参与式治理在中国的发展与实践

陈朋亲　杨天保

【摘要】参与式治理在政府管理中有着较为丰富的表现，引导着公众参与社会治理的正向发展，调动了公民政治参与的积极性。文章基于参与式治理在中国发展和实践体现，分析中西方管理方式异同，为我国参与式治理提出科学实践展望，旨在发挥参与式治理的重大优势，实现国家权力的社会参与。

【关键词】参与式治理 公民意识 政治参与 合作治理

【中图分类号】D621.5 【文献标识码】A

党的十八大提出实现国家治理能力现代化的战略目标，一时间“治理”成为社会的热点，由“管理”到“治理”的转变，表现出政府治理理念和方式的根本改变，更多吸收社会多元参与社会治理，实现政府有效的治理。而参与式治理就是要实现广泛多元的政治参与，成为新时期政府与公民间一种新的治理模式。参与式治理方式研究需要从概念入手，系统把握我国政治体制的特点，在人民当家作主的管理原则上充分发挥参与式治理的优势性。在实践探索的过程中，党和政府应该注重创新和求真务实，踏踏实实将工作落到实处，在政府工作职能转变上作出积极的努力和探索，提升政府的公信力，完善我国政治制度，创设和谐的政治参与环境。

参与式治理的概念界定

国内外学者普遍认为，“参与”是参与式治理的关键，它强调利益相关者广泛积极地参与到与自身利益相关的公共事务和政府决策中，利益相关者可以包括公民个人、社会组织团体、企事业单位、社区机构等个人和组织。参与式治理是政府、社会组织和公民共同参与到社会公共决策、公共事务和公共利益的实践中的一种行为体现。参与式治理能够考虑到大众的民主意识，属于自觉自发的行为实践，从决策内容的提出、制定到最终的执行，这种公共性的参与都能够保证利益的权衡和权利的监督，能够更好的维持社会政治和公共秩序的稳定。①

参与式治理的形成。参与式治理兴起于20世纪60年代初的西方，Arnold Kaufmann首次提出“参与民主”的概念，主要针对传统社会管理模式的发展困境，后在90年代初，随着治理理论的兴起，一些学者开始反思“大政府”状况对公民或社会组织健康发展的侵蚀作用，进而寻求政府—社会—公民间的平衡之道，因此，参与式治理理论逐渐被学术界广泛关注。大部分学者认为参与式治理可以“有效解决过去政治模式下的公民与精英之间委托代理机制产生的困境，有效粘合公民与政府间的关系，增强政府的回应性、提升服务质量和公共福利。”②在发展中国家的分权化改革和选举民主化改革实践中，难免会产生很多的矛盾，为了解决这种矛盾，许多的发展中国家进入到参与式治理的管理方式变革中。以巴西、印度、南非等这些国家为例，参与式治理方式得到了积极响应，公民的参与热情程度非常高，社会民主程度和公正程度得到有效的提升。③参与式治理方式弥补了选举民主的弊病，在管理机制和问责机制上将权力下放给公民和社会组织，让公众能够参与到政治管理当中，提升了国家治理有效性的实现。

参与式治理的内容。参与式治理从内容上来说体现了治理方式、治理结构和治理目标上的创新。参与式治理方式主要体现在参与主体的多元化，强调了社会组织和个人的参与，不再是单向的政府管理。治理范围包含了多个方面，社会管理和服务的多个领域，参与式治理实现了政府、企业、社会公民主体之间的相互协商和合作，能够以较为公正的治理意见提升政府的公共决策水平和公共事务的管理能力。治理结构与传统的行政管理结构不一样，主要是主张政府与公民建立良性的互动合作关系，鼓励公民参与社会公共事务，更加突出公民的“参与”，政府同公民间形成一种建立在互信基础上的相互依赖，互动、互惠、互利的网格治理结构。治理目标主要是通过鼓励社会多元治理，建立预警机制，预防为主，探索社会治理规律，建立有效的治理体系，将事态扼杀在萌芽状态，通过培养公民的理性精神，实现政府的治理转型，建设服务型政府。目前来看，参与式治理方式可以极大地调动大众的参与力量，发挥组织和个人的力量，让更多的利益相关者参与到社会治理中，通过这种方式使得决策更具权威性和长效性。国家的政治管理不是单单能依靠一个政府组织就可以完成的，参与式治理实现了多元化的治理主体优势的整合，实现了服务管理内容的多样化，在国家治理中实现了更为和谐和民主的管理方式，体现多方的价值利益共赢。

参与式治理的表现。参与式治理之所以受到广泛的推崇，主要是因为其管理方式能够极大程度地同公共服务范围内受益者的价值目标相匹配。主表表现为：参与式治理是一种合作治理，鼓励政府与公民间建立良好的合作关系，增强政府、公民、社会组织等其他非政府组织间的协商与合作，促进政府决策民主化、科学化的增量发展。参与式治理是一种“放权”式治理，政府将权力下放至政策利益的相关者、公民或组织中，发挥其在政策过程中的作用，提高政策的执行效率。参与式治理更加发挥公民社会的作用，“不再认同政府是唯一的合法性来源，公民社会也是合法性的来源，其治理的过程，是民主行政的一种新的实现形式。”④

参与式治理是一种新型治理模式，通过政府和公众的友好协商，政治生态环境得到了改善，同时公民的民主意识和参与意识受到了尊重。⑤不仅仅在政治生活上，参与式治理在经济方面产生的影响力也是巨大的，以城乡区域经济的协调发展为例，乡镇居民和社区居民对于关系到切身利益的政策内容和社会管理服务内容都有极大的关注。在经济建设的基层治理问题上，参与式治理需要保证两个协调，一个是村民自治和社区管理的组织性协调，一个是城市居民和农民自主意识的协调。参与式治理重视细节、重视个体的意识表达，通过政府的行为，深入到基层群体中，实现对于大众意见的征集，对于农民最为关注的三农问题和城乡社会保障问题等相关问题的意见收集只有真正融入到环境中才能了解。

参与式治理的国内外对比

参与式治理是属于普遍性的公众管理方式，在国内外都有不同的实践表现形式，并且社会效能呈现也有不同的程度。

国外参与式治理的实践方式。国外参与式治理体现在政治经济改革领域，重视公民的主体参与意识，注重公开性、参与性、互动性和规范性的原则把握。以巴西为例，巴西在参与式财政管理中，公民和不同社会组织参与到社区公共财政的开支和决策的过程中，保障了财政支出的合理性，公众的直接参与能够提升政府财政预算方案制定的科学性，能够在财政安排上考虑到多个利益主体的利益实现，将政府的财政风险降低到最小。同时参与式财政能够保障公民和社会组织对于政府的监督力度，明确政府职责，保障政府治理的合法化和透明化。⑥

美国多数城市的政府管理实行议会制管理方式，以市经理制形成最高的城市决策机构，通过民主选举选择市议员，代表市民发表意见。为了保障市议员的建议有效性，通过创设自选委员会，以此来加强对于公民专业知识和经验的传授，提升公民参与的广度和深入，对于公民提出的意见进行权衡和专业性总结，保障征询意见的有效性和科学性，能够为政府决策提供重要的保障。

中国参与式治理的实践方式。中国参与式治理的实践方式的选择取决于中国政府治理所面临的基本情况，中国人口数量庞大，在管理上有一定的难度，但是同时庞大的人口基数为公众参与的意见征集带来更多的可能性，在具体的实践过程中，各方参与主体的利益能否协调实现将会是我国参与式治理实践面临的最为重要的问题。我国一直以来致力于转变政府职能，打造服务型政府形象，从基层工作出发全面深入到民众中间，为民主发展创设有利的环境。

我国的参与式治理目前主要在小区的业主委员会和农村的村民理事会中实现，如小区的业主自发组织维护小区卫生、安全的小组及参加小区物业管理活动，促进小区事务的协商发展等。但是参与式治理更体现在重要决策文件中，体现在城乡协调建设发展的过程中。在我国，参与式治理还没有实现较大范围的推广，政府部门在公共事务的管理上还处在决策合作的发展阶段，政府和公众之间的关系、政府结构环境的优化都需要进一步的调整，实现有保障的参与式治理方式，明确政府、社会组织和公民个人三者之间的合作关系和分工责任。

中外参与式治理实践评介。从中外参与式治理方式的差异性可以看出，发展中国家和发达国家之间在参与式治理上存在着很大的不同。发达国家发展较快，已经形成了政府公共部门的活动组织机构，而且应用的范围非常广，决策的执行力度非常强。而相对于发达国家，我国的参与式治理受到社会环境、政府环境和经济环境等多个方面的影响，在服务的领域中还有所局限。参与式管理缺乏较高水平的专业化指导，决策的专业性和参与式治理的效能体现没有凸现出来，政府部门缺乏高质量决策引导机构和机制保障，在资源的优化配置方面存在着不足。⑦但是中国参与式治理在实践中也存在着一定的优势性，中国特殊的城乡二元结构下，城乡参与式治理方式能够实现更为细化的政治参与，公共服务的领域更加细致深入，城乡协调发展和治理协作能够实现相互的促进和带动作用，保障全面化的政治参与和管理。

参与式治理作为一种新型的社会治理模式，在国内外都得到较大发展，特别是国外。政府不再是单向的主体，而是基于政府与公民的双本位治理格局，然而需要明确主客体的关系，提升治理水平。参与式治理，更多的是应该落实在“治理”上，政府、公民或非政府组织只是促进参与式治理的外部力量，一时心血来潮参与后的内部治理该如何保证，这需要政府进行思考。参与式治理更多的是需要政府放权，大力培植志愿者组织，加强公民的理性教育和培养公民精神。面对参与式治理的实践困境，中西方都应该明确深层次的治理问题，尤其是中国正处于全面深化改革的攻坚期，推进国家治理能力现代化的重要时期，更应该拓宽参与式治理的路径，寻求政府与公民间合作的最佳模式，为奠定国家治理体系奠定基石。

中国参与式治理的实践展望

我国参与式治理随着近些年来理论和实践研究的不断深入，取得了较为显著的成果，如浙江温岭的“恳谈式民主”，就是参与式治理的缩影。中国参与式治理在实践中具有较好的实践环境，实践对策展望发展前景是非常乐观的。

改善政治生态环境，规范政府行为。近些年来随着反腐力度的加大，中国政府公众形象有了较好的改观。参与式治理是一项政府主导的社会政治性行为，政府行为的社会化参与能够极大地改善政治生态的环境，在监督和促进的双重机制作用下，维护多方的利益实现。参与式治理是政府行为反思的重要途径，我国社会主义建设在政治、经济、文化、社会和生态建设五位一体的实践环境下需要考虑的内容非常多，政府行为需要慎重的考虑，稍有偏差都会影响到社会主义建设的发展进程。政府主导下的参与性治理需要形成明确的责任归属，对于政府职能有准确的定位，从政策的制定到执行参与式治理都需要总体性的综合协调和资源的整合，以发挥组织的优势性，以社会和个人的行为和建议来规范政府的行为，保障政治生态环境的合理化、科学化和可持续化发展，形成较为完善的政治生态系统。

保障公民政治参与，提升主体意识。公民的政治参与始终是影响政府工作服务方向的重要因素，我们的党和政府秉承着全心全意为人民服务的宗旨，在各项工作中都要重点协调人民群众和社会组织的利益实现，能够激发多元化主体在社会公共事务的管理和服务上的能动性参与，从而以主动性的公众合作和互动来行使公民的基本权利，保障社会主义政治民主性的发挥，提升公民的主人翁意识。对于公民参与的公共治理来说，政府的引导也是极为重要的，社会主体扮演着不同的社会角色，利益价值视角也各有不同，政府所要做的就是最大程度上满足更多人的利益需求，体现党利民惠民的决策性目标。公民政治参与的主体意识是社会发展的推动性力量，能够激发社会主义民主和谐建设的动力机制，营造和谐的民主环境，在参与式治理中协调利益管理，保障公民参与治理的合理实现。

规范社会资源分配，注重合作治理。政府行为需要规范化引导，多元化主体的参与式治理能够实现对政府行为的有效监督，通过政府、社会组织和公民个人三者之间的相互协作能够保障社会资源的有效分配，在财政支出和财政投入上实现规范化的设计。⑧社会资源的优化配置体现在利益的分配上，对于不同的服务领域需要考虑到不同利益主体的需求性。参与式治理能够实现利益主体的合作关系，在具体的实践中需要将工作职责划归到具体的部门管理当中，例如学习西方的治理经验以专门的组织机构实现对利益主体的利益协调，在社会资源的配置上提出专业化的意见整理，提升政府工作的办事效率，发挥社会组织机构对于政府工作的辅助工作，在实践中实现政府和社会组织之间的优势互补，保障参与式治理社会功效的最大化发挥，以产生较为深远的、持续性的社会影响力。

总之，当前中国正处于转型发展时期，推进参与式治理的发展，可以更好地促进国家实施对公民的教育，推进政治社会化进程，促进政治文化发展，维护社会稳定。同时，当前我国政府正致力于转变政府职能，建设服务型和高效型政府，参与式治理对创新政府治理模式具有重要推动作用。对于公民而言，参与式治理丰富民主形式，拓宽了政治参与渠道，保证自身参与权、知情权、监督权、表达权等权利得以实现。相信在“国家—社会—公民”三维模式下推进参与式治理的发展，可以更好地实现国家富强、社会和谐、人民幸福的中国梦。

（作者分别为广西民族大学政治学与国际关系学院硕士研究生，广西民族大学教授）

【注释】

①张紧跟：“参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向”，《中国人民大学学报》，2014年第11期。

②Johanna Speer Participatory Governance Reform：A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Service.World Development， 2012（12）.

③刘佳：“参与式治理理论探析”，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版），2014年第8期。

④王敬尧：《参与式治理：中国社区建设实证研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年。

⑤沈霞：“公民参与视阈下依法行政的合意性与主导逻辑”，《甘肃社会科学》，2015年第1期。

⑥庄晓惠，杨胜平：“参与式治理的发生逻辑、功能价值与机制构建”，《吉首大学学报》（社会科学版），2015年第9期。

⑦黄其松，杨志军：“新型常态治理：推进国家治理现代化的转型之道”，《探索》，2015年第2期。

⑧赵光勇：“治理转型、政府创新与参与式治理”，浙江大学博士学位论文，2010年。

责编 /张晓