中国共产党全面建政之际对城市旧警员的留用改造策略

内容提要 进入1949年，中国共产党按下了全面建政的快进键。随着解放进程的加快，中共管控空间急剧放大，一定程度上加重了新政权接管城市的负担。作为城市公共秩序维持者的旧警员既不可能为新政权照单全收，也很难弃之不用。南京作为旧政权的首都，在中共建政的大棋局中既重要又特殊。新政权处置旧警员的过程大体采用了留用与改造的策略，但留用是有条件的，改造需要创新技法。南京市在留用大量旧警员的基础上，通过更名建制、刷新形象、整顿作风、净化队伍、培养骨干等方式，逐步完成公安体制的重建与警员队伍的思想改造，避免了政权鼎革之际城市公共秩序的失控。建政之初，旧人员的留用与改造广泛运用于各个领域，但业务性较强的部门及不同类型的大城市各有其特殊性。探讨中共在全面建政之际处置旧警员的策略，可以丰富对中共建政史的认知，凸显非常时刻中共处置繁难问题的智慧与能力。

关键词 中国共产党 人民警察 城市接管 留用改造

田圆，南京邮电大学马克思主义学院讲师

本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国共产党建政史专题研究”（19YJA810009）、江苏省高校哲学社会科学研究一般项目（2022SJYB0114）、南京邮电大学引进人才项目（NYY221030）的阶段性成果。

1949年前后，中共领袖在谋划全面建政之际，不仅有热切的眺望，还有冷峻的回首：三百年前有李自成进京赶考的败绩，三年前有国民党“接收”城市的乱象。如何有序接收并管理好城市尤其是大都市，成了共产党人必须破解的难题。在政权鼎革之际，作为胜利者的中国共产党并没有简单地复制历史上“打天下坐天下”的行动逻辑，而是采用审慎的态度和务实的举措来处理复杂的政治冲突。

警察随现代都市的兴起而生，在社会秩序维护和城市治理中扮演重要角色。政权性质的根本差异要求新政权打碎旧的国家机器，其中作为国家暴力/行政机关的公安部门尤为关键，但繁重的建政压力使得中共采用留用旧警员的策略。因此如何妥善地处置旧警员并建立属于人民的警察队伍，既考验中共接管城市的能力，又关乎城市政权的建立与巩固。中国共产党对城市旧政权警员的处置及人民警察队伍建立，大体上采取尽量保留旧警员的基本队伍，淘汰上层人物，加入中共的骨干力量，逐步完成体制的重构与队伍的改造，推动旧警员向人民警察的历史性转型。

一、除旧布新：“建立新的人民公安系统”

作为一个建政党，中国共产党不仅要破旧，更要立新，但“建构工作要有技艺才行，而要毁弃的话，仅有暴力和狂怒就足够了”[1]。警察是国家合法垄断暴力的机关，也是现代国家政权存续的支撑力量之一。中国共产党建立的公安机关“是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量”[2]。对于公安机关的重要性与特殊性，周恩来有贴切的概括：“国家安危系于一半，国家安危你们担负了一半的责任，军队是备而不用的，你们是天天要用的。”[3]如果说军队是政党获取政权的重要武器，那么公安机关就是维持政权的有力工具。如此，在全面建政之际新的人民公安系统“兼有军政与民政的双重属性”[4]。

1.更名建制新政权之所以要将旧的警察局改为公安局，“是因为解放区人民向来称自己维持社会安宁秩序的机关为公安部门”[5]。这既是中共早期革命经验的延续，也是区分新旧政权的标识之一。新政权对旧警局的接管并非只是“换一块牌子”，而是从组织机构、人事任命、职权范围等方面进行全面管控与改造。基于公安工作的重要性，南京市在接管之初即成立隶属军管会的公安部、警备司令部[6]，并建立市、区公安局及派出所。

1949年4月24日，解放军占领总统府。28日，南京市军管会成立的当天即成立南京市公安部，任命“周兴为公安部部长，赵苍璧（原北平市公安局副局长）、刘秉琳（二野政治部保卫部负责人）为副部长，林浩然任公安部二处处长”；公安部二处干部主要有“中央社会部的罗振，华北军区保卫部的刘兰堂、田玉芝，华北局社会部的张一平、徐洪、刘艺”[7]。另外，军管会任命卢伯明、张若千为公安部二处副处长，卢伯明是中共中央派至南京地下党情报系统的负责人，张若千是二野政治部保卫部的一位处长。公安部治安处处长洪沛霖、刑事公安大队队长王忠都是南下干部[8]。南京市公安部的负责人均由中共中央或军管会精心挑选，足见党中央和华东局对南京市公安机关的领导班子格外重视。

1949年5月15日，南京市公安部改称公安局，市政府任命“周兴为局长，趙苍璧、刘秉琳为副局长。公安局内设5个处，下设13个区分局”[9]。其中，侦讯处下设侦察、内勤、预审、技术、执行、管训、机关保卫等7个科，“林浩然担任侦讯处处长，卢伯明、张若千任侦讯处副处长”。公安局设第一（书记）、第二（人事）、第三（社会）、第四（公安）、第五（总务）办公室。下辖13个区分局和1个水上分局，合计77个派出所[10]。建政之初，地方政权建设处于军事管制状态，南京市公安局历任局长均是军队系统的干部，或曾在公安系统担任过要职。从1949—1954年南京市公安局7任局长的履历（见表1）可以看出，他们位高权重，任期很短，凸显非常时刻公安工作的重要性与专业领导干部的稀缺。就籍贯而言，7任局长均非江苏本地人，这有别于各省市负责人的任命[1]。

对市公安机关的领导干部来说，南京是一座陌生的城市，尤其是在解放后，南京市公安局不仅要取代旧保甲，还要承担部分民政职能。“中央指示要保甲长做的事全属公安局的范围。”[3]公安局民政职能的扩大在一定程度上使得南京市公共秩序的维护更依赖本地的旧警员，如“报户口、开路条、打架、吵嘴等都可直接找公安局”[4]。事实上，“当时部分居民工作由公安派出所兼办”，而且为了做好城市居民工作，南京市政府“特在城区各派出所管辖区城内设置民政干事1—3人，办理街道工作”[5]。

尽管在军事管制期间南京迅速组建了层级化的公安架构，但直到1950年，“由于两次接替，三易公安局长，在工作进程上受到了限制，因此南京市公安工作尚未完全走入正轨”[6]。面对复杂的治安工作，“公安局与警备司令部联系不够，呈现孤军奋斗的状态”[7]。1949年10月，中共南京市委在检讨治安警备工作时提出要建立统一领导机构——治安工作委员会，同时加强整顿公安局的各级组织，并调整基层班子。作为公安机关的派出机构和基层组织，派出所与城市基层居民生活密切相关。从1949年到1952年，南京市派出所的数量从77个增加到了112个，派出所的急剧扩张为公安工作深入基层社会提供了组织保障。

2.刷新形象旧警察作为旧政权统治的象征在民众中间留下了不良印象，而沿用“警察”二字，是因为市民习惯这一提法。为了区别于为旧政权服务的警察，在“警察”之前加上“人民”[1]，并在服装、领章、帽徽方面进行统一化管理，当时警察的右领章均写上了“人民警察”[2]。在城市解放和接管之初，各地对于不同类别的警政人员的称呼不一致。为了统一其名称，1950年12月，公安部呈准政务院，“规定将各种警察一律统称为‘人民警察，其简称为‘民警。在各种来往表册中，也应一律采用此名称”[3]。自此，“人民警察”这一称呼正式确立，“包括政保、经保、行政、武装、内卫、边防、刑事、治安、户籍、交通、水上、铁路、消防、司法、劳改、外管等警种”[4]。1952年，南京市公安系统内的警种包括“刑警、交通警、户籍警、消防警、看守警”等，其中交通警和消防警由治安处统辖[5]。

将为人民服务设定为人民警察的职业目标是刷新警察形象的另一表现。旧警察是一种基于雇佣关系的职业，共产党则赋予了警察这一职业“光荣性”，提升了人民警察的职业定位。新政权对人民警察提出了新的要求：“一方面坚决镇压与管制一切人民的敌人，有效地肃清土匪、特务和窃盗，维护社会治安；一方面时刻关心人民群众的利益，保护人民的一切合法权益，全心全意为人民服务。”[6]维持社会治安是警察的基本职能，而“全心全意为人民服务”是新政权赋予人民警察的新目标，以彰显新政权的人民性。为了改变人民群众对警察队伍的看法，旧警员必须改变作风。“只有彻底肃清过去国民党对人民蛮横无理，擅作威福，乱打、乱抓、乱罚、乱杀的恶劣作风，才不致玷污人民利益的保护者——人民警察的光荣称号。”[7]

南京警務部门名称（公安局）、称谓（人民警察）和目标（为人民服务）的变更凸显了新旧政权的区别。在机构设置上，新政权完成了公安系统的重构，配备了领导干部，扩充了基层组织，但判定公安机关交接是否平稳，更要看其运行的过程与绩效。过程影响结果，细节影响大端。凡此，警员队伍的来源与能力就显得至关重要。

二、胜利者的审慎：留用旧警员

与通过“议和”而导致的清亡民兴不同，1949年，中国共产党是在“将革命进行到底”的口号声中靠强大的军事实力以胜利者的姿态除旧布新。由农村转战城市，对中共来说将面临诸多挑战，而更大的压力来自对长江以南地区大都市的接管：一是中共在国统区的政治基础薄弱，二是大批南下干部对江南相当陌生。南京是中共解放并接管的江南地区的第一个大城市，能否被中共成功接管显得格外重要，对于维护城市公共秩序的警察队伍，则更须审慎对待。

1.留守的旧警员南京“当时设有庞大的统治机构，仅职业特务就有8000人之多”[1]。根据中共南京市地下党人提供的资料，南京市警察厅下设“保警总队、特警大队、刑警总队、消防总队、骑巡队、警犬队等”，各区警察局下设警察所，警察所分管若干辖区，各辖区内部设置勤务区[2]。南京市旧政权下的警察厅下设13个警察局，84个警察所，各所辖区又划分为317个勤务区。各局在编职员共计527名，警察共计5134人，交通岗78个，警备班139个[3]。在解放军渡江进城之际，“由于敌匪党团警等随敌人南逃，在警运会陈良同志、马文林同志的帮助下，收容了伪警察人员共计3900余人”[4]。面对繁重的城市民政事务，如户口登记、交通管制、消防等，中共难免要借助熟悉城市的旧警员来开展工作。而且“旧警人员与当地社会有千丝万缕的联系，如一律裁撤，他们全都失业，在政治影响与社会秩序方面将产生严重后果，这比任何的捣乱都更麻烦，这是客观方面的困难，不顾及这些困难就是增加敌人孤立自己”[5]。

据1949年7月的统计数据，市公安局共接管了6344名旧警察，初步留用了3318名（占接管总数的52%），安排1328人进行学习，介绍1289人转业，遣送409人回籍生产[6]。到1950年4月，“南京旧警总队原有两万余人，解放后除有2000人投靠学校及部分逃亡者外，经我接管者有6000多人，整编后经转业或资送原籍介绍学习外，正式留用2000多人”[7]。那些“非用不可的（如交警、消防队、清洁队）与特别熟悉本部门业务人员”[8]都是要留用的。1949年6月，“交通接管会处理了1639名旧员工，留用了727人，占44.46%”[9]。1950年6月，南京市公安局第一分局中的秘书人事科留用了2名旧警员，侦查科也留用了2名旧警员。在基层派出所，留用的旧警员数量更多，如新街口派出所留用了10名旧警员，分别担任文书、事务长、户籍员等职务[10]。

2.旧警员的复杂性1949年4月28日，南下干部谷金周被编入南京市军管会公安部北郊区工作组，负责接管北郊警察局，5月初作为组长前往八卦洲维持秩序[11]，5月下旬被调回燕子矶，在区公安分局第二科工作，其间公安队伍的复杂性令他记忆犹新：

我到分局二科工作以后，了解到全科十几个人除我以外其余均是留用的旧警。对这些旧警，既要使用又要时时提防着他们。当时就曾发生过两起暗害未遂事件。一次，我在吃饭时发现炒好的韭菜里有好几枚细小的绣花针；另一次发现我住处门槛边的电灯开关外壳被人敲碎。为了防止这些旧警了解过多的机密，我在工作上除一般性的任务统一布置外，绝大多数的任务都单个交代，要求他们单独汇报。后来组织上陆续调来一些人员，到1951年，科里留用的旧警绝大部分被调离，3名旧警因犯罪被逮捕。[1]

留用的旧警员大多有着复杂的政治背景、社会关系。以五分局为例，“全局108名旧警员中，按政治面目统计，国民党员96名，三青团员45名，帮会35名（有一人兼三種或两种的）；按出身成份统计，地主30%，小知识分子和城市贫民占多数，兵痞流氓、自由职业者占少数”[2]。另外，留用的旧警员还存在包庇反革命分子、潜伏破坏、工作作风不良等问题。例如，童天栋是一名留用在燕子矶公安分局的旧警员，安徽省无为县人，对于匪特组织成员隐瞒不报，后被捕判刑。在八卦洲中桥，留用的旧警员胡一新原本跟随国民党溃逃后又被遣回中桥，上司布置他以“2918”（其警号）为代号潜伏，并发展反动组织成员，后被抓捕。还有一位留用的旧警员郭建昌在谷金周、吴大林对其进行家访时坦白：“我有罪，我有罪，我有一支枪和几发子弹还没有交出来。”[3]

面对繁重的建政任务，尤其是中共尚缺乏管理大城市的经验，接管干部“从乡村转入城市，对管理城市工作摸不到门，放不开手，各方面都受到思想的牵制”[4]。在城市社会治安管理方面，中共不可能在短期内打造一支能适应大城市需求的警务队伍。警察工作具有较强的专业性，因此中共需留用熟悉城市的旧警员，这一方面可以消减入城之初的混乱现象，避免给国家和人民的财产造成不必要的损失；另一方面防止失业的旧警员危害社会秩序。

3.处置旧警员的政策1949年9月，市公安局副局长刘秉琳就“公安政策”做了专门报告：“这一个新问题，争论很多，如今尚无结论，个人对此问题无成熟意见，提出与大家共同研究。解放后我们将首先遇到这个问题，因为公安机构的接管与其他部分不同，后者是先接后管，而公安机构是接与管同时并进。”[5]“同时并进”，既紧迫又无成例可循。就如何处置旧警员，刘秉琳强调：“旧警机构的摧毁是容易的，旧警人员的改造是困难的，必须经过一个耐心的、比较长期的过程。”[6]在吸取河南洛阳、郑州、开封等地教训的基础上，南京市采取“有分别、有步骤、不可一脚踢开”的原则，制定了五条处置旧警员的规定，对不同级别的旧警员采取不同的政策。

（1）交通民警、消防警察、养信鸽及警犬的人员、巡逻队、警察医药人员、指纹、武器检查者、打字、速记、电讯、会计、统计等人员及技术工人，只要不是特务，并不为群众所反对的，原则上暂时留用，并分别轮训，以加强改造教育。（2）警士、公役、护员、办事员和其他低级职员，只要不是特务，不为群众所反对，暂时留用，或对调工作，加强教育。（3）警员、警长、厅长，其中地下党员或与地下党员有统战关系及真正可靠的群众分别留用，并加强教育。（4）警员、警长、巡长、厅长及其他较高级者，原则上是集中管制，其中如有特务，及有恶迹者应立即检查分别处理。（5）保安警、特警、刑警及侦察队员，应集中审查及管训，其中因工作需要必须留用者应与我们同志混合一同进行工作。[7]

以上分类处置旧警员的办法只是刘秉琳的设想，“这五条办法在南京的使用尚未得出结论，将来在西南是否适用尚是问题，这里提出来只供大家研究”[8]。同年10月，中共南京市委在总结社会治安工作中指出：“在治安方面，组织上缺乏整理，实际工作多是旧警人员做的，某些重要工作人员还有特务嫌疑。”[1]11月，针对地方治安工作中依靠旧警员这一现象，罗瑞卿做出指示：要区分不同类型的旧警员，对不同类型的旧警员采取不同的政策，如“交通、消防警察可以留用旧人员，但户籍与武装警察必须为我们可靠人员所掌握。在留用的交通、消防警察中，也必须有我们的骨干，并须在其中建设党组织”[2]。通过党组织建设，发挥党员干部的骨干力量，以加强对旧警员的管控。

“留用”不等于原职原岗、一切照旧，而是短暂的妥协。1949年5月15日，南京市军管会主任刘伯承在一次座谈会上就解放后的斗争问题及国际局势明确指出：“不是战争而是妥协，妥协是斗争的结果。”[3]为避免在政权更替之际出现次生的社会冲突，中共留用了大量非用不可的旧警员，但接收旧警员，并非一收了之。

三、新政权的要求：改造旧警员

留用的旧警员很难自然而然地成为新政权的同路人。中国共产党之前在处置起义或投降的国民党军队方面已积累了一套成熟的经验，但改造旧警员又有其特殊性。

1.整顿警察作风与新的称谓、职业形象相称的是警察队伍思想觉悟和工作作风的转变。地方主政人员意识到旧警员“过去有很多劣迹，解放以后要他们马上改换立场思想作风，不违反法纪是不符合客观事物发展的规律，因此不能做过高要求”[4]。在实际治安管理工作中，南京“尽管破获了不少案件，但亦出了很多毛病，因为旧警未改造，总起来说还是头痛医头，脚痛医脚，未能从根本上解决问题”[5]，而且当时在公安工作中也存在命令主义作风，“一方面对罪大恶极的反革命分子采取了无原则的宽大，另方面对一般普通案件又犯了严重的命令主义和乱打、乱抓、乱罚、甚至乱杀的错误倾向”[6]。接管之初，南京市公安局的部分警员存在“打人、骂人现象”“超越职权处理问题”“贪污受（收）礼”等严重的违反政策纪律的现象。水上分局局长陈雁彬指出：“分局及每个所均严重发生捆绑人、打人、骂人现象，据不完全统计，打人有16次，分局最多的一个人打人4次之多，参加打人的10人以上，最严重是所长带头打人。”[7]

针对留用的旧警员存在动机各异的问题，改造工作采用了集中学习的形式。集中学习是改造旧警员思想的重要方式，“一般的交通警，工作时间都很长，但都坚持了每日两小时的学习制”[8]。1949年6月，市公安局“处置了1204名职员，其中介绍学习的有1156人，48人转业”[9]。在制定学习计划的过程中，地方各分局还根据旧警员文化程度的差异分成若干学习小组，学习的内容包括政治、时事、文化及业务，如在整党期间，“对旧警人员着重进行了树立新人生观的教育，组织了‘革命人生观、‘人的阶级性等文件的学习”[10]。这种集中学习的方式在理论层面提高了警察队伍的思想觉悟，让他们认识到新政权下的人民警察不同于旧政权的警察。

地方公安局还通过诉苦会、反省会等形式在警察队伍中进行“为人民服务”的思想教育，进一步明确人民警察的职业目标和要求。在宣传教育形式上，按照中央的统一部署，通过“召开各种代表會、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传，做到家喻户晓，人人明白，打破关门主义和神秘主义”[1]。在镇压反革命运动中，南京市第三区人口不足10万，“组织了183个居民宣传小组，召开各种类型的会议3000多次，开控诉会392次，参加群众9万余人次”[2]。在整顿警察队伍作风的过程中，树立典型是检查和总结公安工作的重要举措。“在总结工作中，应当对好人好事加以表扬，对不好的展开批评与自我批评。尤其是各级领导干部，在进行自我批评，和接受批评时应当以身作则。”[3]在处置公安局第五处前处长时，“（他）虽是党员，但腐化堕落，行政上仍给予撤职关禁闭处分”，这一举措让群众“感到钦佩，认为共产党确是大公无私”[4]。

群众路线是中共的优良传统与克敌制胜的法宝之一。毛泽东在修改第三次全国公安会议决议时指出：“党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动。”[5] 1951年2月，南京市在肃清党团特务时，“下关三汊河居民王树年曾参加过特务组织，但企图隐瞒身份，在一百多群众检举后终于承认”[6]。12月12日，针对南京市民实名在《南京人报》上公开检举公安干部中的官僚主义作风一事，南京市市长柯庆施致函《新华日报》表扬，并号召人民积极检举揭发。为了调动群众政治参与的热情，南京市特设市长专门信箱、专设办公室，还在市府门口设置人民检举接待室[7]。这些行为加强了公安机关与群众的联系，增强了群众对新政权的认同感。

经过教育改造，尤其是经过诉苦和反省运动，道歉和帮助群众劳动成为警察队伍自觉自愿的工作要求。接管之初，群众对于留用旧警察并不满意，有群众甚至提出疑问：“为什么还要他？”[8]但经过改造的警察队伍获得了群众的好感，在镇压反革命运动中，南京市公安干警感谢人民协助，群众却说：“帮政府做事，就是为自己做事；若说‘协助，是见外了。”[9]

2.“灌输足够的新鲜血液”1949年12月，中共南京市委向上级报告：“我们自己内部因各种各色的人物太多，公安机关本身不纯，也给匪特钻空子。”[10]少数公安人员还有贪污腐化的行为，“如南京市公安局三汊河派出所所长曾聚赌四十余天”[11]。警察队伍之所以出现这种倾向，一是留用的旧警员所遗留的作风侵袭了公安机关和人民警察，“在一部分新的警察中，他们虽然成份较纯洁，但政治上不够坚强，业务技术不熟练，甚至有的还沾染上坏习气”[12]。部分公安机关存在铺张浪费和官僚主义倾向，如“公安局用于无谓的招待、会议费、看戏送礼达1亿元（旧人民币）之多”[13]。二是少数接管干部“居功自满、骄傲蜕化”。接管干部缺乏城市警政工作经验，又受“关门主义”的影响，对旧警员采取不信任的态度，疏于检查工作，导致“发现问题不能及时纠正，未很快的转变过来”。三是领导干部片面强调公安工作的特殊性，“法治精神和组织纪律观念不强，认为无所谓，就产生了随便打人和扣押人犯的野蛮行为”。另外，尽管全市建立了“市公安局—区公安分局—派出所”的层级结构，但却“没有将职权划清，以致所里的同志超越职权”[1]。有鉴于此，旧警员的改造工作要求输送新的血液，动态优化警员队伍。

首先，净化队伍。为了从组织上净化公安队伍，中央要求“我们一定要使关系着广大人民群众的、像血管一样在我们人民国家的机体中活动的人民警察，充满着新鲜的革命血液”[2]。针对组织不纯问题，南京市公安局指出：“逐渐纯洁与改变交警成份，严密内部组织，建立政治工作制度，加强政治教育，发扬革命英雄主义，改变过去恶劣作风，对不纯的坏分子，逐步清洗，吸收一批纯洁青年学生及工人成份。”[3]同时要求公安系统开展整党工作，“弄清某些人的组织问题，审查旧警人员，进行分别处理，保证组织上的纯洁”[4]。随着派出所数量的急剧增加，需要吸纳大量的警务人员开展日常工作，然而公安干部学校一时无法培养足够的人员补充到基层派出所，因此“应在现有基础上自力更生，主要不能依靠上级增调干部”[5]，这就需要动员工人和学生到派出所工作。工人和学生虽缺乏工作经验，但有工作热情；留用的旧警员具备实际工作经验。在党员干部的领导下，旧警员的工作经验与工人、学生的工作热情相结合，基本保证了基层公安工作的顺利展开。

其次，培养骨干。中央决定建立各级公安干部学校，中央与地方的公安干部学校分别培养不同级别的干部。“中央公安部培养高级骨干，战略区公安部培养中下级干部。各级公安部门均应建立干部轮训制度。”[6]通过干部轮训制度加强学习和培训，提高公安干部的工作能力。南京市公安局还要求：“除一般业务教育外，各单位应从日常工作中带徒弟培养领导核心，以科为单位至少要教出来三个以上精通业务的干部。”[7]“只有灌输了足够的新鲜血液，有了坚强的骨干，旧的也才能够得到彻底的改造，新的力量才能够充分的生长起来。”[8]尤其是针对基层公安人员，“短期轮训队是很好的总结工作的方法之一，必须注意采用”[9]。除了旧警员、征调的城市工人、公安干部学校培养的干部力量，城市公安干部队伍还包括中央和地方党委调配的骨干力量。

四、中共留用与改造旧警员的效度

在全面建政这一历史的紧要关头，作为胜利者的中国共产党并没有采取赢者通吃的做法，中共领袖对历史上的关门主义及解放战争后期高涨的胜利主义情绪保持警惕，在接管不熟悉的城市时采取因城制宜的举措，有保留地接纳旧政权的雇员，足见其审慎的建政态度与灵活的政治技艺。新旧政权存在本质差别，如何平衡破旧与立新之间的关系考验共产党人的建政能力。见微知著，从新政权对旧政权警员采取的态度及政策，可以推演出中共接管城市的功效。

1.从动荡到秩序化全面建政之际，既有歌舞欢庆，也有冲突对抗。“无论城市还是乡村，也无论是新区还是老区，即使到中共1949年建国前，它一直在不断的遭遇到各种激烈的反抗。”[1]城市接管之初，出现了短暂的权力真空，企业停工、物价失控，失业者众，加之国民党散布谣言、敌特破坏等，出现了一个难以避免的动荡期，其中治安问题最为突出与紧迫。为了尽快恢复城市秩序，作为胜利者的中国共产党人头脑清醒、态度审慎，大量旧警员被留用。天津市在总结接管旧警察局的经验中就已经提道：“对旧人员的洗刷不宜过早，事先应准备充足条件，条件未成熟时，不能急于处理，以免增加社会治安的困难。”[2]在“洗刷”之前，留用旧警员缓和了紧张态势，减轻了建政压力，为恢复城市生活的秩序赢得了宝贵时间。

2.缩小歧见增进共识全面建政之际，中共领袖在一片欢庆声中不断提醒自己要保持清醒的头脑，决不当李自成。广大军民不可能像政治领袖那样冷静并接受战败者分享胜利的果实。因此，在留用旧警员的问题上，党内、军中、民军中间出现分歧在所难免。尤其是旧警员与接管干部之间在思想观念（“旧”与“新”）、政治身份（“专”与“红”）与工作作风（“权力本位”与“人民本位”）上的分歧导致的矛盾和冲突最为显著。因此要使得留用旧人员的政策收到良好的效果，必须管控好歧见。中共中央制定了接管旧人员的原则和政策，营造实施留用政策的舆论氛围；地方主政人员因地制宜地细化各项政策，并反复强调不可冒进。诚然，政策落实主要依靠基层干部，中央要求接管干部准确领会中央的精神，在繁重的建政压力之下与旧警员达成合作，节制胜利者的骄横之气；同时也要求留用的旧警员积极参与改造。

3.衡权理想与现实理想的实现无法脱离政治现实。新政权的建设不可避免地利用从过去继承下来的条件。基于政治现实的考量，接管南京之前，中共既缺乏管理大城市的经验，又缺乏管理城市的专业人才。熟悉城市生活的旧警员尤其是交通警、消防警等自然是不可或缺的。盡管留用旧警员增加了新政权的财政压力，但从成本与收益的角度衡之，留用旧警员一定程度上能够降低市政管理的人力成本，减轻维护社会治安的政治成本。在财政压力和政治成本之间，中共留用与改造旧警员的举措是基于政治现实做出的明智决策。从长远来看，留用的旧警员并不符合新社会的要求，因此中共在适度的留用及渐进的改造中逐步淘汰不符合新政权要求的旧警察，警察队伍被净化成人民警察，组织机构被形塑为人民的公安机关。在此意义上，中共对旧警员的留用与改造兼顾了革命理想与政治现实。

团结与斗争、妥协与对抗，既是统一战线的要义，也是政权建设、治国理政的技艺。“历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”[3]探析政权更迭之际中国共产党留用改造旧警员的策略，展呈一个团结与斗争、妥协与对抗的历史片段，于推进国家治理能力现代化或许不无启示。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]埃德蒙·柏克：《自由与传统》，蒋庆等译，译林出版社2012年版，第108页。

[2]邓力群等编：《当代中国的公安工作》，当代中国出版社1992年版，第2页。

[3]转引自罗瑞卿：《罗瑞卿论人民公安工作》，群众出版社1994年版，第3页。

[4]李甜甜、闾小波：《中国政府过程中政治性加权现象之生成——基于建政时期警察职权的考察》，《学海》2021年第4期。

[5]《关于政府机构与职权的几个问题》，《人民日报》1950年3月26日。

[6]公安部下设四个处：警察系统接收处（包括警察、公共卫生等）、反动党务机构接收处、特务机关接收处、宪兵系统接收处；警备司令部下设两个处：警卫机构接收处、要塞接收处。参见《市军管会接管组织系统表》（1949年4月16日），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第224页。

[7][8]南京市政协文史和学习委员会编：《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》，南京出版社1999年版，第65页，第95页。

[9]中共南京市委党史办公室编：《春风七年金陵路——1949年至1956年南京党史专题研究》，东南大学出版社1990年版，第73页。

[10]南京市地方志编纂委员会编：《南京市公安志》，海天出版社1994年版，第26页。

[1]从解放后的48个省市区的67位省市区级首长的情况可以看出，中共中央在任用各地负责人时，曾尽力考虑任用熟悉当地情况的领导。参见杨奎松：《中华人民共和国建国史研究》1，江西人民出版社2009年版，第370、375—380页。

[2]此表根据《南京市公安志》中人物篇整理所得。参见南京市地方志编纂委员会编：《南京市公安志》，海天出版社1994年版，第494—495页。

[3]《我们目前的工作问题（保甲的处理、六月份工作）》（1949年6月14日），南京市档案馆藏，档号4003-0000001000 90023。

[4]《在群众大会上讲话提纲（关于保甲问题）》（1949年），南京市档案馆藏，档号4003-000000100090024。

[5]《南京市街道工作情况》（1955年11月28日），南京市档案馆藏，档号5012-000000203140003。

[6]《南京市公安局1950年工作计划》，《南京通讯》第11期，1950年3月25日。

[7]早在1949年4月14日，程子华在关于北平市警备工作的总结报告中就提出：“初入城时几个治安机关，警司、纠总、公安局等互不联系，以后在市委领导下设治安委员会，确定分工，统一领导，工作才好做了。”同样是和平解放，北平在治安方面的接管经验并未被推广，在组织安排上南京的治安工作出现了相同的问题，直到1949年10月依然存在。参见《程子华关于北平市警备工作的总结报告》，中共北京市委党史研究室编：《北平的和平解放》，北京出版社1993年版，第225页；《市委关于治安警备工作指示》（1949年10月），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第381页。

[1]《关于政府机构与职权的几个问题》，《人民日报》1950年3月26日。

[2]《财政部公安部联合命令统一规定全国人民警察登记划分服装、领章、帽徽及待遇标准》，《人民日报》1950年1月19日。

[3]《关于“人民警察”的名称问题》，《人民日报》1950年12月17日。

[4]万川编：《中国警政史》，中华书局2006年版，第486页。

[5]《公安系统各单位新编制人数统计表》（1952年6月），南京市档案馆藏，档号4003-000000100020009。

[6]《怎樣建设人民警察？》，《人民日报》1950年9月7日。

[7]《展开整风运动，整顿干部作风！》，《人民日报》1950年8月27日。

[1]中共南京市委党史办公室编：《春风七年金陵路——1949年至1956年南京党史专题研究》，东南大学出版社1990年版，第210页。

[2][3]书报简讯社编：《南京概况（秘密）》，周维林、卢海鸣点校，南京出版社2010年版，第172页，第179页。

[4]警运会，全称“中共南京市委警察运动委员会”，是1948年10月中共地下党在南京国民党警察系统中成立的组织，陈良、马文林分别担任正、副书记。参见《接管南京国民党党团警宪初步工作报告》（1949年5月22日），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第340页。

[5]《公安政策——刘秉林（琳）同志九月十九日在区营级以上干部课上的报告》（1949年9月19日），南京市档案馆藏，档号4003-000000100050004。

[6]《南京市接管伪机关旧职员初步处理统计表》（1949年7月20日），南京市档案馆藏，档号5003-000000100010003。

[7]《公安局宣传科对旧警人员教育情况简报》（1950年3月26日），《南京通讯》第12期，1950年4月3日。

[8]《关于接管机关旧人员处理办法的通知》，南京市档案馆藏，档号2001-0010003（00）0002。

[9]《南京市接管旧职员人数统计》（1949年），南京市档案馆藏，档号4003-000000100020009。

[10]《南京市公安局第一分局编制人员登记表》（1950年6月），南京市档案馆藏，档号5009-000000200090001。

[11]谷金周，隶属于冀中军区第八分区青沧交县公安局，于1948年底被调入南下工作团，原本是到皖南一带工作。由于解放进程过快，他在合肥被编入为接管南京做准备的金陵支队，在政法大队工作。八卦洲地处南京市北郊，位于长江中间，洲上有3个警察所和5个村（保）。参见南京市政协文史和学习委员会编：《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》，南京出版社1999年版，第89页。

[1][3]南京市政协文史和学习委员会编：《红日照钟山——南京解放初期史料专辑》，南京出版社1999年版，第93页，第93页。

[2]《公安局宣传科对旧警人员教育情况简报》（3月26日），《南京通讯》第12期，1950年4月3日。

[4]《接管南京国民党党团警宪初步工作报告》（1949年5月23日），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第341页。

[5][6][7][8]《公安政策——刘秉林（琳）同志九月十九日在区营级以上干部课上的报告》（1949年9月19日），南京市档案馆藏，档号4003-000000100050004。

[1][5]《市委关于治安警备工作指示》（1949年10月），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第380页，第381页。

[2]《组织队伍，建立新中国的公安工作》（1949年11月1日），罗瑞卿：《罗瑞卿论人民公安工作》，群众出版社1994年版，第13页。

[3]《学生界座谈会记录》（1949年5月15日），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第459页。

[4]《公安政策——刘秉林（琳）同志九月十九日在区营级以上干部课上的报告》（1949年9月19日），南京市档案馆藏，档号4003-000000100050004。

[6]《展开整风运动，整顿干部作风！》，《人民日报》1950年8月27日。

[7]《水上公安分局长陈雁彬同志五月份向市公安局关于纪律检查的报告》，《南京通讯》第17期，1950年7月5日。

[8]《（北）平市改造旧警察经过》，《人民日报》1949年8月4日。

[9]《南京市接管旧职员人数统计》（1949年），南京市档案馆藏，档号4003-000000100020009。

[10]《公安局宣传科对旧警人员教育情况简报》（1950年3月26日），《南京通讯》第12期，1950年4月3日。

[1][5]《中央关于转发第三次全国公安会议决议的通知》（1951年5月16日），中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第2册，中央文献出版社1988年版，第300页，第300页。

[2][7][9][13]中共南京市委党史办公室编：《春风七年金陵路——1949年至1956年南京党史专题研究》，东南大学出版社1990年版，第213页，第231页，第219页，第230页。

[3][11]《整顿公安人员的工作作风》，《人民日报》1950年8月8日。

[4]《公安局宣传科对旧警人员教育情况简报》（1950年3月26日），《南京通讯》第12期，1950年4月3日。

[6]《南京市一部分反动份子破坏党团特务登记工作》，《文汇报》1951年2月26日。

[8]《关于宣传了解情况工作报告、关于接收伪区公所工作报告及召集伪保长训话报告》，南京市档案馆藏，档号5012-000000200010030。

[10]《市委关于治安工作向中共中央及华东局之报告》（1949年12月7日），南京市档案馆编：《南京解放》，江苏古籍出版社1990年版，第383页。

[12]《对敌人实行专政，对人民实行民主。》，《人民日报》1950年9月7日。

[1]《水上公安分局长陈雁彬同志五月份向市公安局关于纪律检查的报告》，《南京通讯》第17期，1950年7月5日。

[2][8]《怎样建设人民警察？》，《人民日报》1950年9月7日。

[3]《关于南京市人民政府公安局治安行政会议的经过情形报告》（1951年9月18日），南京市档案馆藏，档号5007-000000200020005。

[4][7]《南京市公安局1950年工作计划》，《南京通讯》第11期，1950年3月25日。

[5]《关于治安警备工作指示》（1949年），南京市档案馆藏，档号4003-000000100070029。

[6]《组织队伍，建立新中国的公安工作》（1949年11月1日），罗瑞卿：《罗瑞卿论人民公安工作》，群众出版社1994年版，第15页。

[9]《整顿公安人员的工作作风》，《人民日报》1950年8月8日。

[1]杨奎松：《中华人民共和国建国史研究》1，江西人民出版社2009年版，第172页。

[2]《天津市公安局关于接管国民党天津市警察局的经验总结》（1949年4月26日），天津市档案馆编：《天津解放》，中国档案出版社2009年版，第213页。

[3]《习近平在中共中央政治局第十八次集体学习时强调牢记历史经验历史教训历史警示为国家治理能力现代化提供有益借鉴》，《人民日报》2014年10月14日。