政府购买社会组织服务供需适配精准化的实现机制

内容提要 政府购买社会组织服务在转变政府职能、激发社会组织活力、优化政社合作体系、提高公共服务水平等方面发挥了重要作用，也引起了学术界广泛关注。在实际操作中，政府购买社会组织服务仍存在供给与需求匹配度不高的问题，主要表现为服务需求甄别零散化、服务供给结构碎片化、服务承接主体短视化等，出现“供需适配偏差”。通过构建政府购买社会组织服务供需适配精准化分析框架，基于对南京“社区暨社会公益服务项目洽谈会”的实证分析，从推动自下而上的精准化需求识别、完善服务供给的合作机制、促进社会组织间生产协同等方面，提出完善服务购买供需适配精准化的实现机制。

关键词 政府购买服务 社会组织 供需适配

倪咸林，南京師范大学公共管理学院教授

本文为国家社会科学基金一般项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”（18BZZ103）的阶段性成果。

一、问题的提出与文献回顾

伴随着创新社会治理的逐步推进，政府购买社会组织服务在中央和地方层面全面展开，有效缓解了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的二十大报告及近年来全面深化改革的系列文件中，支持社会力量发展、推广政府购买服务得到进一步确认和加强。与政府单一供给模式相比，政府购买公共服务因其理论预设方面的低成本、高效率[1]而受到理论和实践界的青睐。然而，供给模式创新并不意味着服务需求一定能得到更好满足，也不意味着服务供给的节约和高效[2]。尤其是在当前新增服务领域不断扩展、服务需求日益多元、个性化需求不断增多的情况下，公共服务“一刀切”的购买模式带来了供给侧与需求侧在公共服务数量、质量、结构等方面的失衡与脱节，政府购买的服务也可能成为公众“不称心的礼物”[1]，影响人民群众的获得感、幸福感。政府购买公共服务如何做到供需适配精准化，成为一个亟须研究解决的实践难题和理论问题。

我国政府购买社会组织服务的探索与发展源自公共服务供给和政府机构职能改革的双重压力[2]。党的十八大以来，中央和地方出台的有关政府向社会力量购买服务的文件为该领域奠定了基本的政策架构和体系。在此背景下，国内学术界对该领域也投入了大量的注意力，学者们分别从公共管理学、政治学、社会学、法学等角度，对政府购买社会组织服务的概念内涵[3]、理论基础[4]、边界和范围[5]、购买模式[6]、制度失灵[7]、改进路径[8]等方面进行了深入研讨，初步形成了学术研究脉络和理论体系，也有效指导了实践的开展。

随着政府购买服务实践的持续推进及相关研究的不断深入，一些新的实践问题渐次出现，对理论研究也提出新的要求，学者们开始有了一些反思性的思考。具体而言，在当前服务需求日益多元化和个性化且需求不断增多的情况下，政府“买单”式的服务供给并不一定能够让公众“买账”，因而产生了多种类型的供需错位、供需脱节等问题。一方面，在社会主要矛盾发生变化的背景下，公众对服务的需求已经不仅仅停留在数量的增多，还对服务的满足程度和效果提出新的要求[9]。同时，我国目前公共服务需求表达机制尚不完善，公众需求在政府供给中不一定全部得到有效体现[10]。由于公众需求无法精准和及时地表达，政府在获取公共服务信息方面的难度较大，进而导致政府在公共服务供给过程中没有明确的目标，政府购买的公共服务与公众的真正需求产生偏差[11]。另一方面，我国目前的公共服务供给仍然属于“自上而下”的供给导向型模式，这种供给模式使政府在公共服务供给中对需求识别模糊，导致政府购买社会组织服务的终端需求者偏好面临被政府偏好替代及供需错位等问题[12]，由此，在购买公共服务过程中，政府的偏好和主观判断往往会对公共服务的供给结构起主导作用[13]。加之现阶段我国社会组织的发展无论是在质量方面还是数量方面都比较滞后，政府在推行购买服务过程中面临竞争市场缺失的尴尬局面，定向购买现象频发[14]，从而产生了政府公共服务供给与公众需求之间错位与脱节的现象。基于以上的问题，学术界就如何使公共服务供给方式适应社会发展的新要求、实现公共服务的供需适配精准化，提出了许多可行性建议。例如，尹栾玉基于从“供给导向”向“需求导向”转变、从“粗放供给”向“精准供给”转变、从“单一主体”向“协同供给”转变三个角度对优化公共服务的供需平衡提出了建议[1]。蔡礼强构建了一个基于政府自上而下需求调查、公民自下而上需求表达和社会组织需求整合的三方主体互动的分析框架，为需求导向的政府购买服务有效实现提供了可行性路径[2]。

综合以上分析，既有文献对政府购买社会组织公共服务供需问题的研究为本文提供了理论基础。在此基础上，本文结合对南京市社区暨社会公益服务项目洽谈会（以下简称“社洽会”）的观察与思考，构建一个政府购买社会组织供需适配精准化的分析框架，并综合对案例的分析，探究政府购买社会组织服务供需适配精准化的实现机制。

二、研究方法与分析框架

1.研究方法与数据来源

2013年，南京市以政府名义举办了首届“社洽会”，旨在推动供需对接，解决政府购买社会组织服务的供需适配偏差问题。“截至2018年，‘社洽会累计资助扶持2000多家社区社会组织，投入财政资金2亿元，带动社会资金6000多万元，全面服务南京1000家城乡社区，取得了良好的经济和社会效果。”[3]这一实践为本研究提供了理想的调研对象和观察案例。

笔者和调研团队于2017年开始对南京“社洽会”的实践进行了跟踪调查，对参与其中的政府工作人员、承接服务的社会组织负责人以及接受服务的社区居民等多元主体进行半结构化访谈。为深入了解南京“社洽会”运作机制和运行逻辑，笔者还对“社洽会”进行了参与式观察[4]，观察对象包括专项洽谈会、购买竞标、十佳公益创投项目展示等活动。

除实地调研，为进一步补充完善政府购买社会组织服务的过程及细节，笔者还搜集了有关南京市“社洽会”的相关数据及文字资料，包括历届“社洽会”的购买服务项目目录、购买服务管理流程、官方报告和媒体报道等。此外，笔者身为江苏省民政厅和南京市民政局社会组织评估委员会专家，充分利用参与政府购买社会组织服务评审的机会，与数十家基层购买主体及大量应标社会组织负责人进行非正式访谈，这对于文章数据和观点起到很好的补充和佐证作用。

2.政府购买社会组织服务供需适配精准化：一个分析框架

笔者在参考相关文献及分析框架的基础上[5]，围绕政府购买社会组织服务过程的三方主体，构建一个以公众需求为基础、政府购买为核心、社会组织生产为根本的政府购买社会组织服务供需适配精准化分析框架（图1），以“精准识别群众需求”“完善政府供给合作”“促进社会组织生产协同”回答“购买为了谁”“购买依靠谁”“如何购买”等问题。本框架认为，政府购买社会组织服务精准化强调的是供给与需求的精准匹配，整个过程需要需求方（公众）、供给方（政府）、生产方（社会组织）共同完成，任何一方的缺位都不可能实现供需适配精准化。

公众作为公共服务的需求方，其需求是整个购买服务过程的逻辑起点。然而，当前我国政府购买社会组织服务过程中的目标偏离现象不容忽视[1]，在“放管服”背景下，购买方更多从自身职能出发确定购买服务范围，这种做法完全背离了它的本质属性——合理配置公共资源、提供高质量服务、满足多样化群众需求[2]。因此，政府在购买社会组织服务之前需要精准识别公众需求，真正以群众需求为出发点，深入了解公众需要什么类型的公共服务、需要多少数量的公共服务，以避免供需错位、资源浪费等问题。同时，要拓宽公众需求表达路径，激励公众通过各种途径和渠道精准表达自身的公共服务诉求。

政府购买社会组织服务实际上是将公共服务的提供与生产相分离，从而实现专业化和高效率。但这种分离并不意味着政府完全下放公共服务的供给职能，做“甩手掌柜”。作为购买服务的责任主体，政府既要深挖公众现实需求，又要对需求进行精准识别与整合转化，并以项目化形式提供给社会组织来承接[3]。然而，目前政府购买公共服务的边界十分模糊，不同地方政府购买公共服务的理念和做法差距悬殊，导致政府购买社会组织服务具有明显随意性[4]，购买公众不需要的服务、将本该由政府承担的事项外包等错买、乱买的现象时有发生。另外，由于当前社会问题的复杂性超出了功能导向型政府组织的问题处置限度，通过构建跨部门的协同机制以优化政府购买社会组织服务势在必行[5]。但在购买社会组织服务的实践中，普遍存在着购买主体众多、部门间信息壁垒高筑导致的购买项目纵横交错、粗放式重叠等问题。这种增量不增质的公共服务“内卷化”[6]极大阻碍着政府购买社会组织服务的供需适配精准化。本文认为，要实现政府购买社会组织服务供需适配精准化，必须强化各层级政府及其各部门之间的供给合作，解决公共服务碎片化供给问题。

政府公共服务提供质量如何、能否满足群众需求，与项目承接方社会组织密切相关。从目前情况而言，自身能力不足、所提供的公共服务质量不高是众多社会组织面临的普遍问题。“有很多项目无论从专业性要求还是服务能力要求来看，社会组织都没有承接资质，但为了维持组织的生存与发展，只能疲于接项目、做项目，无法保证项目的质量。”[1]这种急于求成、承接项目超过自身能力的现象在行业内普遍存在，选择“专而精不如泛而全”的想法使优质服务项目难以落地。在现有能力不足的背景下，社会组织之间通过项目和日常合作，在“干中学”过程中实现资源整合以及整体服务能力提升，实现公共服务合作生产[2]，成为一种有效的可选方案与发展趋势。基于此，本文提出社会组织通过公开竞争形式获取政府公共服务项目，同时加强不同社会组织间合作生产，充分发挥各组织优势，根据要求提供精准到位、高质量的社会服务。

三、供需适配：对南京“社洽会”的实证分析

1.南京“社洽会”：政府购买社会组织服务供需适配的实践探索

“社洽会”作为南京市政府购买社会组织服务模式的一种创新，在供需之间搭建了对接平台与整合机制。通过近七年的运作，南京“社洽会”在政府购买社会组织服务的供需适配上取得了显著成果，积累了一些经验。

（1）精准识别公众需求，构建需求表达机制

公众对公共服务的需求是公共服务供给的基础，有效识别公众需求是政府提供公共服务的重要依据。鉴于此，南京“社洽会”通过多种渠道完善公众需求表达机制，促进了公共服务需求的精准识别。一方面，政府通过技术性手段，依托微信群、微信公众号等自媒体建立高效便捷的沟通平台，构建了公众需求表达机制。公众可以通过这些平台，及时表达对公共服务的需求，为政府供给服务提供了参考。例如，南京市Q区通过运用“掌上云社区”的方式，以技术手段完善了公众需求表达机制，使政府能够实时获取公众对公共服务的需求，极大地提高了工作效率和政府回應性。另一方面，通过“三社联动”将公众需求识别机制进一步制度化。南京“社洽会”通过政府搭台、社区承载、项目牵引、供需互动、社会参与、服务竞标、第三方评估等系列举措，深入推进“三社联动”机制，大大提高了服务购买的供需适配精准化程度，其具体运行机制体现在：首先，公众通过“三社联动”的平台，将自身需求反映给社区，社区对公共服务需求进行有效和精准表达。其次，社区、社会组织和社会工作专业人才发挥各自优势构建联动机制，在动态中将群众需要、社会组织生产与社区服务提供进行有效衔接，并以社区为基础，对公共服务需求进行搜集、筛选与整合，并以项目形式将其带到“社洽会”上进行对接洽谈，有效回应群众“点餐”，为服务对象提供“私人定制”的公共服务。南京“社洽会”通过线上线下联合的方式推动了公众需求表达机制的不断发展和完善，促进了公众需求的精准识别，有效解决了政府部门在购买公共服务过程中供需脱节的困境，初步实现了供需双方的匹配。此外，随着协商民主制度的不断完善，社区论坛、广场夜话等一大批新兴基层协商民主形式在全市蓬勃发展，进一步优化了公众需求表达机制，确保政府购买社会组织服务供需适配的精准化。与此同时，公众也可以通过以上渠道和机制，对购买服务的数量、质量以及服务类型的相关意见进行反馈，促使政府及时根据公众偏好改变服务供给的内容和方式，有效避免公共资源的浪费，最大限度确保公共服务提供过程中对公众需求的回应与满足。

（2）深化供给结构改革，构建供给合作机制

第一，出台政策明确购买范围和主体。“买什么”和“谁来买”一直是公共服务购买中亟待解决的问题，南京市政府通过出台各项政策意见明确购买服务范围和购买主体。南京市政府于2014年出台了《南京市推进政府购买公共服务工作实施意见》（下称《实施意见》），从宏观层面对购买范围做出了界定；同年，市财政局制定《南京市政府购买公共服务目录（暂行）》，进一步细化了购买服务范围。2015年，南京市进一步采用负面清单制度，规定了7大类共36个不得通过政府购买服务来实现的项目。针对购买主体混乱的问题，南京市在上述《实施意见》中明确规定购买主体为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。以此为基础，南京市建立了“纵横联合”的购买服务主体体系。横向上，南京市形成了以市政府为核心、多部门协调的购买服务主体结构：市政府负责购买服务工作的组织管理；市财政局公布年度政府购买服务目录；市民政局发布购买服务项目清单；其他各个部门根据需求和市政府意见购买服务。纵向上，各区各街道也分别研究制定了购买服务相关制度和操作办法，形成市—区—街道—社区纵向四级服务购买体系，基层政府和社区有权根据具体情况自主购买社会服务。以社区为例，社区可以作为购买主体参与“社洽会”，根据社区居民需求与社会组织沟通洽谈，“能够结合上级要求与所在社区实际困难确定购买事项，具有一定的针对性和自主性，这些服务项目的满意度也相对较高”[1]。

第二，完善监督保障机制。“社洽会”在财政资金支持下，撬动大量公益和社会资本涌入，仅2019年南京市第六届“社洽会”就发布项目800多个，涉及资金约9000万元[2]。如何保证资金被合理合法使用？如何确认这些项目符合群众需求？为了解决这些问题，政府制定了多项配套措施，保障上述经费切实“用在刀刃上”。其一是建立“互联网+专业督导”双重监督机制。南京市民政局通过建立专业督导人才库加强项目的专业化指导，同时委托公益创投协会搭建“南京市公益项目监测管理平台”，实时显示项目内容、进度和资金安排情况，使项目监管更加精准到位[3]。每个承接项目的社会组织均须登录监督管理平台，及时、真实地填写项目进展情况，街道、社区、专业督导可以实时跟踪监测项目进度和具体细节，并给予针对性建议和指导。其二是制定科学、严格的购买服务程序和绩效评估办法。成立第三方独立评估小组，采用面谈走访、实地检测、群众满意度测试等方式对项目展开评估，对中期评估合格的项目拨付40%经费，项目完成后，经评估合格方可拨付剩余20%经费。其三是通过划拨资金、提供项目配套用地等措施保障公共服务项目建设需求。“对社区用房，政府规定为民服务面积大于80%，其中50%以上用于社区社会组织服务；在资金方面，民政、财政联手，市、区两级1∶1配套推进公益创投。”[4]

（3）社会组织服务生产，打通供需对话机制

作为服务的承接方和生产者，社会组织承担着生产公共服务以及反映公众需求两方面的任务。因此，如何协调好政府公共服务供给与公众公共服务需求之间的平衡以达成供需之间的适配，成为社会组织承接公共服务过程中不断探索与思考的“新使命”。事实上，也有一些成长型的社会组织在提供服务过程中对居民需求进行有意识识别与挖掘，最终将该需求转化成项目并成功获得政府购买。在南京“社洽会”实践中，社会组织在连接政府和公众过程中发挥了重要的作用，极大地促进了公共服务供给与需求的有效对接。一方面，社会组织通过发挥其专业服务和资源整合的优势，参与“社洽会”竞标公共服务项目，不仅推动其自身适应公益项目竞标的新常态，增强竞争意识，还在社会服务中发挥了更大的优势，更好地满足了公众多元化公共服务需求。同时，通过“社洽会”竞标公共服务的方式，促使社会组织更大范围地与其他社会组织协作，通过结构性优势互补提高社会服务的效率，达成多方共赢的局面，“这也是共建共治共享的题中应有之意，也是未来社会组织发展的趋势”[1]。另一方面，社会组织充分利用扎根社区、贴近群众的优势，敏锐捕捉群众诉求并进行分类整理，将服务需求转化为服务项目，为政府精准购买公共服务提供了依据与便利。“未来要大力鼓励枢纽型社会组织在收集、整合群众需求方面发挥更加积极的作用，我们甚至可以考虑将这个工作设计成一个服务项目供有条件的社会组织承接，委托他们常年收集整理需求信息，帮助我们识别群众真正的需求，辅助我们动态调整决策重心，提高我们购买服务的精准性和群众的满意度。”[2]

2.供需适配偏差：政府购买社会组织服务面临的困境

尽管南京“社洽会”为政府购买社会组织服务的供需适配积累了有益经验，但深入调研发现，政府购买社会组织服务的供给和需求识别之间还存在结构性矛盾，面临供需适配偏差困境。

（1）服务需求甄别零散化

通过社区平台和技术手段收集的需求信息虽然能够反映公众对公共服务的需求情况，但这种需求呈现粗放性、碎片化的特征。相关主体缺乏专业知识、统一筛选标准和协调整合的权力，各级各部门在对需求进行上报时只能进行简单的梳理汇总。“省政府办公厅《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》没有明确民政部门具有审查项目合理性的职能，并且我们和购买服务的其他部门属于同级序列，既无权对不同部门之间购买服务事项进行整合，也缺乏相关业务知识，只能提出参考意见。”[3]在缺乏对项目的科学性、必要性审查的情况下进行公共服务供给，必然造成公共服务项目的碎片化，项目重叠且效果不佳，无法精准满足公众真实需求。“现在政府很重视社区，每年在社区举办的活动特别多，令人眼花缭乱。每次活动都把我们组织起来，给我们提供一些服务，有的服务项目还是重叠的，效果一般，根本解决不了我们的问题。”[4]

（2）服务供给结构碎片化

首先，随着政府购买社会组织服务深入地开展，各级政府及其组成部门纷纷成为购买主体，甚至还专门成立隶属于地方党委的社会工作（建设）委员会，并成为地方政府购买社会组织服务的主体之一。结果，地方政府出现了纵横交错的购买主体，形成了碎片化的公共服务供给结构。同时，各购买主体部门之间存在信息壁垒，致使公共服务项目购买出现粗放式重叠及衔接断裂问题[5]。其次，由于个性化需求的不断增加，政府在购买服务时在总量上虽然满足了群众的大部分需求，但是对于小群体的特殊需求和更多的分散化的公共服务需求仍要进行发掘和满足。政府購买主体在购买公共服务时，更多地基于部门工作需要进行考量，许多购买项目依据主观判断、长官意志而决定，缺乏科学依据，对于要买什么项目比较盲目[6]，且购买项目大都与各部门已有的专项工作经费挂钩，缺乏统一规划和长远打算。此外，尽管地方政府成立了购买服务领导小组，并对政府购买服务工作负有指导和监督职责，但由于跨部门合作的体制机制尚不健全，无法对各部门购买服务行为进行实质性约束。结果，地方政府及其职能部门仍以科层化工作方式推进其购买服务工作。

（3）服务承接主体短视化

如何将公共服务落到实处需要公共服务的生产方——社会组织发挥主要作用。但目前，我国社会组织在根据公众需求提供社会服务方面面临两大问题：一是由于目前我国社会组织发展不成熟，许多组织存在专业性不强、技术能力落后、具有优势但短板突出的问题[1]；二是社会组织需要资金扶持，但政府财政和社会捐赠并不能完全满足其需求，社会组织面临多重制度交叠压力[2]。这些问题一方面会导致由单一社会组织提供的公共服务往往很难充分满足公众的需求，造成供给与需求的矛盾；另一方面，社会组织基于对有限资源的争取可能形成恶性竞争，结果是倾向于屈从购买方要求而忽略需求方诉求，形成服务质量下降、服务对象不满的局面，尤其一些初创期、草根型社会组织更会如此。“在进行投标时，那些承接过政府服务的机构会有加分项，但是我们成立不久并没有机会承接服务。为了跨过门槛，我们只能先按照政府和社区的要求尽量做好配合，尽量自降成本，哪怕是自己先补贴一部分，先把项目拿下来再说……”[3]

四、需求识别、供给合作与生产协同：供需适配精准化的实现机制

南京“社洽会”的实践破除了政府购买社会组织服务过程中的供需结构障碍，有效促进了资源整合联动，解决了“如何购买”的问题。但要进一步突破政府购买社会组织服务的供需适配偏差困境，促进供需精准化匹配，实现供需均衡，需要将政府与公众之间的精准化需求识别、政府内部及其与社会组织之间的供给合作、社会组织之间的生产协同相互联结，在供给方、生产方和需求方之间形成一种供需适配合作治理的架构和运行机制，实现政府购买社会组织服务的供需精准化（图2）。

1.推进自下而上的精准化需求识别

政府购买服务之前，必须明确公众的公共服务需求，在此基础上形成购买目标和计划以提高供需适配精准化水平。第一，建立“网格化+公共服务管理”模式识别公众需求。依托现有的社区网格化布局，由下而上构建“网格—社区—镇街—区”的四级需求管理、三级问题上报模式，每个网格的网格员负责全面挖掘并收集整理居民需求，各级相关部门通过网格员的反馈信息梳理、汇总碎片化需求，并利用专业知识对所收集的群众需求进行分类汇总和初步筛选，整理筛选后经由镇街报送上级部门。“通过这样的机制设计，确保老百姓的真实需要能够系统全面得以反映。”[1]第二，运用协商民主机制筛选公众需求。拓宽公民参与渠道，激励公众表达真实的公共服务偏好。政府通过协商讨论，与公众之间进行充分的信息交换以明确哪些群体需要公共服务、公众需要什么类型的公共服务、需要提供多少公共服务，形成稳定、精准的公共服务供给。第三，完善“三社联动”机制整合公众需求。充分发挥社区、社会组织、社工的专业特长和各自优势，将分散的需求信息“联”起来，让多元的需求主体“动”起来，在协商的基础上实现需求整合与转化。

2.完善服务供给的合作机制

完善政府购买社会组织服务供需适配的精准化机制，必须精准厘定公共服务供给主体之间的角色关系并加以统筹协调，这样才能不断完善公共服务合作供给机制。首先，在政府不同层级成立购买服务领导小组，负责政府购买服务工作的组织、管理、协调、监督和指导。以民政、财政、社保、发展改革等为成员单位的购买服务领导小组，对政府购买服务事项进行筛选和规划，并以此小组为平台，在省级层面出台购买服务的指导目录，在省以下层面出台政府购买服务的操作性目录和负面清单。其次，完善上下联动的政府购买服务体系。通过形成省—市—区—街道—社区的纵向购买服务体系，由省级政府出台购买服务的指导目录，市级政府公布年度政府购买服务目录，并发布购买服务项目清单。同时，市级以下政府和相关部门结合上级政策文件和目录清单，将项目清单与群众需求进行匹配，从而优化政府在各领域内的服务供给，推动服务供给的精准化。最后，建立统一平台的社区服务中心，进一步完善政府购买社会组织服务供需适配机制和平台。作为政府购买社会组织服务供给的最后一环，社区服务中心发挥供给和需求有效对接的重要作用，社区服务中心的建立，可以让居民有协商的场所、对话的平台和讨论的空间，也是供需适配机制得以实现的基层组织保障。由此，通过政府上下级之间的联动以及政府与社区服务中心的有效互动，有力地促进政府自上而下的项目供给下沉和自下而上的需求识别有机耦合，以及政社之间的资源互补，从而推动合作供给机制的优化。

3.促进社会组织间的生产协同

社会组织需要在现有能力和条件下，通过合作实现优势互补和资源整合，弥补自身不足，提高公共服务供给水平和质量。社会组织合作首先要形成共享意识，建立共享机制。合作双方要加强共同利益导向的合作意愿，建立长期稳定的共享机制。如根据政府购买公共服务的要求分别提供本组织最优公共服务产品，对同一政府购买服务项目进行共同生产。合作力求产生“1+1>2”的效果，加强组织间合作的“外溢效应”，从而推动公共服务提供质量和社会组织间合作水平的双重提高。其次要完善社会组织合作运作方式，构建组织间合作网络[2]。目前很多社会组织具有合作意向，也存在合作空间，但由于运作方式不完善，无法达成合作。因此社会组织要探索创新合作的运作方式，如从多角度开展“资源共享合作”“服务项目生产合作”等，通过不断提高合作水平，推动公共服务供给质量和资源利用效率的提升。

五、研究展望

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的發展之间的矛盾。通过进一步扩大购买社会组织服务的规模，政府可以在一定程度上缓解上述社会主要矛盾。因此，对政府购买社会组织服务的研究超越了单纯的政策工具层面，已经深入推进到国家治理体系和治理能力的范畴。本文的讨论涉及该制度进一步发展面临的深层次和根本性问题，尽管构建了分析框架、勾勒了实现机制，并基于案例的考察提出了初步的建议，但还只是一个初步的分析，后续还有很多问题值得进一步深入探讨。

首先，如何让信息技术在供需适配中发挥更好作用？调研发现，城乡居民大量需求是多元的、动态的，传统的搜集整理与记录方式浪费大量的人力、物力和财力，给基层政府带来新的负担。有些地方开始探索信息技术在需求识别与整理过程中的作用，如南京市Q区利用“掌上云社区”平台，可以实现对居民需求信息的初步收集，凸显出“技术治理”的赋能作用。未来的研究仍需要思考“治理技术”引导技术力量在供需适配精准化中的制度构建问题。

其次，如何让社会组织在供需适配中发挥更好作用？在政府购买社会组织服务多元主体中，社会组织因具有与民众直接接触的经验和优势，可以发挥对需求信息敏感识别与基本整合的功能。党和国家相关文件也明确提出让群团组织等枢纽型组织在基层社会治理中发挥引领作用，在实践中，共青团、妇联、残联等群团组织通过购买服务实现其在基层社会治理中的功能。未来的研究仍需要思考群团组织和枢纽型社会组织在需求识别、政策倡导、项目转化等供需适配各环节如何更好发挥作用，完善供需适配的组织机制。

再次，如何在供需适配过程中规避新的不公平风险？政府购买社会组织服务在经济取向上可以提高供给效率，在价值取向上侧重对基本公共服务的补充和兜底。供需适配的结果是对财政和社会资金分配的指挥棒，其中很大部分资金属于“第三次分配”的范畴，稍有不慎，城乡之间、区域之间、群体之间将会产生新的不公平，甚至产生新的社会矛盾风险点。未来的研究需要重视购买服务的价值治理[1]，思考如何在供需适配的公共性导向和兜底性保障之间达成动态均衡。

最后，以多学科对话和多方法结合对供需适配展开深入研究，将会有新的理论发现。对服务外包、社会组织功能及其与国家关系等话题的研究是西方学者的主要领域，对中国实践的观察与思考不能简单套用西方理论和话语。用政治学、公共管理学、社会学等多学科视角，以及深入的个案、体验式观察等多元的研究方法，会发现更多的中国故事和中国经验，这也是中国特色哲学社会科学形成与发展的基本遵循与路径。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]吴帆、周镇忠、刘叶：《政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察》，《公共行政评论》2016年第4期。

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[2]王浦劬：《政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析》，《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。

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[4]李军鹏：《政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略》，《改革》2013年第12期。

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[13]郭小聪、代凯：《供需结构失衡：基本公共服务均等化进程中的突出问题》，《中山大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

[14]詹国彬：《需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道》，《经济社会体制比较》2013年第5期。

[1]尹栾玉：《基本公共服务：理论、现状与对策分析》，《政治学研究》2016年第5期。

[2]蔡礼强：《政府向社会组织购买公共服务的需求表达——基于三方主体的分析框架》，《政治学研究》2018年第1期。

[3]2019年10月15日上午，对南京市民政局社会组织管理局S局长的访谈。这里需要补充说明的是，从2020年开始，江苏省民政厅将南京市民政局“社洽会”的优秀做法升格为省“社会组织展示交流会”，“社洽会”转变为其中一个环节，称呼不再保留。

[4]笔者于2019年10月参与了南京第六届“社洽会”的部分设计论证工作，并担任该届“社洽会”社会组织党建论坛嘉宾主持。

[5]张立荣、冉鹏程、汪榆淇：《政府购买社会公共服务的供需失衡及精准匹配——以利川市公共服务改革为考察对象》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。

[1]王思斌：《警惕政府购买社会服务中的目标偏离》，《中国社会报》2014年8月29日。

[2]徐家良、武静：《政府购买社会组织服务的合法性探析——基于政策合法性视角》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2017年第1期。

[3]张邦辉、李丹姣、蒋杰：《政府向社会组织购买公共服务中的公众需求表达机制探究》，《改革》2020年第5期。

[4]项显生：《我国政府购买公共服务边界问题研究》，《中国行政管理》2015年第6期。

[5]薛泽林、胡洁人：《政府购买公共服务跨部门协同实现机制——复合型调试框架及其应用》，《北京行政学院学报》2018年第5期。

[6]李春霞、巩在暖、吴长青：《体制嵌入、组织回应与公共服务的内卷化——对北京市政府购买社会组织服务的经验研究》，《贵州社会科学》2012年第12期。

[1]张汝立、刘帅顺、包娈：《社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化——基于制度场域框架的分析》，《中国行政管理》2020年第2期。

[2]王学军：《公共价值视角下的公共服务合作生产：回顾与前瞻》，《南京社会科学》2020年第2期。

[1]2019年5月31日下午，南京市Y区某街道访谈座谈会上，街道M主任的发言。

[2]2019年10月15日上午，南京市民政局J局长的访谈。

[3]2019年7月12日上午，南京市公益创投协会W秘书长的访谈。

[4]2018年9月12日上午，南京市民政局政策法规处F处长的访谈。

[1]2019年12月13日下午，南京市民政局社会组织发展座谈会上，J区民政局Z副局长的发言。

[2]2020年1月10日下午，南京市民政局购买服务评审会上，分管相关工作的T副局长的发言。

[3]2017年4月20日下午，南京市Q区民政局座谈会上，负责政府购买工作的C科长的发言。

[4]2017年7月10日上午，南京市Q区Q街道Q社区居民的访谈。

[5]2022年7月4日上午，南京市J区S街道座谈会上X书记的发言。

[6]2022年7月4日上午，南京市J区S街道座谈会上L主任的发言。

[1]2020年4月24日上午，江苏省社会组织立法调研座谈会上，省民政厅Z副厅长的发言。

[2]陳晓蓉、张汝立：《组织场域、制度逻辑与行动策略——对政府购买服务中社会组织运作的考察》，《社会建设》2022年第9期。

[3]2019年11月8日上午，南京市P区公益创投项目评审会上，对部分竞标社会组织的访谈。

[1]2019年10月29日，南京市L区执行民政部“创新政府购买社区服务”全国社区治理和服务创新实验区座谈会上，区民政局分管相关工作的Z副局长的发言。

[2]张潮、张雪：《组织能力、合作网络和制度环境：社区非营利组织参与社会治理的有效性研究》，《经济社会体制比较》2020年第2期。

[1]敬乂嘉、胡业飞：《政府购买服务的比较效率：基于公共性的理论框架与实证检验》，《公共行政评论》2018年第3期。