城乡义务教育均衡化发展努力及财政优化策略

刘丽芳　欧阳林英　王言

【摘 要】多年来，我国以财政性预算内经费提供保障、中央财政资助中西部偏远和薄弱地区、高等教育优先发展师范院校等方式来促进城乡城乡义务教育均衡化发展努力及财政优化策略义务教育的均衡发展。面临新经济社会环境下高质量教育发展的需求，城乡义务教育发展还面临着总体经费投入不足、公用经费比例偏低、县级财政收入难以满足多元化需求等问题，亟须形成以多元化手段保障经费投入的局面。本文建议，要形成“文化—教育—经济”共生的可持续教育发展生态、尝试政策性信贷投资以补充公用教育经费不足、继续加大义务教育师资及教师人力资本的培育等策略，方能为培育新一代面向现代化、面向世界、面向未来高素质人才提供保障。

【关键词】义务教育 均衡发展 优化策略

2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，意见指出“以推进城乡教育一体化为重点，加快缩小县域内城乡教育差距。适应国家人口发展战略和服务乡村振兴战略、新型城镇化战略，以城带乡、整体推进城乡义务教育发展，切实解决城镇挤、乡村弱问题”。本文在总结我国城乡义务教育均衡发展的成就和特点的基础上，运用近30年来城乡义务教育经费投入规模和结构数据，描述我国城乡义务教育发展中的政府努力，并对当前经费投入和筹措的薄弱环节提出相关建议。

一、城乡义务教育均衡化发展的成就和特点

2001年，我国宣布在全国实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标。迈入21世纪后，我国继续在推进义务教育均衡化发展、努力提升教育质量等方面不断取得新的成绩，教育质量和均衡化程度也得到了持续提高。

党的十九大报告明确指出，要“高度重视农村义务教育，推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个孩子都能够享受到公平而有质量的教育”。从2012—2021年，我国在实现义务教育全面普及的基础上，仅用10年左右时间就实现了县域义务教育基本均衡发展，成为我国义务教育发展史上又一个新的里程碑。在这一时期，我国在城乡义务教育入学机会公平、教育资源投入和督导评估上也不断取得突出成就。首先，在城乡入学机会公平上，我国继续实施开放、公平的义务教育入学制度和以公立学校为主体的学校供给，保障学生教育起点的公平性。其次，在教育投入平等上，我国政府启动了一系列行之有效的工程项目，如“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工程”等，从而不断推进义务教育均衡发展，促进教育公平。再次，在义务教育普及的监测督导上，从2011年起，我国根据城乡义务教育资源投入、教学水平、设施和质量等指标启动了义务教育发展基本均衡县（市、区）的督导评估认定工作。截至2019年，全国已有2767个县（市、区）获得了教育基本均衡县认定，占全国总县数的95.32%，义务教育均衡化发展得到快速推进。总体来说，我国城乡义务教育均衡发展中的政府努力可概述为如下三个方面。

（一）财政性经费是城乡义务教育投入的主要来源

以公立学校为主体，以公共财政保障义务教育的经费投入，这一基本原则在2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）就得以体现。《义务教育法》规定，“义务教育投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。2006年秋天，西部农村首先实施义务教育经费改革，义务教育不收学费、杂费。2007年春天，这项改革推及全国农村，同年秋天，全国农村义务教育免交学费的同时，还免收教科书费，全国近1.5亿农村中小学生受益。2006—2007年，全国财政投入支持农村义务教育发展资金达到926亿元，此后，中央及各省市逐渐加大对义务教育的补助经费力度，学生缴纳学杂费、教科书费成为历史。随着经济的发展，各级政府也加大对义务教育学校公用经费、校舍维修及改造费、家庭经济困难学生生活费等的补助力度。可以说，国家的经济发展和财政承担为义务教育的发展作出了重大贡献，为学生享受公平的入学机会提供了保障。

（二）中央财政资助中西部偏远和薄弱地区的教育

由于自然条件、地理环境等多方面因素，中西部偏远地区义务教育经费负担能力有限，以解决上述问题为逻辑起点，我国出台了一系列倾斜性义务教育政策。国家不断加强宏观调控，以充分发挥转移支付和定向性资助在城乡教育均衡化发展中的杠杆作用，不断缩小城乡和地区教育差距，进而深层次推进教育公平乃至社会公平。中央财政面向西部偏远地区设立“国家贫困地区义务教育工程”和国家义务教育贫困助学金，有效缓解了农村义务教育经费投入依赖于农村教育费附加和学杂费的状况。曲绍卫等学者的研究数据表明，中央和地方政府面向义务教育阶段学生的财政资助也在不断增加（曲绍卫，2022）。

（三）高等教育优先发展师范院校，保障乡村教师供给

教育发展的关键在师资。改革开放初期，为了克服中小学师资不足的问题，我国大力发展师范院校，努力培养师范生。同时，国家在每个省设立重点综合性师范大学、在地市州设立高等师范院校和中等师范专业学校，国家财政为师范生提供助学金。1993年，全国普通高等院校1065所，师范院校251所，占比约25%，仅次于理工类院校数量；全国师范院校毕业生数29万多人，约占公立高校学生人数的30%，仅次于工科院校。1949—1993年，中等专业学校毕业生累计1316.87万人，其中主要面向乡镇培育教师的中等师范毕业生531.42万人，占比超过40%。2006年，中央政府组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，公开招聘高校毕业生到西部“两基”攻坚县以下农村义务教育阶段学校任教，以促进城乡教育均衡发展（孙涛、邬志辉，2018）。2007年，国家开始在部属师范院校实施师范生免费教育政策，隨后，各省属师范院校、地方师范院校也逐步实施免费师范生政策。这不仅为广大农村地区提供了师资保障，也促进了教育公平与质量提升。

二、加大财政经费投入，促进义务教育均衡化发展

随着经济的快速发展，投入到义务教育的经费在逐渐增加。进入21世纪后，我国明确提出国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，义务教育经费支出占公共财政支出的比例不得低于14%，以保障义务教育经费的稳定投入。同时，党中央、国务院采取多项措施改善义务教育学校办学条件、师资队伍、经费投入、治理体系，以加快我国义务教育均衡发展的进程。

（一）不断降低农民负担，中央和地方政府成为农村义务教育经费负担主体

农村义务教育经费的来源渠道包括财政性教育经费和非财政性教育经费两部分，后者主要由农民以农村教育费附加、教育集资和学杂费筹集。笔者通过整理《中国统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》的有关数据（表1），发现2001年以前，农村直接负担的农村义务教育经费比例平均为39%，而政府实际只承担了不到60%的责任。2001年农村税费改革后，情况得到显著改善，中央和地方政府逐步加大教育经费投入，从而降低了农民的负担。2002—2006年，农民对义务教育经费的直接负担率下降到平均9.4%。特别是在2007年全国农村全面实行免费义务教育后，农村直接负担率迅速降低，逐渐转由政府全面负担起义务教育投入的主体责任。这也使得我国义务教育在财政管理体制和经费来源上实现了城乡统一，即从制度上解决了纳税人义务教育经费负担不公的问题。

（二）增加城乡义务教育财政经费在三级教育投入比例

教育投入的级次结构，一般是指教育投入在高等教育、中等教育、初等教育间的分配比例，这一比例通常是衡量教育投入重点的重要参考指标。通过整理分析《中国教育经费统计年鉴》的数据（表2），可以看出近二十多年来，我国生均预算内教育经费在小学、初中、高中到高校各教育层次都呈现出几何级数递增的趋势。特别是2006年《义务教育法》修订后，政府加大义务教育的预算支出，普通初中教育的生均预算内教育经费慢慢追赶上普通高中，义务教育阶段与高等教育、普通高中的生均预算内教育经费差距不断缩小，趋于均衡，这反映出政府为提升义务教育质量一直在不懈努力。

（三）加大农村义务教育投入，缩小城乡差距

为进一步提高农村义务教育学校经费的保障水平，推进城乡学校间的资源配置均衡，政府大幅度提高了生均人员和公用经费的财政拨款标准，设置各种财政专项资金，以改善农村贫困地区和薄弱学校的办学条件。通过整理《中国教育经费统计年鉴》的历年数据，可以发现1997—2021年城镇和农村的初中、小学生均教育经费的绝对量都有大幅度的提高，城镇初中、小学生均教育经费在24年间分别增长了16倍和18倍，农村初中、小学生均教育经费增长分别了20倍和27倍，农村增长幅度远高于城镇。再通过对比城乡普通初中与普通小学生均教育经费比值的变化，可以发现20世纪90年代城乡义务教育生均教育经费之比呈现逐步上升的趋势，即城乡教育投入差距不断拉大。自2001年以后这一比值呈现逐年下降的趋势，2012年城乡初中和小学的生均教育经费支出比缩小到1.07倍和1.04倍，城乡生均教育经费投入差距在逐渐缩小。

三、城乡义务教育发展的财政薄弱环节亟待改善

在全面实施乡村振兴和科教兴国两大战略背景下，教育“面向现代化、面向未来、面向世界”在不断满足人民群众对优质美好教育的追求上，也对城乡义务教育高质量均衡发展的财政环节提出新的要求。

（一）与发达国家相比，城乡义务教育经费总体投入不足

相对于发达国家，我国当前的城乡义务教育经费总体投入还不足。2022年全国教育事业发展统计公报显示，全国共有各级各类学校51.85万所，各级各类学历教育在校生2.93亿人，共有义务教育阶段学校20.16万所，义务教育阶段在校生1.59亿人，政府财政负担较重，仅能负担最基本的教育公共服务。经费有限的直接影响是班额过大，五育课程难以开齐、教师负担重。OECD（经济合作与发展组织）国家平均班级规模为25人。我国经济发达、重视教育的上海市，班级规模为35～50人。在人口流入较多的武汉市，中小学平均班级规模为50人。班级规模太大，影响了学生协作学习的效果和师生互动频率。

（二）中小学的公用经费投入有待提升

教育事业费中的公用经费是学校办学正常运转的必备条件，公用经费的多少，直接影响着学校办学条件的改善，影响着教育质量的提高，制约着学生“五育并举”的效果和综合素质的提升。从我国教育事业费不同时期的支出结构来看，中小学公用经费约占教育事业费的10%～15%，农村中小学更低。据调查，在人口流出较为严重、地方财政收入困难的区县，预算内生均公用经费占比低于10%。如齐齐哈尔某中学的教育财政预算表明，2021年教育预算内收入为3115.38万元，2904.91万元用于人员经费，公用经费为210.47万元，取暖费开支76.10万元。2023年，该学校收入总预算为3753.99万元，比上年预算增加553.11万元，但其主要原因还是工资调整和缴费增加，导致人员经费增加。公用经费的缺乏，中小学特色课程开发、活动开展等都難以实现，也就影响了学生的全面发展和教育质量的提升。根据OECD国家的经验，许多国家的学校公用经费占教育事业费的30%左右，这可看出我国的中小学公用经费投入有待提高。

（三）县级财政收入难以满足多元化教育需求

在1992年市场经济体制改革后，市场的企业活力不断增强，劳动力外出务工收入不断增加，社会收入分配主体不再是单一政府部门。随着社会经济条件改善，家庭对于子女的教育需求日趋多元化，但县级财政在面临企业改制、人口外流税收减少、土地财政难以为继的情况下，多元化的教育供给只能被搁置。由于中央和省级财政增加的转移支付资金只能被用于填补实施免费义务教育后农村学校减收的书杂费缺口，且转移支付标准较低，无法完全弥补学校减收的书杂费，其结果是，在农村实施免费义务教育后，绝大多数县级单位的教育经费总收入在下降。农村税费改革取消农业税后，减少了一部分地方政府的财政收入，加重了县级政府的义务教育经费负担。此外，各地经济发展水平不一致，“两免一补”政策的扩大实施也让经济发展较弱的县级政府陷入一定的财政困境。因此，政府需要拓展经费来源，降低县级财政支付负担，以满足人民群众日益增长的教育需求。

四、城乡义务教育均衡发展的财政投入优化策略

从城乡义务教育均衡化发展的角度来看，有效的财政经费资源配置能促进如人力、物力和财力等义务教育资源在城乡之间的有效流动，最终达到城乡义务教育发展走向平衡。然而，教育财政资源配置是一项复杂的工作，涉及财税制度、经济发展阶段、信贷政策等。在经典教育财政理论看来，要使财政资源配置职能得到充分发挥，必须要遵循充足性、效率性、公平性和效益性原则。笔者认为可从以下三点入手，不断优化教育的财政投入工作。

（一）尝试实施教育政策性投资，增加公用经费

《中华人民共和国教育法》第62条规定：国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。政策性投资一般是国家根据国民经济发展需要确定的急需发展的产业部门所进行的投资。教育政策性投资可以借鉴高铁、地铁等基础建设的投资方法，激发银行与企业参与投资的积极性，保证教育的优先发展。以俄罗斯为例，1992年7月颁布的《俄罗斯联邦教育法》规定：鼓励社会组织、机构、企业及个人对教育投资，为吸引投资，国家将规定向教育系统投资的企业、组织或个人（包括外国人）实行税收优惠政策。关于我国教育政策性投资的融资渠道，有学者建议采用向政策性金融机构和外资银行贷款、产权转让收入、设立专项资金等方式来增加公用经费投入。可以看出，这类公用经费投入基本上还是以财政性资金为主，相对于日益增长的基础设施和基础产业建设而言，此类融资渠道明显较窄。如此可以借鉴国外经验，将政策性投资视为一种可向邮储机构、社会保障机构、公积金管理机构发放中长期债券或向社会发行债券的融资渠道，也可通过设立产业投资基金的方式吸引民间资本投入，以走出公用经费长期投入不足的困境。

（二）构建“文化—教育—经济”共生关系，形成可持续发展的地方财政

文化、教育、经济之间的共生关系在方式上是互惠的，是三者形成的一种最佳结构关系和存在状态。张学敏等学者研究绘制的图（图1）显示，在三者关系中，教育作为沟通文化与经济关联的中间环节，有助于教师和儿童形成对地方文化的认同，调动乡贤和社会力量发展教育。乡村儿童是义务教育的对象，担当着带动乡村脱贫致富的重任。构建“文化—教育—经济”共生关系，要在中小学办学使命中强调热爱家乡的理念，扭转当前“以城市为中心”的教育导向，鼓励儿童成长成才后反哺家乡发展，促进教育财政的长久持续发展。在中小学课程中，要融入本土文化和地方文化内容，地方政府应努力将文化资源转化为经济发展的优势，通过文化资源提高当地财政收入，继而投入到教育发展的事业中。在共生结构中，人是核心，文化是生态，教育是中轴，经济是方向，协同合作才能促进教育带动城乡薄弱地区走出贫困，走上可持续经济和教育发展的道路。

（三）加大乡村教师人力资本的投入与培育

教师不仅在入职前要做好培训，在入职后也需要不断地进行学习与培训，在教学活动中不断提升职业能力和素养。乡村学校是乡村教师人力资本发展和培育的场域，需要以政府为主导带动社会力量加大对乡村教育的经费投入。政府方面，要依据罗尔斯“差别原则”制订乡村教师津贴标准，建立乡村教师成长基金、绩效基金、福利基金等机制，保障乡村教师队伍的稳定发展。学校要建立乡村教师培训制度，培育乡村教师的专业、职业精神。学校也可通过在职培训的方式快速提升乡村教师的人力资本，提升乡村教师对现代教育技术的掌握度。教育部门可采取特岗教师、校际间教师交流等方式对教师进行补充，实施城乡教师联合体的发展模式，以城乡师资水平的提升促进教育财政投入的优化。

（责任编辑：王振辉）

参考文献

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刘丽芳，武汉工程大学副教授、硕士生导师，中国教育经济学会理事，主要从事教育经济与财政、区域高等教育研究。欧阳林英，武汉工程大学硕士研究生，主要从事教育经济与财政研究。王言，武汉工程大学硕士研究生，主要从事教育经济与财政研究。

本文系湖北省武汉市知成社会实践研究中心2023年课题“财政资助经费的实施效益评价研究”（立项编号：2023N001）的研究成果。