节假日高速公路免费通行的行政补偿

宋杨峰

摘要：高速公路免费通行政策实施六年，着实起到了方便群众出行的作用。应当指出，高速公路经营企业的公路收费权具有物权意义上的私权力性质，但是在惠民政策的光环下，免费通行政策对高速公路特许经营企业造成的损失一直以来缺乏法律法规的层面的补偿性规定，使得该政策备受争议。本文试图提出在新的《收费公路管理条例》中应当设置对特许经营企业因免费通行政策造成的经济损失进行行政补偿的规范性内容和程序。

关键词：免费通行；特许经营；行政补偿

一、引言

自2012年至今，国务院已连续六年实施高速公路重大法定节假日免费通行的政策。①新华网报道称，四个节假日免费，民众将受惠数百亿元。据业内人士进一步分析，按往年四大节日的平均水平，各路桥公司将减少200亿元的收入。西部某城市高速公路运营商对本报称，这四个节假日的收入对各条线路来说约占全年收入的3%～5%。②

该政策的出台在行政决策程序、实体法的内容上甚至宪法层面一直备受争议。③笔者认为，高速公路经营企业经由行政主体特许经营取得的公路收费权具有物权意义上的私权力性质，但是在惠民政策的光环下，免费通行政策对高速公路的经营公司造成的损失却一直缺乏法律法规的层面的补偿性规定从而使特许经营企业难以得到相应补偿④，是该政策缺乏合法性与正当性的核心议题。

笔者认为行政机关应当承担对于公路经营公司损失的补偿责任，可以在《收费公路管理条例》中对免费通行政策行政补偿问题在行政补偿类型、主体、标准以及程序、救济等方面作出具体规定。

二、公路收费权的法律性质

（一）公路收费制度的形成

在我国，公路就是否收费可以分为收费性公路与非收费性公路两种。公路收费制度的形成与我国长期以来依靠贷款、集资款修路，引用社会资本修路的模式息息相关。

从理论上看，高速公路建设运营和管理资金包括政府拨款、政府借债、民间投资、PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）等形式。但受《收费公路管理条例》的影响，由于不能收费，政府直接拨款修建的公路几乎不会出现，一般都会采取借债或者民间投资的形式。政府收费还贷公路也可以将其收费权转让给经营者，将其转换成经营性公路，所获资金用于偿还公路借债。⑤

这样以来，收费公路又被区分为政府还贷公路与民间投资建设的经营性公路。民间投资的收回，《公路法》通过设置经营性公路收费制度的形式予以确保。政府也可以将收费权转让与经营企业以鼓励其参与经营管理。

（二）公路收费权的私权力性质

公路营运公司对收费公路的收费权源于其与作为行政主体的政府之间签订的公共工程特许合同。公共工程特许合同为公务特许合同的一种。基于公务的特许，行政主体与其他法律主体签订合同，由后者以自己的费用和责任管理某种公务，管理活动的费用和报酬来自使用人的收费，盈亏都由受特许人承担。公务特许合同为行政合同。⑥

公路的所有权属于国家，但是经营管理权由政府特许授权给经营性公路公司。公路的收费权是建立在政府许可基础上的特许经营权，是对国家所有的公路资产依法占有、使用、收益的权利，应受到与其他主体财产权同样的平等保护，不能因为公民的利益而损害经营企业的财产权。

三、免费通行政策行政补偿的法律缺位

（一）《行政许可法》不能有效保障相对人的补偿利益

《行政许可法》第8条规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

经营性公路企业经由行政合同取得收费权也应享有《行政许可法》上的许可变更的补偿利益。

政府对此种行政许可的变更应当受制于《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规的限制，而正是由于对政府信用的高度信任，商业银行才会向高速公路公司发放巨额贷款，同时部分上市的高速公路公司其主要的优质资产也就是受法律法规保障的收费权。⑦

（二）《收费公路管理条例》

《公路法》第68条规定，收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。但是一直以来，《收费公路管理条例》对于政府单方面政策原因而导致道路收费企业的经济损失存在缺失。

值得肯定的是，《收费公路管理条例》修订征求意见稿第5条规定，任何单位或者个人不得违反法律和本条例规定，以任何形式非法减损收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者合法权益或者增加其义务。第13条规定，基于公共利益的需要，政府提前终止特许经营合同、实施通行费减免等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门报做出决策的政府予以行政补偿。⑧

四、免费通行政策行政补偿的类型与原则

总结各国做法，行政补偿主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述，概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。⑨

对于行政补偿，当事人在不违背国家利益、集体利益和他人合法利益的前提下，可以自由协商。在我国法上，行政补偿通常也未采取完全补偿的类型。笔者认为，免费通行政策的行政补偿应当采取公平补偿的方式，对于高速公路经营企业因之而生的直接性财产损失予以公平合理的补偿。

在此处，公平合理是指补偿应当与相对人的权益损害相平衡，尽可能完全弥补受害人的损失，但不是完全补偿、等额补偿。公平直接受到社会经济结构及经济发展水平的影响，应建立在社会不断发展的基础上和国家实力所能承受的范围内。

在补偿范围方面，坚持补偿物质损失原则。该原则是指行政补偿范围不包括精神上的损失，只包括物质（财产）上的损失。引起行政补偿发生的是行政机关基于公共利益的合法行为，不同于行政赔偿，因此，国家仅对相对人物质方面的损失即财产损失予以补偿。

除此之外，还须实行公开原则。补偿的依据、过程与结果等应当公开，接受社会各界的监督，确保行政补偿的依法合理进行。

五、免费通行政策行政补偿的规范性内容

（一）实体内容方面

第一，行政补偿的主体。行政补偿基于公共利益而发生，并不是由行政机关的自身行为所发生。但在处理国家与公民的关系时，往往由行政机关代表国家处理具体事务。所以，行政补偿的真正主体是国家，但具体实施机关是行政机关。因而就行政法律关系而言，依然可以将行政补偿主体归入行政主体范围，将获得行政补偿的主体视作行政相对人。⑩ 对于高速公路经营管理企业造成损失的免费通行政策是由国务院制定发布的，那么，根据“有权必有责”，“谁决定谁负责”的责任原则，做出此项行政行为的中央政府应当以中央财政转移支付于公路管理企业。

第二，行政补偿的标准。在行政补偿的标准方面，存在不同的衡量。笔者以为，对于高速公路经营企业，应以补偿直接损失、补偿物质损失和补偿实际损失的原则进行，同时可参照行政赔偿的标准来确定。

第三，行政补偿的方式。在我国，行政补偿方式有两种：一是金钱补偿；二是实物置换。根据损害的不同性质和程度，补偿的方式也应有所不同。免费通行政策对高速公路经营企业造成的损失，是直接性减少了道路收费企业的通行费，这部分费用难以通过采取其他实物置换的方式予以补偿。因此，国家应当以金钱补偿的方式将一定数额的费用支付于企业。

（二）行政程序

行政补偿的行政程序分为主动补偿程序和应申请进行的补偿程序。当行政主体事先知道为了公共利益必须损害私人合法权益时，尽管行为实施是合法的，但必须事先进行补偿，否则不得进行损害公民合法权益的行为。而另外一些合法的公权力行为给人们带来的损害是不能预料、难以预见的，此时，受损害人享有补偿请求权，可以请求行政机关进行补偿。B11

笔者认为，对高速公路经营管理企业进行补偿的程序可以设置为上述两种，一方面在行政主体作出决定，已经明知行政决定对相对人造成损害的情况下，规定应当由行政主体主动地予以补偿；另一方面，针对行政主体因故意或者过失没有预测到损害的发生，或明知有损害而未采取积极行为进行行政补偿的情况下，法律规定相对人有权提出补偿请求，补偿义务机关负有对申请人提出的补偿请求进行审查的义务。然后按照主动补偿程序达成补偿协议或作出补偿或不予补偿的决定，同时告知相对人所享有的行政复议和行政诉讼的权利及其时效。至于对行政补偿的申请应当进行审查的内容，行政补偿义务机关可以参照《国家赔偿法》中有关行政赔偿申请审查内容的规定。

（三）救济条款

目前我国立法对行政补偿纠纷的法律救济涉及较少，笔者认为，对于免费通行政策造成的损失进行行政补偿纠纷的法律救济，也应该在立法中予以肯定。行政补偿行为本身是行政行为，因而自然是“可诉”的。它既适用行政复议，也适用行政诉讼。这一原则的法律依据就是《行政复议法》和《行政诉讼法》。行政补偿行为包括：一是行政补偿决定；二是行政补偿协议的履行。当事人对行政机关作出的行政补偿决定不服，或者对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政补偿协议的，都可申请行政复议和提起行政诉讼。B12（作者单位：宁波大学法学院）

注解：

①国务院国发〔2012〕37 号批转交通运输部等部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。

②参见《节假日公路免费路桥公司称减3%》，第一财经日报，2012年8月3日，人民网

http：//finance.people.com.cn/n/2012/0803/c1004-18661300.html，访问时间：2016年6月5日。

③参见秦前红 翟明煜《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》，政治与法律，2013年第7期；张素华 吴亦伟《惠民不能违法——再议节假日免费通行政策》，河北法学，第32卷第11期，2014年11月；孟鸿志 秦祖伟《高速公路免费通行规定之法律反思》，法学论坛，第 6 期（第 29 卷，总第 156 期），2014年11月等等。

④其实，因为免费通行政策的实施，遭受损失的不止路桥公司，还包括中央与地放分权背景下贷款建设公路的地方政府等。

⑤参见《熊伟：高速公路长期收费是否合理合法》，财新网，2015年7月22日，http：//opinion.caixin.com/2015-07-22/100831451.html，访问时间：2016年6月5日。

⑥参见孟鸿志 秦祖伟《高速公路免费通行规定之法律反思》，法学论坛，第 6 期（第 29 卷，总第 156 期），2014年11月。

⑦参见秦前红 翟明煜《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》，政治与法律，2013年第7期。

⑧参见《收费公路管理条例》修订征求意见稿，中新网，2015年7月21日，http：//finance.chinanews.com/gn/2015/07-21/7418385.shtml。访问时间：2016年6月5日。

⑨参见詹明《略论我国行政补偿制度的缺失与完善》，江西社会科学，2006年11月。

⑩参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年8月第4版，第718页。

B11参见罗豪才 湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社2012年1月第3版，第478页。

B12参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年8月第4版，第718页。

参考文献：

[1]胡建淼.《行政法学》[M].北京：法律出版社，2015：718。

[2]罗豪才，湛中乐.《行政法学》[M].北京：北京大学出版社，2012：478。

[3]秦前红 翟明煜.《高速公路免费通行政策的回望与反思——兼论市场经济下依法行政规制》[J].政治与法律，2013，（7）：2-8.

[4]张素华 吴亦伟.《惠民不能违法——再议节假日免费通行政策》[J].河北法学，2014，32（11）：3-4.

[5]孟鸿志 秦祖伟.《高速公路免费通行规定之法律反思》[J].法学论坛，2014，29（156 ）：125-131.

[6]詹明.《略论我国行政补偿制度的缺失与完善》[J].江西社会科学，2006，（11）：188-191.

[7]王子约.《节假日公路免费路桥公司称减3%》[N].第一财经日报，2012年8月3日.

[8]《收费公路管理条例》修订征求意见稿[Z]，中新网，2015年7月21日.

[9]熊伟.《高速公路长期收费是否合理合法》[Z].财新网，2015年7月22日.