互联网视角下出租车特许经营制度改革进路分析

摘 要 随着滴滴、快的、人民优步等众多互联网约车平台的推出，即“专车”的普及，人们的交通出行迎来了“私人订制”时代，相对传统出租车行业扬招拦车，“专车”足不出户的便利化、信息化可谓是跨时代的革新。由于“专车”在信息技术上先天优于传统出租车的便利，造成客源的急速分流，使得“专车”一进入出租车客运市场，就引起市场的强烈波动。自“专车”进入市场以来，罢运及冲突事件不断。仅2015年1月份，吉林长春、山东济南、四川成都、江西南昌等四地传统出租车司机便以“份子钱”过高，“专车”运营为由罢运。事实上，出现出租车司机集体罢运的实质是对现有制度的不满与质疑，特许经营下的严格管制造成司机的盈利空间与合法权利受到严重挤压。

关键词 滴滴 快的 出租车 特许经营

作者简介：吕俊高，福建省泉州市丰泽区人民法院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.221

一、实务检视：出租车特许经营的滥觞

特许经营是我国出租车行业的基本特征，同时也是我国客运出租汽车行业的根本制度。出租车特许经营，是指从事客运出租汽车经营必须依法经审批，取得客运出租汽车的特许经营权 。一方面，根据《行政许可法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的相关规定，出租汽车经营资格、车辆运营和驾驶员客运资格均纳入县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可的范畴，相关牌照也由有关部门并予以核发，显而易见政府对于出租车经营权是占有支配地位的；另一方面，政府对出租车市场实行严格管制，即对出租车营运过程中的价格、服务、审验及奖惩进行管制。伴随着城市化进程大幅度提高，城市人口爆发性增长，以及城市交通设施建设的相对滞后，势必对交通出行有更高的要求，特许经营制度所具有的垄断色彩却引发了市场恶性竞争、交通堵塞，传统出租车行业并未针对人们方便出行的现实诉求作出有效调整或变革。

二、问题提出：互联网时代冲击下特许经营制度存在的问题

（一）法理层面

出租车行业特许经营制度违背了比例原则。出租车的准入制度涉及公民的职业自由、出行权利，对上述权利进行限制，无论是限制方式还是限制程度均应遵循比例原则。比例原则是指，法律限制基本权利的具体手段应当满足妥当性、必要性、手段与目的衡平性的要求。 即政府采取的限制措施不能对公民的权利造成“过度的负担。”现行特许经营制度，一是剥夺了公民申领出租车营运资质的权利，以个人形式进入该行业的是绝无可能的，在职业选择方面受到不可逆的限制；二是准入制度导致公司化模式的产生，由于出租车行业实行特许经营，出租车经营权是由政府有偿转让给出租车公司，并赋予公司特许经营资质。一般来说，一个行政区域具有运营牌照的出租车公司是有限的，也就一两家。该模式也就导致了地区市场垄断的产生，加上企业与司机的地位悬殊，势必造就司机负担加重，收入偏低，由此引发罢运事件的频发，也直接的影响到公民的自由出行。“通过任意指定限制而否定人们从事交易的机会，本身就可以是不自由的一个源泉” 。如此可见，准入制度对公民的职业自由、出行权利构成“过度的负担。”

（二）垄断层面

“如果一个企业是其产品唯一的卖者，而且其产品并没有相近的替代品，那么这个企业就是一个垄断企业（monopoly）。垄断产生的基本原因是进入壁垒：垄断企业能在市场上保持唯一卖者的地位，是因为其他企业不能进入市场并与之竞争。” 特许经营制度规定从事客运出租汽车运营必须经依法审批，由于政府对出租车行业实行的是严格的准入制度及数量控制，实际上导致了政府通过行政力量促成出租车公司对出租车经营权实现垄断这一现象的产生。然而，在当前严格限制出租车牌照的背景下，一方面，出租车公司只需取得出租车经营权，并不需要投入多少人力、物力就可通过转包方式轻松把钱挣了，在出租车经营权的具体实践中，“份子钱”与营运证的存在导致出租车公司对于既有权利的滥用，出租车公司的行为直接侵犯到消费者和驾驶员的权益并导致了整体市场效率低下的结果。另一方面，由于取得出租车经营权能够得到的高回报率，也就难免为腐败滋生出寻租空间。司机、市民两头不满意，民间就出租车行业流传着这么一句话“富了老板、肥了官员、苦了司机、难了群众、亏了国家。”虽然言语中多透露出偏见，但也直击问题的根本，垄断产生暴利是必然的结果，而这暴利却与广大的传统出租车司机无关，而这暴利也并未助力方便出行这一大众需求。

（三）服务层面

由于政府根据特许经营制度在数量方面实现了控制，产生了车少需求多，不愁没乘客这一“供不应求”的现象；加上改进服务对收入并不会产生任何改变，因此司机没有了制约及激励，也就没有了提高服务质量的积极性及前瞻性。交接班时间拒载、路途太近拒载、目的地位于拥堵闹市区拒载，雨天加价、路途稍远便与乘客议价等拒载、加价现象频繁发生，尤其在三四线城市或者在更小的城镇，拒载、加价现象俨然已成为某种“商业惯例”，消费者的权利受到严重侵犯。

三、进路分析：市场竞争机制与分类监管并重

（一）改革出租汽车经营权，降低司机负担

《城市出租汽车管理办法》于今年的3月份被废除，该部规章的最大争议在于出租汽车经营权实行有偿出让和转让。出租车公司从政府取得特许经营之后，又将该特许经营承包给个体司机，司机之于公司的关系无外乎挂靠以取得运营资格，在层层转包之下，也就成为“份子钱”的源头之一，深受司机及乘客诟病。笔者建议，可通过立法修改出租车经营权的归属问题，经营权应收归地方交通管理部门或下设的公共客运管理中心，并且将 “有偿”转为“无偿”使用，不得炒卖和擅自转让，同时针对期限进行合理设定，到期重新通过招投标形式转让。

（二）放开准入制度，引入市场竞争

基于互联网技术在打车领域得到大规模应用后，乘客与司机的匹配效率提高，信息不对称的困境得到一定程度的消解，传统巡游模式的负外部性减弱。英国政府充分利用上述有利条件，在某些方面放松了管制，例如对第三方平台公司视具体情形纳入特许范围；基于完全竞争特征，在全国范围内统一私雇车服务的质量标准，收回地方政府在这方面的自由裁量权。

在我国出现的“专车”，实际上就相当于英国的私雇车。我国可在对平台进行严格资质审查后，包括对车辆投入、人员质素、出险处理、基金保障等多方面的审查，即对车辆和司机设定更加苛刻的质量和安全标准，然后给予“专车”准入资格，发放相关运营牌照或运输行业许可证。在适度放开准入制度后，也应对总量控制、价格管制进行有效调整，根据行政许可法对于不合时宜、不符市场规律的规定予以清理。

总量控制方面，政府一方面在以满足人们出行为前提的基础上，根据市场监控、大数据收集等方式测算城市容量及出租车数量的饱和度，对于出租车总量即某行政区域内传统出租车及“专车”总量给予指标指导，一方面将总量控制交由市场调节，在市场调节出现无效的情况下适当干预。价格管制方面，则应在有效竞争的前提下，多给市场一些调控空间，引入市民议价机制，即在某段时间内出租车租车价格，交由出租车运营者与市民，由双方进行充分议价，根据供需关系、季节变换（如夏季，出租车因为开启空调需要耗费更多能源，增加同里程内运营成本）、城市人口、交通设施等等，确定合理价格。然后在议价完成后的某段较短时间交由市场判断，由政府予以适当调整。同时考虑到我国是人口大国，无业人口相对较多，以防竞争过度，应严格禁止私家车从事盈利性活动。并且对“专车”和出租车实行定期的公众满意度测评，以此规范竞争。

（三）实行“双轨制”，有效分类监管

首先，政府应该采取继续管制传统出租车数量的办法，同时采取技术性措施，严防除出租车及“专车”外的雇佣车、私家车、共乘车进行巡游和站候服务，以保证市场竞争的公平 。

其次，对于出租车和“专车”这两种新旧业态，政府一方面应对旧业态进行减负，即通过对出租汽车经营权的改革来降低司机缴交的“份子钱”，要求出租车企业提供更为人性化的员工管理机制、保障机制，建立更为完善的交通诱导，乘客候车等设施；另一方面对新业态应予以准入，但不能允许新业态在市场上“横冲直撞”，造成对传统出租车市场的更大冲击。

最后，政府应对出租车及“专车”建立更完备的资质审验、年度检查、司机考核等机制，畅通进出有序的渠道，而不应只进不出。同时，综合考量城市交通运力需求、城市容量、运营车辆饱和度等因素，建立完善的退出管理机制。

（四）关注及预防潜在的垄断风险

同时为了预防某些平台一家独大，造成垄断，使得民众丧失议价权利，政府也应加强反垄断法方面的监管。适度放开出租车特许经营制度的根本目的就在于规制传统出租车行业造成的市场垄断，放开竞争，以利于出租车行业的良性发展。但是新的垄断出现，市场一样会陷入僵局，并且垄断平台可能攫取更大利益。因此，政府监管部门在放开市场准入，引入市场竞争的同时，也要做好“专车”这一新业态的垄断预防措施，应当对平台防止形成垄断作出法律层面的规定。如对平台间的兼并引入垄断审查机制，对于市场占有率较高的平台引入定价听证机制等予以规制。

四、余论

出租车特许经营制度改革，尤其放开准入制度后，可以极大的激发市场活力，促进竞争，增进社会福祉。专车的出现纯属市场“倒逼”，要真正拿出改革的勇气，还需要有关部门的主动作为，在互联网时代浪潮的冲击下锐意进取。

注释：

刘乃梁.出租车特许经营的困境与改革.行政法学研究.2015（5）.

郝银钟、席作立.宪政视角下的比例原则.法商研究.2004（6）.

阿玛蒂亚·森.以自由看待发展.中国人民大学出版社.2012.

[美]曼昆著.梁小民、梁朔译.经济学原理.北京大学出版社.2012.

朱田.互联网时代澳大利亚出租车行业法律监管改革动态及启示.武汉交通职业学院学报.2016，38（3）.