迈向合作治理：我国碳排放权交易治理体系的重构

顾向一 祁毓

内容提要 碳排放权交易是实现国家碳达峰碳中和战略的重要制度之一。在政府主导的碳排放权交易治理模式下，透过中央和地方立法互动，碳排放权交易市场逐步从地方试点向全国统一市场过渡。通过开发碳金融、碳核算、碳技术等多重举措，碳排放权交易市场发展稳中向好。但是，政府治理与碳排放权交易的市场化需求之间的冲突导致碳排放权交易的市场化程度不高，具体表现为碳排放权的法律属性不明、碳排放权交易依据不足、监管主体治理能力有限等。要激活和再造碳排放权交易市场，合作治理是改革和发展的可欲路径。合作治理要求政府、控排企业、公众等多元主体，共同致力于控排目标的实现。在明确碳排放权的公权和私权双重属性前提下，政府、企业、第三方组织等主体应共同制定以碳排放权交易为核心的多元规范，为合作治理提供制度供给。在此基础上，明确统一的碳排放权交易监管主体，建立科学的碳排放权交易监管制度，提升各方参与碳排放权交易的积极性，运用税收、金融等激励性手段，促进碳排放权交易市场高效运行，从而为我国碳排放权交易合作治理提供保障。

关键词 碳排放权交易市场 合作治理 法律属性 监管机制 多元化治理

顾向一，河海大学法学院副教授

祁毓，中南财经政法大学财税学院教授

本文为国家自然科学基金创新研究群体项目“中国经济发展规律与治理机制研究”（72121002）、国家社会科学基金项目“长江经济带跨界河湖治理法治保障研究”（22BFX131）、江苏省社会科学基金项目“南京都市圈水生态环境协同治理的法治化研究”（22FXB006）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（B210207046）的阶段性成果。

气候变化是世界各国都面临的重大环境问题。碳排放权交易在应对气候变化问题上发挥了合理分配大气容量及维护发展中国家发展权益的独特功能[1]。2011年以后，中国在北京、上海、重庆、湖北、天津、广东、深圳等省市陆续建立了碳排放权交易市场。2020年12月，《碳排放权交易管理办法（试行）》发布，碳排放权交易体系的建构从地区试点上升至国家层面。2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确将2030年作为中国二氧化碳排放量达到最高峰的时间节点，力争在2060年前实现碳中和[1]。之后，围绕该目标的相关战略规划和实施政策纷纷被制定出来，助力碳排放权交易“下好全国一盘棋”。但面对碳排放权交易统一化的实践需求，碳排放权交易的制度化和规范化工作尚显不足。

中国从2020年开始大规模的碳排放权交易体系建设，政府在碳排放权交易过程中占据主导地位，有力地推动了碳排放权交易的落地和实施。但同时，政府主导的碳排放权交易治理体系也面临着诸多问题，比如政府治理能力有限、碳排放权交易属性不明等，这些问题深刻地影响着碳排放权交易的深入推进及碳排放权交易制度的顶层设计。因此，能否妥善处理政府、市场和社会三者之间的关系，决定着碳排放权交易市场能否良性有序地健康發展。合作治理是纾解政府主导的碳排放权交易治理体系难题的可行路径，其基于碳排放权交易治理的要素，有机整合政府、市场、社会的力量，扬长避短，调动各参与主体的资源，共同推进碳排放权交易市场的建立和完善。有鉴于此，本文拟在揭示现行碳排放权交易治理体系政府主导特征的基础上，剖析这一治理体系面临的发展阻力，并从合作治理视角下，以期修正现有治理模式带来的问题，实现碳排放权交易的规范有序运行。

一、政府治理模式下我国碳排放权交易的现状检视

目前来看，中国的碳排放权交易实践较为复杂。立法规范层面仍然存在较大短板，立法规范单一化、原则化，难以有效指导碳排放权的市场化交易。下文将立足于规范与实践的双重视角，检视我国碳排放权交易的现状。

1.我国碳排放权交易的立法现状

（1）中央立法为碳排放权交易制度奠定基础

碳排放权交易法律层面的相关规定主要体现在《民法典》《环境保护法》《大气污染防治法》之中。《环境保护法》和《大气污染防治法》关于排污许可制度的相关规定可为碳排放权交易提供法律依托，但法律层面的规定较为原则化，不足以为碳市场与碳排放权交易的制度设计提供具体且全面的操作指引。有学者认为，“我国关于碳中和的法治建设明显滞后，存在基本概念模糊不清、国家统一立法缺位、监管体制不健全、配套制度不完善、立法与实际相脱节等问题”[2]。为了解决这些问题，国家自2011年开始通过制定部门规章以及规范性文件对碳排放权交易作出相应规定，比如生态环境部[3]、国家发展和改革委员会[4]、财政部[5]颁布的关于碳排放权交易的部门规章及规范性文件。

（2）地方立法为碳排放权交易的制度创新提供依据

国家层面碳排放权交易立法进程的加快，促进了地方层面立法与执法的规范化，反映了碳交易机制设计过程中的“央地合作”趋势。一方面，地方的试点和实践为中央开展全国统一的碳排放权交易立法提供了基础和素材；另一方面，通过自下而上和自上而下的立法互动，为政策的创新扩散和推广建构了纵向和横向的机制[6]。地方层面的立法主要在试点地区展开，北京、上海、天津、湖北、深圳、广东、重庆、福建等地颁布的关于碳排放权交易的地方性法规、地方政府规章及规范性文件共13部[1]。试点地区的立法活动依托于行政改革试验授权，该授权系介于立法授权与行政授权之间的新型授权制度，具有独立的法律地位[2]。总体上看，有关碳排放权交易的规范在地方层面的制定和实施早于国家层面，凸显了早期碳排放权交易试点地区在立法方面的需求和自主探索。

（3）立法规范基本覆盖碳排放权交易全要素

目前，碳排放权交易规范的具体内容主要涉及重点排放单位、碳排放配额管理、碳排放配额及自愿减排量（CCER）、碳排放登记、交易和结算、碳排放MRV（监测、报告、核查）、碳排放配额清缴及相关法律责任等。生态环境部发布的关于碳排放权交易、登记、结算的三部管理规则，为碳排放权交易提供了较为详细的指南。

2.我国碳排放权交易的实践样态

（1）地方先行，全国统一市场起步晚

2021年7月全国性碳市场交易启动之前，我国已经建立了地方省市的碳排放权交易所，主要有北京、上海、天津、重庆、深圳、广州、湖北交易所及海峡股权交易中心（环境能源交易平台）。这些交易机构分别运行，并结合本地实际情况制定了配套的交易规则[3]。根据生态环境部统计，截至2020年11月，各地碳交易试点已有上千家重点排放单位，覆盖了钢铁、水泥等多类行业，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，总成交额近100亿元人民币[4]。

（2）全国碳排放市场运行稳中向好

自2013年碳排放权交易市场地方试点运行以来，我国碳排放权交易量和交易额总体上稳中有升（见图1）。2021年7月16日，全国碳市场正式启动线上交易，至2021年12月31日首个履约周期结束，2162家企业被纳入发电行业重点排放单位，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，二氧化碳年排放量超过45亿吨，总成交额76.61亿元。按履约量计，履约完成率为99.5%。数据显示，自2021年7月全国碳市场启动以来，累计清算共计54260笔，累计清算金额163.6亿元，未发生一笔异常情况。碳配额价格从2021年年末的54元/吨小幅回升到2022年4月20日的60元/吨[5]。目前，全国碳排放权交易方式包括挂牌协议交易、大宗协议交易和单项竞价。此外，个人和机构投资者也积极参与碳交易，碳市场金融属性得到充分发挥，也为绿色金融的发展奠定基础。

（3）碳交易市场存在结构性障碍

虽然国内碳市场初期市场活跃度不高，但碳市场建设是一个长效市场机制，要避免“碳冲锋”和运动式“减碳”，则需要通过多种手段维持市场的持续性作用。目前，碳交易市场仍处于发展初级阶段，发展存在着三重结构性障碍：一是参与碳排放权交易主体较为单一，参与单位只有控排企业，参与单位的行业主要局限于电力、石化等领域；二是交易动机消极，企业参与碳排放权交易都是为了遵守碳排放管理责任，缺乏出于企业发展的自利性、积极性动机；三是缺少与市场机制相适应的配额分配机制。尽管碳配额分配方案提出采取“标杆法、历史强度法与历史法相结合的方法”，但在实际测算分配中对碳排放“大户”（热力及热电联产、造纸、玻璃及其他建材、水的生产和供应等）仍延续传统的历史强度法[1]。

二、我国碳排放权交易的政府治理困境

尽管我国碳交易市场起步较晚，但是随着全国范围试点工作的推进和发展，当前已形成由部门规章和试点省市地方性法规或规章组成，规范内容涉及碳排放权交易制度各项核心要素的政策法律体系。尽管相关立法和政策可以为碳排放权交易的发展保驾护航，但是政府主导的治理模式也产生了些许治理难题，具体可以从治理效果、治理对象、治理依据以及治理能力等维度展开分析。

1.治理效果不佳：碳排放权交易市场化程度较低

我国碳排放权交易的模式先是单向参与国际碳市场（清洁发展机制项目），尔后发展为国内自愿减排，最后转变为总量控制交易与自愿减排交易相结合[2]。总体看，碳排放權交易市场活跃度逐年上升，并且交易平台和品种也日渐成熟，但目前仍存在以下几个方面的局限：

（1）全国碳交易市场活跃度不高

全国碳交易市场的运转不尽如人意，交易主体的积极性有限。一方面体现为交易主体的“配额结余惜售”。根据现有规则，交易主体对排放配额的结余部分既可以选择在市场流通，也可以累加至下年度配额。但市场交易价格低迷，交易主体缺乏出售配额的驱动力。另一方面，碳交易市场的实际利用率不高。从第一个履约周期的数据来看，总成交1.79亿吨碳排放配额，仅占市场覆盖温室气体排放总量的4%[3]。尽管以交易量作为观测市场活跃度的指标具有一定的科学性，但仍须综合考虑其他观测要素，比如我国的经济体量和发展需求、全国碳交易市场的培育周期等。

（2）碳排放权交易行业融合度与区域融合度较低

早期的碳交易试点反映了碳排放权交易机制执行过程中出现了“要素瓶颈”“协而难同”“鞭打快牛”等问题。碳排放市场作为“嵌入”经济社会发展的新兴领域，实现与其他领域、行业深度“嫁接”[1]。各个地区碳排放权交易中心的创新“独角戏”，无力承载碳排放市场进一步做优做强的使命。

（3）碳排放配额总量制度未能充分实现减排的目标

我国的碳排放配额总量设置制度缺少刚性，企业完成相关协议内容的方式不包括“配额交易”等二级市场行为，因此，不能通过激励机制调动其积极性，这会影响我国碳中和目标的达成。确定碳排放配额总量的因素繁杂，要在考虑人口、清洁能源使用、发展水平等因素的同时，兼顾历史排放量。

（4）我国碳市场的金融手段有待完善，金融产品类型单调

多样化的金融手段和金融产品具有预防风险的独特优势，可为主体提供更多选择，为市场增添活力。实际上，我国现有的碳金融产品有限。尽管我国在《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》中提出要建立碳基金，但是国际上常见的碳回购、碳质押、碳信托等金融产品和工具尚未被引入我国碳交易市场。

2.治理对象的权属分歧：碳排放（权）法律属性不明

碳排放或者碳排放权的法律属性与其可交易性及交易限制和监管逻辑密切相关。学者们对碳排放的法律属性众说纷纭。部分学者将碳排放视为一项法律权利，认为碳排放权就是大气环境容量资源使用权，并由此提出了多种学说，包括发展权说、用益物权说、准物权说、特许物权说、行政许可说等，其中用益物权说和准物权说影响较大。赞同用益物权学说的学者主张，温室气体是碳排放权客体，虽为无体物但其具有物的特征，且对温室气体排放单位的支配属于对大气环境容量这一公共物品的使用和收益。基于此，碳排放权为用益物权，用益物权理论能够保障碳排放自由交易[2]。赞同准物权说的学者主张，碳排放权的调整对象是大气环境容量，准物权调整的是自然资源，且两者均是为了实现自然资源的利用价值，因而碳排放权当属准物权[3]。也有部分学者认为排放权的本质是义务而非权利，反对把碳排放权作为一种“权利”来对待，认为这会向公众传递一个错误的信号，排放温室气体是一种权利[4]。各国立法对碳排放法律性质的界定也存在较大差异。有国家立法明确承认碳排放具有财产权的性质，但也有相当一部分国家，认为碳排放权既不是传统意义上的财产权，也不是传统理论上的行政授权，类似国家主权和公共财产权的混合体[5]。

我国在具体实践和理论研究层面，对碳排放的法律属性都未形成统一的认识。在规范文件名称的使用过程中，有的使用碳排放，有的使用碳排放权，存在较大分歧。在交易实践中，一方面未对碳排放进行法律确权，另一方面又广泛采用“碳排放权”的表述，极易向公众传达碳排放权是“权利”的错误信号，也不利于我国碳排放权交易法律体系的构建。

3.治理依据不足：以分散的政府规范为主

现阶段我国碳排放权交易的制度体系效力位阶低，内在规范性缺失。一方面，政策的比重远远大于法律法规。政策缺乏国家强制力保障，属于非正式法源，虽然毫无疑问应当得到执行，但变化性大。另一方面，相较于地方性法规，政府规章的比重大但效力相对较低。地方性法规作为地方立法，旨在解决该地方区域内的现实问题和国家立法层面难以有效处理的问题。而地方政府规章旨在通过细化上位法的内容约束行政主体作出的行为和程序，并非创制性立法，但是在推行试点地区普遍存在着内部统一性不足的问题[1]。

此外，法律规范冲突的问题亦值得关注。碳排放相关规范中存在着与法律规范设定规则相悖的规定。比如《碳排放权交易管理暂行办法》第三十一条为排放主体增加固定期限配额清缴义务的规范，在缺乏上位法依据的情况下，为排放主体增设了额外的义务负担。当前，各试点省市都存在规范碳排放权交易的整体法律位阶较低、上位法缺失导致实践中产生下位法制约能力不足等问题。全国各地碳排放权交易规范不统一、地方立法分散，这直接导致碳排放权交易规范的权威性、稳定性和透明度不足，不利于碳排放权交易制度的有效推行和整体功能的良好发挥[2]。

4.治理能力有限：碳排放监管主体不统一

有效的市场监管是碳排放权交易市场平稳运营的重要保障。政府通过确定排污总量控制指标、排放权的原始分配、切实保障碳排放权交易监督制度、规范主体间碳排放权交易行为、审核碳交易指标等手段保障市场平稳运行，提升市场透明度，维持价格真实性[3]。但在实践中，由于监管理念的滞后，监管措施和监管需求之间的脱节，碳排放权交易体系仍然存在监管不畅的问题，主要体现在以下几点：

（1）缺乏统一的监管主体

碳排放权交易的监管主体以发展改革和生态环境两部门为主，亦涉及工业和信息化、能源、市场监管及金融和证券监管等相关部门。在没有明确统一的监管主体的情况下，碳排放权交易的合规有序运行将面临很大的不协调性和风险性。为保证碳排放权交易系统的稳定及防范法律风险，应当加强监管。设立监管机构实时监测和处理特殊问题，是一个有效的选择[4]。同时，统一的监管主体不仅可以从微观层面建立碳排放权交易主体和相关机构的监管规范，更可以从维护市场稳定和实现生态保护宏观目标的角度出发，通过制度设计实现对碳排放权交易市场的宏观调控和管理。

（2）监管体制机制不够健全

首先，各地监管标准不同，彼此缺少有效沟通。根据法律规定，各级地方行政区域内的碳排放权交易相关活动的监督管理主体为地方人民政府的生态环境主管部门，而不同行政区划的监管主体会根据实际情况设置不同的监管标准，导致我国不同地域之间的差异化日渐显著，这将阻碍全国碳排放权交易市场的平稳运营与可持续发展[5]。其次，信息公开和公众参与程度不够。碳排放权交易应当加强政府信息公开和公众参与，政府信息公开工作能保障交易内容的真实、可靠及透明，公众参与也能够对交易过程进行监督。碳排放权交易在我国出现的时间较短，作为新兴事物大众对其了解较少，也缺乏相应的机会和平台被大众熟知。各地立法实践在碳排放权交易市场信息公开制度上的设计往往只是形式，难以具体适用[6]。但随着公众环境意识和对生活质量要求的提高，自发接触和了解碳排放的积极性也在不断上升，公众对碳排放权交易也越来越关注。

三、迈向合作治理的碳排放权交易体系

政府力量推动新兴事物的形成是一种高效的制度路径选择。但是，隨着事物的发展，一味地依靠政府力量，反而会加大制度成本，阻碍事物的良性健康发展。尤其在社会变迁复杂化的当下，政府主导的治理模式难以与社会发展同频共振。基于此，合作治理的理念和模式逐步进入公共管理的视野。合作治理承载着改变政府管理模式弊端的任务，可以缓解政府主导的治理模式所带来的财政危机及治理失灵等问题[1]。通过上文的详细阐释，不难发现现阶段我国政府主导的碳排放权交易治理体系固然取得了一定的成绩，但也遭遇了制度瓶颈。碳排放权交易涉及的利益关系复杂、主体广泛、治理模式分散且相互关系错综复杂，存在大量需要统筹协调的利益矛盾议题，具有鲜明的多主体协同演进特性。这就要求碳排放权交易的治理体系依托“合作治理”的理念价值，充分考虑多方利益、多元主体责任分担，并建立基于治理权力共享的合作治理机制。合作治理意味着政府部门、企业、第三方组织和公民个人等平等主体之间，通过权力制约、信息共享和相互合作的方式共同管理社会公共事务，旨在跳出完全以政府主导为中心的结构化治理行为范式。

与传统的政府治理不同，合作治理的碳排放权交易体系发生了治理要素的结构性转变。首先，在治理层级上，碳排放权交易治理不再单纯地以建立在自上而下的科层制之上的政府命令控制模式为主，而是转向政府、市场、社会的网络化、扁平化的治理结构。其次，在治理主体上，碳排放权交易治理不是完全由政府单一主导，而是希冀形成多主体间的公私伙伴关系，强化公主体与私主体“荣辱与共”的使命感。最后，在治理路径上，强调多种政策之间的衔接与协同，充分发挥不同政策的比较优势，在降低单个政策执行成本的同时提高政策实施的效能。碳排放权交易治理不是采取事后一次性的治理模式，而是通过在治理主体间形成持续、稳定的关系，实现互动性更强的主体间合作[2]。由此，在合作治理框架下，主要强调以系统性、整体性、协同化的思维导向，通过结合“政府-社会-市场”的多元主体力量，构建具有拓展性和兼容性的碳排放权交易体系。

1.合作主体多元：从政府主导到多主体参与

囿于碳排放监管的专业性，碳排放权交易的实现除了依靠政府监管和引导，还离不开碳交易过程中的企业、第三方组织和社会公众的积极参与。

碳排放权交易过程，涉及控排企业和非控排企业。企业的参与不仅仅是为了满足政府核算的碳排放权交易额，更是要以壮士断腕的勇气，从根本上实现碳排放权交易的减排目标。企业不能将碳排放权交易作为规避碳排放超标而受处罚的“救命稻草”，而应借助碳排放权交易市场的平台，通过与同行业的不同企业碳排放权交易量“对标找差”，不断提升自身技术水平，降低企业成本，提升核心竞争力。需要注意的是，企业减排路径受制于企业性质。以化工企业为例，由于企业间的生产结构、规模等差异较大，难以做到像电力行业一样整齐划一，进而给后续的碳排放权交易造成较大的阻力和困扰[3]。再比如，航空行业作为服务行业，无法直接改进飞机结构以实现终极的控碳目标。航空行业需要借助重新购置飞行器等成本较大的路径应对减排的目标，这就势必会影响到企业的运行，也会对国民交通运输领域的成本造成一定的影响。由此可见，在国家统一的碳排放权交易规划中，企业的参与是必不可少的。一方面，企业通过产业结构、设备和技术的“腾笼换鸟”，实现减排的目标；另一方面，不同行业的企业应积极参与国家碳交易政策的制定，避免控碳和经济、民生发展之间产生巨大冲突。此外，随着各地对非控排企业的排放量进行监测和测算，非控排企业已不能“隔岸观火”，而要抢占先机，积极主动加入控排行业，实现技术升级。

第三方组织主要在主体协调、标准制定和数据核查等方面发挥作用。碳排放涉及不同的排放主体、利益相关方和监管者，这些部门不仅有各自的目标约束和激励诉求，同时对碳排放及其交易的技术认定也存在不一致的地方。以行业协会、公共组织为代表的第三方组织參与其中，不仅可以有效地协调碳排放主体和监管者之间的认知差异和协同困境，还可以在技术标准认定、排放数据报告核对、监测和评估以及技术创新合作与扩散网络形成等方面提供准公共服务，无形中形成硬约束和软激励。

除了企业和第三方组织，公众参与有助于形成参与主体的多元化格局，形成对碳排放主体和碳交易主体的“正向激励”与“约束监督”。在参与机制设计上，为公众参与碳排放权交易提供有效的途径和方式，让公众的约束机制能够有效传递到碳交易市场中，保障公众可以参与到碳交易过程的监督和政策决策过程中，公众本身也是碳交易的利益相关方，碳排放权交易活动会影响到公众的福利和行为选择。同时，要加快公众参与碳交易活动的平台建设，公开信息，降低公众参与碳交易过程的成本，避免制度空心化；搭建相关的沟通机制，释放公众参与空间，通过听证、座谈、信访等正式渠道和微博、短视频等非正式渠道，创新参与形式；鼓励公众建立内部对话和协商机制，通过提升组织化程度，发挥各自领域的专业优势，进而形成科学、民主、客观、规范的长效机制[1]。

总体上看，将合作治理的多主体嵌入碳排放权交易体系中，有助于形成多重均衡结构，打破原有的以政府为主导的治理体制，重塑分工与平衡的权力结构，实现互利互惠。各类主体之间存在着针对碳交易的互需互补，有助于基于技术、行业、地区和市场形成合作秩序和博弈均衡状态，推动碳交易过程中多主体共同制定、执行、监督和完善该政策。

2.合作前提重塑：碳排放的法律属性再讨论

目前，关于碳排放法律属性的纷争主要聚焦于控制碳排放的机制是应当走政府监管路线，还是走市场化路线。“碳排放（权）”是一个新兴事物，既承载着国际社会减排的目标，又是碳排放权交易市场的标的。在围绕碳排放所形成的社会关系中，“碳排放”关系着司法裁量、财务审计等多种社会活动，关乎对碳市场中配额免费发放、清缴、会计入账、纳税等一系列行为该如何定性、管理和处罚。

在全国碳交易市场建立之前，主流观点是将碳排放权归入“准物权”“用益物权”“产权”。这一观点虽然承认了碳排放权的经济面向，却无力解释政府免费发放配额等非经济性行为[2]。同时，碳排放配额的分配和流转需要后期依法进行财务审计，而在目前财务审计法律依据不足的情况下，其中潜藏的审计风险不可想象。在《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》颁布之后，有学者将碳排放权视为公权，即“可交易的许可”“具有公法特征的行政规制权”[3]。这种公权说观点契合了我国当前的控排需求、权利救济可能性等。

目前来说，不能简单地将碳排放权视为公权或私权，而应将碳排放权作为一项行政规制权，其针对“排放行为”，囊括了公权与私权两种属性。碳排放权是一种兼具公权、私权双重属性的特殊权利形态，其权属界定本身呈现出层次性，会因生态整体主义视野下的碳排放权交易体系建设而在双重属性间发生流变。值得警惕的是，不能将“碳排放权交易制度”等同于“碳排放许可证交易制度”，要避免将其过度公法化的倾向，不应否定碳排放权交易制度的市场属性，以提振和保障碳市场投资者和参与者的信心和动力。

3.合作制度构建：建立以碳排放权交易为核心的多元规范体系

相较于传统环境问题，包括二氧化碳排放在内的大气污染具有反馈过程长、涉及范围广、因果关系确定难等特点，这决定了应对碳排放问题离不开对复杂利益的识别。传统的单一化、分权化、分散式的治理导致碳排放权交易主体之间协调和合作困难，使碳排放权交易治理呈“碎片化”特征，不能回应碳排放权交易目标复杂、场域多元、矛盾交织、利益繁复等多重挑战。基于“政府主导”型治理模式的强大惯性[1]，以公众参与为代表的社会力量难以发挥其应有的作用，“政府主动、企业被动、公众不动”的困境越发凸显[2]。因此，在构建顶层制度时须考虑碳排放权交易过程中复杂的利益关系、社会组织与公众的意愿与期许，引入“公-私-社会”（public-private-society）动态协作的理念，在制度层面构建多元化规范体系，从根本上解决碳排放治理的棘手问题。

（1）建立以综合性、系统性、协调性为导向的碳排放权交易规范体系

目前，我国碳市场建设处于初期，碳排放权交易顶层设计尚不完善、法律位阶较低、配套运行机制不健全导致社会主体积极性不足。虽然规范层面已有法律涉及碳排放权交易，如《大气污染防治法》，但相关规定原则宽泛，内容较少，且碳排放权交易的流程复杂，涉及交易、监管、金融等，这往往会导致“多头治理”“各自为政”的治理乱象。因此，有必要颁布专门立法规范来协调碳排放管理工作，从立法层面出发形成对碳排放权交易的规制合力，其核心要义是为碳排放权提供明晰的产权支撑，将企业碳排放产生的社会成本纳入企业自身的成本核算中，以有效激励企业加快实现碳减排。

（2）建立多元化的监管体系和规则

由于碳排放监管内容的复杂性，监管规则的建构需要包含碳排放的各个阶段和要素，涵盖交易主体、中介机构等碳排放市场的参与主体。应将政府监管和行业自律相结合，政府部门既要制定相应的监管规则，也要鼓励各行业协会等社会组织根据碳排放权交易主体的实际需求，制定行业管理规则。政府可以借助监管试验和监管沙盒等工具，灵活地开展监管工作。比如对碳价格的监管，在市场初级阶段，可以借助政府之手设定价格浮动的上下限，待市场运行平稳之后，政府可以退居幕后，交由市场运行和价格调整机制来设定价格。同时，应当扩充监管主体，让第三方机构、交易机构等成为监管主体，发挥各自的监管信息和专业性优势，以提升监管实效[3]。

4.合作路径整合：推动治理手段多元化

法律的实施和执行需要考虑实施主体、实施对象和实施场景等实际情况，构建有效的执行体系，通过降低法律实施的交易成本以保障法律的可执行性。具体说来，可以从以下几方面着手：

（1）明确统一的碳排放权交易监管主体，促进内部监管多元化

碳排放权交易是一项以发展生态、保护环境为主要目的的制度与实践，仅仅依靠生态环境部门实施监管，无法保证碳排放权交易的整体性和全面性。在尚不具备成立新部门条件的情况下，可以考虑通过成立碳排放工作小组或议事协调机构，整合和协调生态环境、交通等部门所涉的碳排放权交易总量的控制、分配、核查等职责。与此同时，工作小组或议事协调机构能够整合和联动多个相关行政管理部门的执法力量，破除单一执法部门力量过于薄弱的现实困局。

（2）整合税收、金融等多种经济激励性手段，促进碳排放权交易市场高效运行

为了实现减排目标，碳排放监管需要标本兼治。在策略上，通过给予投资者一定的税收激励和运用绿色金融工具，提升投资者参与碳排放权交易的积极性。此外，通过合理地提高企业排放温室气体成本，倒逼企业积极参与碳排放权交易。在根源上，要确立绿色低碳经济发展的目标，运用符合市场多元需求的经济工具，激励企业研发和运用绿色低碳技术，如根据碳排放量的行业差异实施差别化增值税制度安排、明确碳排放的融资担保功能、降低碳排放守信企业的融资成本等，限制高碳行业的发展，鼓励绿色低碳行业发展。

（3）推动碳交易市场与各行业深度“嫁接”，构建产学研一体化的碳市场人才培养和区域联动体系

以推动碳交易市场与各行业深度“嫁接”为方向，重点破解人才和区域的协同瓶颈，形成产学研一体化的培养碳市场人才的全国统一碳市场。充分利用各地科研优势和坚实基础，抢抓交叉学科成为新学科门类的机遇，有序设置碳交易新兴交叉学科专业，先行试点“碳+”交叉学科人才培养试点项目，包括碳资产、碳核算、碳金融、碳会计、碳技术等，加强学科和研究基地建设。鼓励行业协会、企业、科研机构参与到“碳+”人才培养体系中。碳交易机制设计的终极目标是形成全国统一的碳市场。现阶段要进一步强化区域联动，建立健全全国统一的监控、报告以及数据核算系统；强化区域联动，打通全国碳市场与地方试点碳市场的隔阂，统一碳价、提高碳配额交易的流动性、提升碳交易的效率；制定一套不同体系配额互认的机制；着力发展绿电、绿证融合市场。支持开展碳排放权交易市场（中心、所）相互入股、共同设立基金、一平台多片区等新型互赢合作机制，开展整体性的碳交易市场机制设计，促成政策、技术、交易规则的有机整合。

四、结语

本文立足于中国碳排放权交易治理体系，为未来的全球碳交易合作机制的设计提供重要的参考。从技术上看，需要连接和协同各个国家强制性碳市场，允许企业、第三方组织以更加灵活的方式设计技术标准和推进“共同但有区别”的碳市场履约，促进全球碳价趋同；从制度上看，通过公平和效率兼容的原则确定全球碳预算和碳配额，加强全球碳减排及其履约信用机制和可信承诺机制建设；基于合作与信任的逻辑建立碳配额的跨境转让和认可机制，设立专业的协调各国碳配额价格的国际组织。对中国而言，应积极参与和引导全球碳市场合作机制的建立，维护自身的发展权和“气候主权”，对标《巴黎协定》下碳交易的机制，提高我国碳市场建设能力，强化与其他国家、地区及国际组织碳交易机制的合作，尤其是与“一带一路”沿线国家的碳市场合作和碳定价协同。未来中国碳排放权交易体系的理论构建和创新还要引入法实证研究的视角，既要树立整体系统观，构建全生命周期、全要素和全链条的法治体系，也要特别关注整体架构中的不同法律要件与不同环境要素、不同实施环节的衔接与匹配，促进环境治理过程中整体主义与结构主义的融合。归根结底，这是一个跨学科、跨地区、跨时期的研究主题，要跳出原有狭隘的政府治理逻辑和框架，从更加均衡的角度来推动基于碳排放权交易治理体系的合作治理机制建设。这既是中国命题，更是世界议题。

〔责任编辑：玉水〕

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