多种公共服务合作提供模式比较研究

褚芯阅

摘要：随着PPP、特许经营等各种公共服务合作模式的发展，各种政府和社会资本由于对这些方式的本质特点理解不够深刻，在实践过程中无所适从，直接导致对项目合作形式的错误使用，进而造成市场混乱和效率低下。本文对政府与社会资本合作（PPP）、特许经营、政府购买服务和政府传统采购这四种最常用的公共服务合作提供方式进行比较分析，从而避免不必要地资源浪费，提高社会资本的参与度，对今后的公共项目在选择公共服务提供方式时具有一定的参考价值。

关键词：公共服务模式；PPP；政府购买服务；特许经营

中图分类号：C912.81 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-01

一、引言

自2014年起， PPP、特许经营、政府购买服务等名词已成为社会热点。然而到目前为止，各部委文件未明确PPP与其他概念的区别，导致各地政府在实际操作中无所适从，也给社会资本在实践过程中带来诸多误导和掣肘。其主要原因是对特许经营和PPP等概念理解不清，这将直接导致对项目合作形式的错误使用，进而造成市场混乱和效率低下。为了便于梳理，我们对政府与社会资本合作（PPP）、特许经营、政府购买服务和政府传统采购进行比较，从而选择正确的公共服务合作形式，提高社会资本的参与度。

二、PPP与特许经营之间的区别

在学术界，许多学者认为特许经营属于PPP的范畴，是PPP的主要实现形式，比如 BOT（建设-运营-移交）和 TOT（转让-运营-移交）是其最常采用的方式。

这种观点仅对广义的PPP适用，但是根据我国财政部给出的PPP定义，会发现二者是有本质区别的：1.在PPP项目中，政府与企业签订的是合作合同，特许经营采用的是政府与企业签订的特许合同；2.特许经营是政府给予企业在一定期限内的唯一权利，对项目的用户进行收费。而PPP模式是由政府负责收费，并根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，从而保证社会资本获得合理收益。3.除了上述两点外，对于二者最重要的一点区别是，在特许经营中，政府会给予特许经营者一定期间的垄断权利，比如在高速公路项目内，政府承诺5年内不在项目周边再建其他的高速公路等，从而保证特许经营者在特许经营期间能够获得利益。综上所述，特许经营是社会资本参与垄断行业的一种管理体制，既包括政府付费，也包含使用者付费情况，并且政府对社会资本有额外的承诺，因此PPP与特许经营并没有从属关系。

三、特许经营与政府购买服务之间的区别

政府购买服务与特许经营在性质与内涵上也是有区别的，主要有以下几点：1.在付费方式上，政府购买服务是政府付费，公众不缴纳费用也可以享用公共服务，比如九年义务教育阶段的教育服务、社区居家养老服务、为福利院残障儿童提供的服务等；特许经营则由用户付费，公众作为消费者需要支付一定的费用来享有相应的服务，并由此产生“排他性”——只允许特许经营者而不允许其他私人部门向用户收费；2.政府购买服务的对象主要包括：市政服务、养老服务、社区服务、行业性公共服务、非基础性教育服务和医疗服务、技术性中立性公共服务等。特许经营的采购对象则一般是项目，比如高速公路、水、煤电、天然气等。3.政府购买服务往往以价格最低作为竞争的核心要素；特许经营的目标则是“满足用户需要的全寿命周期的费用与质量（或满足目标）的最优组合”。

四、政府传统采购与PPP之间的区别

PPP是对政府传统采购的颠覆与进化，不管是在成本效益方面还是时效性结果方面，PPP项目均优于政府传统采购。主要区别如下：1.PPP项目奉行全生命周期概念，政府传统采购采用分阶段采购方式，建设与运营由不同地人负债管理；2.PPP项目会根据VFM进行决策，判断项目的适用模式；3.政府在传统采购中扮演的是生产者，而在PPP中则是合作者，所承担的风险较小。

通过对上述四种公共服务的比较分析，本文从导向、支付机制、付费方式、合同方式、政府角色及风险承担程度等角度出发，列出下面的表格（表3）。

从表中可以清晰的看出各种公共服务提供模式的本质与区别。首先，广义上的公私合作包括上述的诸多合作模式，而狭义的政府与社会资本合作与特许经营、政府购买服务之间并不存在从属关系，与国外的定义也是不同的；其次，PPP模式广泛应用于基础设施、公共事业中，比如城市道路、隧道桥梁、污水和垃圾处理厂、文化体育场馆、医院、等服务设施。政府购买服务是由政府付费，公众不缴纳费用也可以享用公共服务，主要包括：市政服务、养老服务、社区服务、行业性公共服务、非基础性教育服务和医疗服务、技术性中立性公共服务等。特许经营则是由项目公司收费，既包括使用者付费类项目，也包括政府付费类项目，比如能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等。政府采购由于承担的风险较高且政府财政支出较高，因此这种方式不再大力推行。

五、结语

在多样化的公共服务合作供给方式中，尽管政府与社会资本合作、特许经营、政府购买服务和政府传统采购四者之间存在矛盾和交叉的关系，但是从各自本质特点中进行详细剖析，这些合作供给方式之间的区别得到了相对清晰的界定，从而避免各种合作提供方式的混用，造成不必要地资源浪费。本文仅对它们的概念和相互之间的区别进了浅显的比较，还有很多需要我们进一步研究，比如各种方式的优缺点、操作模式、实施程序等，还有待讨论。

参考文献：

[1]毛明明.特许经营与政府购买的异同点探究—基于公共服务供给的视角[J].吉林工商学院学报，2015（6）：76-78.

[2]姜朝裕，王韬.推进政府购买服务的路径探究[J].招标与投标，2015（2）.