运行，让外来投资者感受到诚信政府的气度、格局和境界。

二、辽宁省优化营商环境的主要做法

为深入贯彻习近平总书记关于优化营商环境的重要指示批示精神，“十三五”时期，辽宁省委、省政府高度重视营商环境建设工作，于2016年底出台了全国首个省级营商环境保护法规《辽宁省优化营商环境条例》。2017年，经中编办批准，成立了营商环境建设监督局，并于2018年10月调整为“辽宁省营商环境建设局”。进入“十四五”，辽宁省又相继出台《辽宁省营商环境建设行动方案（2021—2025年）》《辽宁全面振兴新突破三年行动方案（2023—2025年）》和《辽宁省营商环境质量提升行动实施方案》等文件，其中最后一个文件明确提出，要力争在2025年使辽宁省营商便利度进入全国先进行列，全省营商环境实现根本好转。

就诚信社会建设而言，早在2000年左右，辽宁省政府就开始研究制定《辽宁省现代社会信用体系总体发展规划》和《辽宁省人民政府关于加强现代社会信用体系建设的实施意见》，2007年，时任副省长许卫国提出“诚信建设关乎老工业基地振兴”。2014年12月《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加快推进诚信辽宁建设的意见》（以下简称“《意见》”）系统地提出了辽宁诚信社会建设的指导思想、基本原则以及总体目标和主要任务，此后又陆续出台相关文件，涉及政务诚信、金融诚信、会计诚信、干部诚信、纳税诚信等多方面。然而，正如《意见》指出的，诚信辽宁建设并非一蹴而就，在取得阶段性成果的同时，在社会信用立法、征信系统建设、社会诚信意识和信用水平的培養、奖惩联动机制的设计、宣传教育等方面仍然存在发展空间。

三、江苏省诚信社会建设的经验

（一）政府主导的工作推进机制和制度保障体系基本形成

一是完善信用管理组织体系和工作机制。成立省社会信用建设体系领导小组及其办公室，设立省公共信用信息中心，完善编制核定，提高预算安排，加强专业工作人员队伍建设，初步形成了上下联动、条块结合、协同推进的工作机制。二是探索建立全面覆盖的规章制度。先后出台《江苏省公共信用信息归集和使用暂行办法》等规章制度，以及信用信息归集目录、处理规范、异议与修复等全系列制度性文件，初步形成“政府推动+社会共建”的社会信用建设格局。

（二）系统性推进社会信用体系集成化建设

一是将政务诚信作为社会信用体系建设的引领。开展政府机构失信专项治理，制定在行政管理中实行信用报告、信用承诺和信用审查的办法。二是将商务诚信作为社会信用体系建设的重点。商务、市场监管等部门结合行业特点出台信用管理制度，有针对性开展信用承诺、审查、分类分级监管、红黑名单认定、联合奖惩等信用管理工作。三是将社会诚信作为社会信用体系建设的基础。将信用管理嵌入教育、就业等与民生息息相关的各领域。探索个人诚信积分，推行守信激励措施。如苏州推出市民信用分“桂花分”，昆山市推进国家守信激励试点项目。四是将司法公信作为社会信用体系建设的保障，强化在公共资源交易招标投标等活动中对失信被执行人联合惩戒，缓解司法执行难。

（三）切实出台政策助力企业高质量发展

一是推进企业信用管理贯标和示范创建工程。提升企业信用意识和风险管控能力，增强了招投标、银行授信等竞争优势。二是助力解决中小企业融资难融资贵。配合省综合金融服务平台建设，通过接口提供信用信息查询，推送信用信息。三是率先推行信用承诺制。对投资项目实行以信用承诺替代审批制度改革，推进开发区试点工作，明确实行信用承诺管理的领域。据西南政法大学统计，仅2018年，江苏南京就有4000余家企业成功完成简易注销的申请。四是推广应用第三方信用报告。如南京、淮安、宿迁等市在政府采购、招标投标、市场准入等领域充分发挥第三方信用报告作用。

（四）创建信用示范城市和培育信用服务市场

一是着力推进国家信用建设示范城市建设。国家发展改革委办公厅、中国人民银行办公厅累计公布的四批130个城市（城区）入围全国信用示范区，江苏省信用示范区达14个。二是着力培育信用服务市场。率先探索信用服务机构备案管理制度，促进产业发展。三是积极共建区域信用建设合作示范区。从2016年获国家发展改革委批复同意并成为全国首个信用建设区域合作示范区以來，长三角地区“一市三省”共同打造了全国首个区域信用信息共享平台“信用长三角”网站，到目前，已归集区域内生态环境、旅游、疫情防控等信用信息约65万条，有力提升区域信用风险监测预警能力。至今江苏境内已拥有一批示范城市（地区），包括南京、苏州、宿迁、无锡、常州、淮安、扬州、徐州、南通、盐城、泰州、江阴、如皋等。

四、经验借鉴：如何以诚信社会的建设推进辽宁营商环境的优化

（一）构建政务诚信建设引领的“政社建设”基本格局

辽宁省在诚信社会建设上已有较为系统化的顶层设计，近年来出台了一系列基本法规体系，完善了社会信用管理体系的法制依据。当前社会最大关切是政务诚信问题，可以从这几个方面持续完善：第一，除政府失信行为专项整治行动外，加大重点领域政务诚信建设力度，特别是受到社会广泛关注的领域，包括政府采购领域、政府和社会资本合作领域、招标投标领域、招商引资领域、地方政府债务领域、统计领域等。第二，积极开展政府失信工作典型事例挖掘和优秀经验宣传推广工作，提炼总结帮助企业解决实际困难的典型案例，用“小切口”展示优化营商环境成果，营造良好舆论氛围。第三，将诚信建设纳入考核指标，从政府依法科学民主决策、政府履约践诺、公务员诚信管理、信用信息归集等几方面制定考核细则，同时通过教育和培训建立公务员诚信政府建设意识，促进诚信政府建设更加法制化、规范化。

（二）完善社会信用体系的集成化和立体化建设

第一，建立事前、事中、事后全阶段覆盖的监管机制，并将商务信用体系建设作为社会信用体系建设的重点。在事前监管方面，通过完善行政审批文书、修改目录要件、实施信用承诺制度，实现政府和市场的“双赢”。在事中监管方面，鼓励市场监管、税务、海关等各部门，借助第三方机构力量，结合行业特点，整合资格资质、行政处罚、表彰奖励等信息，开展信用分级分类，排摸监管风险点，简化守信市场主体准入和退出程序，给诚信守法经营的企业节约时间和经济上的经营成本。突出事后监管，加大贯彻落实联合奖惩机制，尤其加强信用约束，加大失信成本，努力让市场主体不想、不敢、不能出现失信行为。将国家联合奖惩备忘录红黑名单嵌入政府办事流程，重点在法院执行、市场监管、环境保护、税务、通关贸易等领域，推动实施行政性、市场性、行业性奖惩措施，实现“逢办必查”。第二，探索跨区域、跨部门、跨行业的联合监管体系。按照《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，建立以信用为基础的新型监管机制，在招投标、电力、环保、市场、安全生产、人力资源、住建、统计、公安、水利、文化旅游、税务、海关等部门和领域建立信用管理制度并加大联合惩戒力度。第三，推进惩戒和修复并重的监管机制的建设，特别是要建立常态化信用修复机制和容错纠错的关爱机制，让失信企业以最低的经济成本完成自我纠错、主动自新。具体措施包括举办例行公益性信用修复培训班，以及通过承诺、穿透、惩戒、培训、整改、修复、报告等各种有效手段，形成全流程工作机制。

（三）全面推动信用承诺制度的创新实践

可以按照“事前承诺、事中承诺、事后承诺”的基本框架设计实施方案。

1.事前承诺方面

第一，探索审批替代型信用承诺的实施方案，在政府加快简政放权、简化审批制度的背景下，推行信用承诺的渐进普及工作。例如可以参考江苏省南京市江北新区探索“拼积木”式信用承诺制。第二，探索容缺办理型信用承诺的推行。例如，为深化“放管服”改革，进一步优化营商环境，南京市民政局审批窗口推出容缺受理模式，推行政务服务容缺受理新机制，审批窗口专门梳理出33项容缺受理事项清单，明确了具体事项、可容缺的材料、补齐方式和容缺时限。在方便群众的同时，也规避了潜在的行政登记风险。

2.事中承诺方面

第一，将是否遵守信用承诺作为联合惩戒的依据。第二，将是否遵守信用承诺作为政策支持、先进表彰、资质评价等重要依据。第三，将是否遵守信用承诺作为信用修复的依据。

3.事后承诺方面

以国家市场监督管理总局于2018年出台《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》为依托，开展注销登记改革，简化注销流程，推动税收营商环境的持续改善。

（四）深化“东北三省一区统一信用体系”的建设

以2019年10月，遼宁、吉林、黑龙江和内蒙古自治区人民政府共同签署的《社会信用体系合作共建框架协议》为基础，从加大力度打造更多区域内“国家信用建设示范城市”入手，深化“东北三省一区统一信用体系”的建设，在东北地区形成信息共享和评级互认的统一信用环境，带动东北区域性营商环境的不断优化。具体措施包括推动在重点合作领域的跨域事项办理、中小微企业融资信用服务报告互认、探索三省一区公共信用信息归集标准趋同方案、支持区域失信问题协同治理、聚焦一体化发展重大战略推进全面合作、完善信用专题合作机制、推动区域信用合作成果宣传工作的开展。此外，着重关注一些特定领域，比如在生态管理领域探索统一的企业环境信用评价标准和方法；在文化和旅游领域组织开展旅行社综合信用评价；在食品安全领域推动食品安全领域严重违法失信联合惩戒等等。

（五）继续推进诚信教育宣传的具体化和基层化

首先，将信用管理嵌入教育、就业等与民生息息相关的各领域。探索个人诚信积分，推行守信激励措施。比如可以借鉴苏州推出市民信用分“桂花分”，昆山市推进国家守信激励试点项目。同时，促进诚信教育宣传的落实。特别是可以采用群众喜闻乐见的、通俗的、可操作性强的形式，如举办走进乡村、社区、园区、企业、校园等系列主题宣传活动，并结合“3·15消费者权益日”等节日举办特别活动，利用微信、微博、LED显示屏、过街横幅等形式，加强诚信制度宣传。同时，建立新闻发布会制度，组织法院、公安、市场、应急、税务等部门不定期发布“红黑名单”，对诚信典型大力弘扬重信践诺传统美德，对失信败德等行为进行批评、鞭挞和曝光，传播正能量。其次，以“政社互动”推进信用工作向基层延伸。“政社互动”是江苏省太仓市在全国率先提出的基层社会治理模式，其核心思想是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，“政社互动”的最终目标是推动社会治理重心向基层转移，打造“共建共治共享”的基层社会治理新格局。这一模式已经得到了中央的肯定，被认定为可以复制的模式。采用“政社互动”推动信用工作向基层延伸，在对基层公务员进行教育，以提升县（市）、乡镇和街道信用工作的主动性和能力水平的基础上，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。

（作者单位：江苏开放大学公共管理学院，江苏基层社会治理研究协同创新基地）