嵌入式治理：志愿组织参与城市社区治理的路径分析

郑文佳 李忆华

摘 要：志愿组织是推动城市社区多元治理的重要组成部分。在党政主导下的社会治理体系中，作为民间社会力量代表的志愿组织，与政府和基层社区的均衡互动关系是其有效、有序参与城市社区治理的重要前提。衡阳市志愿组织在参与城市社区治理的过程中充分利用自身的“自主性”和“嵌入性”，向上接力政府、向下沉入社区，实现了志愿组织赋能社区治理，助推更为进取和多元的社区治理网络的形成。

关键词：社区治理；志愿组织；嵌入式治理

中图分类号：D669；D632文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）05-0051-09

党的十八大以来，人民的主体作用在社会治理实践的方方面面得到进一步彰显，基层社区在吸纳多元治理主体、打造治理共同体方面显现出了强大能力，多元化社会主体参与成为城市社区治理的重要方式。党的二十大报告明确提出，要“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从而指明了我国社会治理现代化的实现路径以及未来愿景。志愿组织是社会治理的重要力量，志愿服务是城市社会治理创新的独特载体，志愿群体在基层治理过程中参与性和主体性的发挥对完善和创新社会治理体系具有重要意义。无论是从社会秩序还是社会活力方面进行考量，引导城市志愿力量有效、有序融入城市社区，对推进社区创新治理、构建基层治理共同体而言都十分重要。而要实现这一目标，则需处理好志愿组织与政府和基层社区的均衡互动关系，探寻三者联動协作的可行模式。

一、问题的提出：志愿组织如何有效参与城市社区治理

“公众参与”是社会治理体系的构成要件，城市社区是国家社会治理的基础单元，志愿组织作为社会治理主体一直是城市治理需要吸纳和依靠的重要力量，它为政府和市场应对基层治理问题提供缓冲地带，其中城乡社区是志愿组织最重要、最基本的落脚点之一［1］。志愿组织参与城市社区治理是我国社会治理变革在基层的投射，展现了城市发展过程中基层社区社会性要素的生长以及社会空间的释放。志愿组织的民间性、自治性、非营利性、自发性等特质使其在完善基层社区服务、提升基层自我调适能力、激发社区居民自治、涵育居民公共精神等方面有着巨大潜能，有助于推进社区治理转型提质、促进社区善治的达成。

但目前志愿组织参与城市社区治理依旧面临诸多困境。其一，志愿服务力量在城市社会中呈原子化、碎片化的状态，参与基层社区治理缺乏整体有序性，这使得志愿组织无法承担起社会治理主体责任，与社会治理体系黏合度不高，志愿服务品牌效应难以形成、社会效益难以凸显。其二，志愿组织参与社区治理制度性通道不畅，地方政府在有关志愿组织参与城市社区治理的制度支持方面仍有欠缺，制度规训和外部监督的不完善极易让志愿组织成为基层社会治理的不稳定因素，反而成为被治理对象，影响志愿组织与城市社区的深度融合，导致社区治理的社群缺位。其三，地方性的志愿服务记录和激励保障制度依然有待建立，对志愿者权益的关注与对其提供服务的期待不对等，志愿者的获得感、参与感、幸福感不被重视。其四，由于社区利益内部化倾向，“外来性”志愿组织易遭受排挤，且面临社区固有文化和权力结构的挑战。其五，社区自治悬浮化问题依然突出，志愿组织进入社区缺乏合作的主体基础，即社区自治空转的状态让志愿组织面临“志愿者动，居民不动”的尴尬局面。这些问题的相遇和绞合阻碍了志愿组织参与社区治理功能的发挥，暗含着政府、社区、志愿组织未形成均衡互动关系。为解决这些问题并充分发挥志愿组织的作用，探索志愿组织与城市社区治理有机结合的路径势在必行，而地方政府走出了各有特色的治理道路。

衡阳市通过嵌入式治理的实践，构建起“政府—志愿组织—社区”治理链。政府与志愿组织的广泛联结，使志愿组织在获得政府技术、制度和主体赋权过程中将基层社区治理目标内化于自身运作，实现了政府对民间治理力量的引导培育以及对基层社区的间接治理。在这种层层嵌套的关系中，政府与志愿组织共生互构、而非此消彼长，并最终推进社区发展目标的实现。本文引入波兰尼和埃文斯等人有关嵌入性的理论，以衡阳市志愿组织参与城市社区治理为例，阐释志愿组织参与社区治理过程中与政府和基层社区间独特的共生关系及行为选择，同时深入剖析衡阳市志愿组织在保持自主性的同时实现嵌入式发展的行动逻辑和成功经验，以期进一步优化志愿组织参与城市社区治理的路径，在各主体均衡互动中实现政府、志愿组织、社区三者的互构，从而推进社区治理创新实践。

二、文献回顾与理论框架

（一）文献回顾

嵌入式治理是舶来的理论［2］。“嵌入”（embeddedness）概念最早由卡尔·波兰尼提出，他认为所有经济体都嵌入社会和文化结构之中，并受社会关系的制约和影响［3］56。格兰诺维特重新表述了“嵌入”概念，使其与社会化等理论相联系，认为人们所研究的各种组织和它们的组织行为都受到社会关系的制约［4］，“嵌入”概念由此成为经济社会学领域的纲领性术语［5］。1995年，基于对产业升级的政治经济学分析，埃文斯提出了著名的嵌入性自主理论，他认为国家必须嵌入社会关系、与社会相连接才能获得发展，国家的发展建立在国家自主性和社会镶嵌性结合的基础之上，而非二者的对立争夺［6］78。埃文斯强调了国家对社会的嵌入性治理以及二者的协同关系，即通过建立社会中介组织并建构国家与之的制度化联系，以实现国家对社会的间接统治，从而提升国家治理的有效性［7］254。从嵌入的字面意思来看，它表述了两个物体在物理上的嵌套关系或关联性，从而彼此影响、交流与互动。而嵌入性理论也被许多研究用于强调行为主体与社会网络中各要素之间联系的复杂性，以及分析活动主体的行为选择与发展策略［8］。有学者根据社会组织成功嵌入社区的案例揭示了嵌入式治理的实现途径、内在机制和运行模式［9］，认为社会组织嵌入社区治理可以回应社会组织“悬浮”式发展与社区治理行政化困局［10］。还有研究将嵌入理论引入“国家—社会”关系的讨论，如“半嵌入性合作”的新关系形态［11］，政府寻求直接嵌入社会组织的“反向嵌入”概念［12］，以及社会组织通过嵌入体制、动员社区发挥着“双向嵌入”枢纽作用的论点［13］。

回顾文献可知，在嵌入式治理视角下，关于志愿组织等社会组织参与治理的研究或以“国家—社会”关系视角探讨政府与社会组织的嵌入关系，或以嵌入理论为背景研究社会组织嵌入社会治理的整体功能价值及其自主性。随着社区治理模式的转型，政府对基层社区及社会组织多维度赋权增能，以志愿组织为代表的基层社会力量凭借政府的政策支持和自身的积极拓展，在社区治理空间大展身手。因此，有必要从整体上把握嵌入式治理在政府、志愿组织、社区关系网络中的具体实践，以探讨志愿组织如何将自身目标和功能嵌入或反嵌入于社区和政府，在政府、社区、志愿组织三者的良性互构关系中主动推进基层社区治理，实现社区善治目标。

（二）理论框架

关于嵌入理论，格兰诺维特曾提出“关系嵌入性”和“结构嵌入性”分析框架［4］。沙朗·佐金和保罗·迪马乔对“嵌入”进一步细分，提出了认知嵌入性、文化嵌入性、结构嵌入性与政治嵌入性［14］187-188。后来也有学者提出制度嵌入、组织嵌入与利益嵌入［15］，还有行动嵌入、工具嵌入和主体嵌入［16］。在对嵌入性理论的研究中，部分研究者基于现实的思考与拓展提出了“半嵌入性合作”“反向嵌入”“双向嵌入”［13］等不同嵌入模式。根据嵌入性理论，志愿组织作为城市社区治理主体自然地嵌入社会关系网络中，尤其是与社区和政府之间的关系网络，同时又展现出其作为第三部门的相对独立自主性。笔者自2020年7月开始，历时近一年时间对衡阳市城市地区志愿组织成功嵌入体制、沉入社区的实践案例進行了调研，获取了大量资料。根据案例所选地区志愿组织参与社区治理的实践情况，本研究引入嵌入式治理的概念来表述志愿组织在参与城市社区治理中的行为选择和关系策略，结合国内外学者对“嵌入性”的细分，分析政府、志愿组织、社区的互动逻辑，以期为志愿组织参与基层社区治理提供可行路径，增加基层社区治理成效的持续性和扩散性，从而进一步提升基层社会的自我调适能力。

三、嵌入式治理：志愿组织参与社区治理的有效路径

嵌入式治理为志愿组织沉入社区提供了有效路径，对这一路径的选择是由社会治理转型要求、志愿组织发展现状以及社区治理格局等多重因素所决定的。

（一）社会治理转型要求转变基层行政权力介入社区的方式

党的十九大报告提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”［17］。随着这一治理理念的渗透，以提升绩效为目的的社区治理模式转型愈加突出政府与社区的开放、良性互动关系，依靠行政力量自上而下推进社区发展的治理模式逐渐被打破，社区治理亟需第三方力量协同参与，基层社会嵌入式治理特征明显。原有的依赖政府单向推进的社区管理和服务模式已不能适应多元共治社会格局的需要，基层行政权力直接介入社区治理带来的社区行政化、治理主体角色错位、管理服务水平不高等问题倒逼政府转变介入社区的方式，即依靠社会和社会组织来行使权力，实现嵌入式治理［7］336。在探索志愿组织参与社区治理路径的过程中，嵌入式治理被认为是有效的治理模式［10］，是推进基层社会治理现代化必须坚持的路径［18］。嵌入式治理意味着国家权力与社会结构连接方式的转变，即从国家权力对社会的单向覆盖（国家权力悬浮于社会之上），转向国家权力与社会结构的相互交织（国家权力内化于社会结构之中）［19］。

（二）志愿组织担任社会治理主体角色需要政府嵌入引导

志愿组织在参与城市社区治理过程中面临着志愿力量碎片化、制度性通道不畅、激励机制不健全、社会力量受到排挤以及社区自治悬浮化等问题，从深层次来讲则是志愿服务平台构建、制度化、规范化和常态化的问题，这些问题阻碍了志愿组织担任起社会治理主体这一角色，而解决这些问题仍离不开政府作用的发挥。一方面，基于我国社会治理体制，国家自上而下的制度安排始终是中国社会治理的主导性力量［20］，因此，整合城市志愿服务力量，引领志愿服务参与基层社会治理的规范化、持续化、品牌化过程必须有政府在场，通过政府的科学引导，促进志愿服务为社区治理增益。另一方面，制度性支持的欠缺是影响志愿组织持续发展的关键问题，它从志愿组织合法性、公信力、居民认同感，以及社会地位等方面影响着志愿组织在基层社区的活动开展，而无论是第三部门的志愿组织还是自治的基层社区，其合理运转仍需政府的引导和支持。同时，志愿组织自身普遍性存在的先天发育不健全、专业性不强、规模小、资源少等问题，阻碍着城市志愿服务从“数量型”到“质量型”的转变，需要借助政府的力量来实现自身的可持续发展。

（三）多元共治的社区治理格局需要社会性要素的嵌入渗透

从依靠行政命令的支配来推进“社区建设”的权威型治理［21］到重视多元参与与协商推进“社区治理”的民主型治理，基层政府在社区治理中的角色向引导者、协调者、服务者转变，并向社区释放自主性空间，但这也意味着对基层社区自我调适能力提出了更高要求，促使社区广泛汲取社会性要素以建构起更为多元的社区治理网络。一方面，社区治理强调社区自治与多元共治，强调治理主体向社会层面拓展，强调社区与志愿组织等社会组织通过正式的或非正式的联结实现治理资源的开发与整合，是多元共治对社区自主增能的要求，也是志愿组织实现自身发展的需要。另一方面，志愿组织在城市基层社区的活跃与发展能够促使更多社会主体参与到满足基层公共服务需求中去，通过外部力量带动社区居民参与，激发社区活力，促进民主性和自治性在社区落地深植。同时，随着社区多元共治格局的构建，国家与社会在基层行动的关系策略相应地发生了变化，二者双向互动明显，社区科层色彩、行政化色彩不断削弱，治理力量随着重心的下移流向基层社会，社区多元共治网络持续寻求与社会组织的协作。

四、嵌入式治理视角下志愿组织参与城市社区治理的衡阳经验

衡阳市地处湖南省中南部，城区常住人口136.11万，在册志愿者数量总计70万（截止2018年11月），志愿者总数在湖南省位居前列。但庞大的志愿力量未能充分释放以消解基层治理问题，志愿服务与基层社区的黏合性弱，社会力量参与社区治理的长效机制有待建立。

自2018年年底，衡阳市借鉴北京“朝阳群众”治理经验，开始探索“志愿组织+社区治理”的新道路，意图整合城市志愿力量，打造地方志愿品牌，最终推进基层社会治理目标的实现。该市通过建立市级志愿服务整合平台、设计地方志愿服务管理与激励制度，引导并培育志愿组织向基层下沉，转变基层行政权力介入社区的方式，通过构建“政府—志愿组织—社区”间的良性互构网络，走出了地方志愿服务品牌化的道路。“衡阳经验”被中央文明办作为地方特色品牌予以推介，并入选《中国改革年鉴》。

本文之所以以衡陽市为例，主要基于以下原因：其一，它体现了当前我国地方志愿服务从“增量”到“提质”转变过程中的创新探索；其二，衡阳案例吸取北京朝阳经验并随后发展成为典型，给地方志愿服务特色发展提供了新思路；其三，衡阳案例展现了基层社会嵌入式治理的发展趋势以及明显特征。基于此，文章以嵌入式治理的视角剖析衡阳市破解志愿组织参与社区治理难的行动逻辑和路径，分析如何在均衡互动中实现政府、志愿组织、社区三者的互构，从而进一步推进社区治理的实践。

（一）结构嵌入：政府介入，整合志愿服务力量

结构嵌入是指关注“政府在场”的统筹力和号召力，发挥政府在社会治理体系中的主导作用以及对志愿组织发展运作的影响。党和政府的引领与主导是我国社会治理的特色，也是构建社会治理新格局的要求。要解决城市志愿服务力量碎片化、效益低的问题，需要发挥“政府在场”的作用，将政府力量嵌入城市志愿组织发展过程，促使分散的城市志愿力量凝聚为社会治理主体，实现对城市志愿组织的引领和动员。

衡阳市“政府在场”主要体现在三个方面：其一，考察学习，建设品牌。2018年年底，衡阳市政府组织人员前往北京学习，专程考察“朝阳群众”的典型经验，并决定从2019年2月开始决定以城市志愿品牌为切入口，由市政府牵头打造“衡阳群众”志愿品牌，将“衡阳群众”定位为“城市主人翁、文明志愿者、平安守护人”，设立“衡阳群众”品牌创建工作领导小组负责统筹工作，引导市域内志愿组织实现品牌化、形成社会效益。其二，打造平台，整合资源。市内所有志愿组织均需在民政部门登记，并进驻全市志愿服务平台“衡阳群众APP”，志愿活动的发布和志愿者的招募实现“线上线下”双线进行。平台将志愿服务分为十大模块，城市社区服务与其他九个模块分别单列，志愿组织根据在基层活动过程中发现的需求发起任务、招募团队成员，社区也可自行在平台寻求志愿组织的帮助，实现服务供给和需求的对接，为志愿者团队开展服务提供统一信息平台。其三，部门联动，政社协同。将“衡阳群众”志愿服务平台嵌入城市服务统一入口，与市政府12345信息调度指挥中心平台、公安治安防控中心平台等政务平台和新媒体平台共享链接，对志愿群体在基层发现的无法就地消解的公共问题提供受理、交办、督办、反馈的全流程一键式服务，形成市民诉求高效分流、办理、答复、回访的联动闭环运行模式，提高对公共问题的回应性。

案例1：衡阳市蒲公英志愿者协会成员告诉我们，“自从有了这个平台，我们招募队员、发起活动、搞志愿服务方便多了，信息互通，哪里需要我们我们就去哪儿。市内志愿团队都在一个平台，还有排行榜，我们也能及时了解其他团队动态，一起组队开展志愿服务。队员们也更有干劲了，认证了‘衡阳群众，大家服务的时候感觉都不一样了，觉得自己是为城市做服务，不单是为我们这个小团队！”2021年1月该协会荣获湖南省2020年最佳文明实践志愿服务组织。（ZQL20210325PM）①

市域内资源的整合以及组织管理的完善，改善了志愿组织平行式开展活动的局面和群岛式存在的状态，使城市志愿服务有序开展，也促进了志愿服务资源的高效配置。创新性地搭建志愿组织和基层社区“服务递送”平台，将志愿服务力量纳入城市治理体系，实现志愿组织与基层政府的高效联动，加强了地方志愿服务的统筹性。截止2021年8月，“衡阳群众”在线登记志愿者突破100万人，志愿队伍达到4 700余支，发布活动24 000余次。

（二）制度嵌入：制度规训指导志愿服务开展

制度嵌入是指政府运用法律制度规范或者强制手段对城市志愿组织进行监督和管理，以引导其有序发展。制度化程度是衡量一个国家和地区志愿行动和志愿服务水平高低的重要指标［22］。制度性通道梗阻造成志愿组织与基层社区链接困难，倒逼地方政府完善城市志愿服务制度体系，通过制度规训规范志愿服务活动，强化志愿组织在城市社区治理中的战略地位。

案例2：LXH是立新二社区居委会成员，她反映越来越多的志愿组织走进社区，对立新二这样的老旧社区来说是福音。“我们社区规模比较大，问题也多，而且没有物业，经常力不从心。政府支持志愿服务进社区，有了政策规范，我们和这些热心团队合作起来也放心，居民们也都很欢迎，环境治理、社区照顾、疫情防控……志愿服务为我们解决了不少难题。”（LXH20210325AM）

依托“衡阳群众”品牌建设，衡阳市政府将地方性志愿服务管理体系建设提上日程，将市域内志愿组织发展纳入城市志愿品牌建设体系内，先后出台《“衡阳群众”品牌创建工作规范运行方案》《“衡阳群众”邻里守望志愿服务集中实践活动方案》，对城市志愿服务工作的开展作出全面部署。与此同时，发布《关于衡阳市大力培育社区社会组织的通知》《衡阳市社会组织开展公益活动若干重要事项指引》，依托专业社工机构设立市级社会组织孵化基地与社会组织党建服务中心，提升志愿组织在城市发展中的战略地位。此外，加强对市域内社会组织的监管，加大年检力度，强化志愿组织对《志愿服务条例》的学习和理解，进一步明确其法律地位、引导其开展活动。2021年5月，衡阳市又发布了《推进创建全国文明城市志愿服务常态化工作方案（2021—2035）》，要求三年内逐步建立全市人民广泛参与的市、区、街道、社区四级志愿服务体系，实现志愿服务组织体系的全覆盖与有形化。志愿服务参与城市社区治理走上制度化轨道，使志愿组织与基层社区的联结更加紧密。完善、稳定的制度环境能促进志愿服务稳定开展，通过制度规训降低环境以及合作主体带来的不确定性，提高了社区居民对志愿组织的认同感，也统一了价值目标。同时，制度体系的构建给民间自治力量参与基层公共治理、释放志愿热情带来了制度化的疏解通道，维护了基层治理的有序性。制度的建构也体现了政府的治理目标，政府通过制度资源的输送实现了对志愿组织的赋能以及自身意志的间接表达。

（三）利益嵌入：激励制度提高志愿服务参与度

利益嵌入是指政府通过评估服务质量并授予荣誉等利益诱导方式引导志愿组织参与城市社区治理，促使城市志愿服务的开展与基层社区治理同向发展，这是减少“一次性”志愿服务现象的重要途径。衡阳市政府为城市社区志愿服务提供完善的登记、激励和权益保障制度，以促进志愿服务的开展，鼓励志愿组织积极参与城市社区治理。

案例3：XYL是衡阳市第一批“道德模范与身边好人、最美衡阳群众”。2020年12月18日，她和其他76位受表彰志愿者分別在市中心医院和市第一人民医院进行免费体检。她向我们讲到：“为城市做贡献，不求回报。免费体检让我们这些志愿者心里暖暖的，在寒冬感受到一股暖流，享受到了作为志愿者的幸福。这让我在以后的志愿服务中更加干劲十足，不能辜负这个荣誉，要发挥榜样作用，更好地回馈社会。”（XYL20210325AM）

通过利益嵌入，衡阳市发动了大量热心市民参与城市志愿服务，这些志愿者在各自所处的辖区内有着极高的本土性优势，在服务基层方面主动选择性较高、回应居民基本需求能力强、就地消解基层问题更迅速，这也是政府广泛发动志愿组织、倡导“人人都是城市志愿者”的关键因素。

（四）关系嵌入：基于社区需求建立良性社民关系

关系嵌入是指志愿组织通过自身主动行为嵌入社区关系网络，增进社区与志愿组织的联结，扩大居民参与。由于社区文化、权力、利益等结构的相对稳固，志愿组织作为“外援”在嵌入社区的过程中容易触碰到社区的对外“屏障”，这就要求志愿组织要以更加亲和的方式嵌入基层社区，通过提升社区社会资本存量来影响社区治理效能。

考虑到自身的外来性，志愿组织应以社区需求为切入点进入社区，根据自身服务范围以及社区特点制定适宜社区的服务方略，在获得居委会的支持后根据社区实际情况在诸如社区照顾、综合治理、社区安全、环境治理、精神文化建设等方面进行不同程度的参与，依靠初步构建的服务供给关系获取社区治理主体的信任。在此基础上，志愿组织通过拓展既定的服务范围、向社区提供附加服务以进一步赢得居民的好感和社区“权力阶层”的认可，将自己定位为合作者和互助者，弱化“侵入者”的标签与印象，减少志愿组织向基层扎根的阻力。同时，为了降低社区熟人网络对外来组织的排挤，在服务对象选择上，市内志愿组织根据登记地点、遵循就近原则将周边社区或所在社区设为固定活动场所，充分发挥志愿组织成员的本土优势，借助其社会关系传导志愿组织的影响力，促进社民联结，同时依靠地理优势实现服务的延续性和协作关系的长久建立。此外，市内志愿组织还应积极开展社区活动，发挥自身治理主体的作用，促使居民在参与具体的社区事务中增加与本组织互动的频率，与社区其他主体构建合作网络、促进基层社会联结。

案例4：ZSL是西湖新村社区的一名留守老人，今年67岁。提到这些进社区的“衡阳群众”志愿者，老奶奶热泪盈眶：“孩子们常年在外，一年就回来一两次，老婆子年龄大了不中用，平时全靠邻里照应。我没文化，不知道什么是志愿者，但知道他们是好人，经常有事没事来找我说说贴心话，上次社区主任还跟我讲，这些志愿者帮了咱们大忙，疫情的时候没这些志愿者真的忙不过来，大事小事常来帮衬，这些常驻的志愿者快成我们自家人了……”（ZSL20210325PM）

通过各类正式的或非正式的平台增进志愿组织与社区各主体的互动，社区固有的熟人网络、圈子文化与权力结构给志愿组织进入社区设置的无形壁垒在这种互动中逐渐弱化，二者的黏合度进一步提升。

（五）认知嵌入：通过社区动员活动形塑居民精神

个体在进行行为选择时会受到其所处的社会环境的群体认知、思维以及社会认知的影响，并受其引导和限制，即认知嵌入性［23］。志愿组织进入社区不是为了取代任何一个主体的功能价值，其使命也非单一地向社区进行公共服务递送，而是通过社群在社区的活动激发居民公共精神，形成更为进取和多元的社区治理网络。为了鼓励居民参与、拓展志愿组织活动空间，衡阳市志愿组织充分发挥自主性，通过社区动员活动引导居民在参与社区治理中突破利己主义，彰显利他价值。首先是价值观念传递。志愿组织作为社区治理的外援，要扎根社区土壤就必须找到其赖以生长的动力，即最广泛的治理主体——居民。不同于依靠科层、绩效和评估的行政化管理，处于官僚组织体系外的志愿组织要实现与居民的合作、获得居民的支持靠的是价值认同。志愿组织通过宣传教育以及诸如家园建设、文明评选等形式的社区文化活动，提高了居民的参与意识和主人翁意识，在潜移默化之中拉近了与居民间的距离，凝聚了社区的向心力，强化了社区在居民心中的家园概念，将志愿精神的传递内化于活动中。其次是横纵关系网络的发展。横向上，秉持多元、平等和开放的原则积极联结社区内各种社会组织以及社区自建组织，共同为社区居民参与社区治理创造平台，帮助社区居民在具体的社区公共事务中行使居民自治权利；纵向上，以基层党组织为轴心，通过动员社区精英以及社区积极分子参与社区志愿服务，发挥该群体在社区的影响力，激发居民参与志愿活动，通过社区内生培育为社区志愿服务长久发展培育主体基础。同时，在社区内开设特色文明实践项目，因地制宜开展志愿服务和文明实践活动，衡阳市志愿组织依托市内建成的3 527个新时代文明实践中心（所、站、基地）、4 000余个志愿服务岗（亭）参与到“一县一品牌、一乡一特色、一村一亮点”的特色项目建设中，号召了更多居民和志愿者投入到社区公共性生产和建设的过程中。

案例5：在“衡阳群众”志愿品牌的引领下，珠晖区东风街道前进里社区立足社区需求，设立了“法律援助、家电维修、扶贫帮困、绿色环保、心理安慰、矛盾调解、群防群治”等7个“衡阳群众”志愿服务品牌项目，给社区内外志愿组织提供志愿服务建立了平台，让“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神走进社区，滋养社区……

志愿组织通过嵌入体制，实现了政府主导下的力量整合，通过沉入社区，拓展了志愿组织的自主性空间，保持了自身嵌入与自主的均衡。在政府占据主导地位的社会治理中，志愿组织的生存空间和活动空间依赖于政府的让渡，担任城市社会治理主体的角色需要嵌入国家体系，向上借助政府力量获得资源链接与合法性支持以加快自身组织化进程。但这种嵌入的重要价值目标，是为扎根基层社会寻求合法性基础和资源基础。在“接力”和“借力”政府之后，发挥志愿组织主动性，通过自身行为建立起志愿组织与城市社区的共生性平等关系，激活了社区的民主性和自治性，形成了“政府—志愿组织—社区”的治理链条，实现了社区发展目标。

五、志愿组织参与城市社区治理的经验与启示

志愿组织参与社区治理具有多重价值，但在具体实践中仍旧面临自身力量碎片化［24］、合法性困境［25］、制度困境［26］以及与基层社区黏合度不高等问题，具体表现为志愿服务的社会效益难以凸显、融入社区时缺乏认同、组织成员流动性高以及社区治理空间的排挤，等等。衡阳市志愿组织的实践证明，嵌入式治理是解决志愿组织参与社区治理困境的有效方法，志愿组织自身的发展诉求以及对社区治理需求的回应被纳入到城市社会治理体系中且得到有序释放，地方志愿服务统筹性加强带来的社会效益逐渐凸显，给志愿组织参与城市社区治理提供了可行路径。

（一）政府嵌入是志愿组织成长为社区治理主体的关键

政府的“在场”使志愿组织顺利“进场”。随着社会组织与国家关系的不断建构以及民间治理力量的崛起，政府、志愿组织、民众三者在社会治理转型阶段的共生状态需要用新的概念予以描述，嵌入式治理为政府通过志愿组织实现对基层社区的间接治理提供了更为切合的描述。志愿组织进入社区需要政府的平台支持、统筹引导与制度供给，这是其实现从城市治理次要从属地位到成为基层社会治理桥梁的重要基础。政府的嵌入引导给志愿组织参与社区治理提供了制度化、规范化、常态化的发展轨道，从而使二者的共生协作关系得以建构、志愿组织良好的制度环境得以形成，同时在政府政策及行为的影响下，志愿组织在基层社区的公信力也将有所提升，这有利于减少社区空间的对外“屏障”，有助于志愿组织下沉到基层社区。而志愿组织积极“接力”和“借力”政府，接受政府嵌入，也是释放其发展诉求、获得自主性的前提。志愿组织要正视政府对组织的嵌入作用：协助引导而非削弱控制。志愿组织在其主动或被动接受政府技术、制度和主体赋权中与政府形成嵌入关系，政府实现了对民间治理力量的引导和培育，志愿组织获得了政府资源及其合法性的支持，使其在城市基层自主性空间的拓展更进一步，而政府对志愿组织的资源输送或其他支持也成为对社区间接治理的一部分。在嵌入式治理的过程中，治理资源在“政府—志愿组织—社区”治理链的层层嵌入中沉入基层社区，各主体通过直接或间接的方式实现了自身目标。

（二）志愿组织“自主”是提高社区治理效能的重心

志愿组织参与社区治理不仅仅局限于向基层社区进行“服务递送”，而是社群在基层治理的归位，是多主体互动联结的过程，这个参与过程绝对不是志愿组织的独角戏。在社区管理向社区治理转变的过程中，志愿组织积极主动融入社区要实现的目标是与社区利益、关系、活动的相互嵌套，激发社区社会资本的活力，扩展社区积极分子，增进居民参与。

志愿组织参与社区治理，其参与行为并不是最终目的，而是要在嵌入关系的形成过程中充分发挥志愿组织的自主性，推动社区实现善治。其具体表现是：通过嵌入性的发挥，将政府治理目标内化于志愿组织并参与到基层社区治理的具体实践，实现“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，盘活社區治理资源，激发社区治理内生动力；通过志愿组织在基层社区的自主性活动，将集体主义、合作主义、利他主义、自治精神等价值观念传递到基层社区，实现精神动员；通过拓展社区横纵关系网络，构建起以社区居民为主体的多元、开放、平等合作网络；通过发挥社区精英的影响力，持续吸纳社区志愿服务参与者，培育社区志愿服务的主体基础；通过综合运用多种方法提高社区治理的集体行动能力，促进社区互助、信任、共享网络的形成。

（三）重视并正视政府与志愿组织的关系建构

在基层政府与志愿组织等社会组织合作的具体实践中，地位不对等造成的互动关系不均衡有时会使得双方合作呈现出二者权力的此消彼长，且往往以志愿组织的行政化，成为附庸为结局，即我们所说的“行政吸纳社会”。因此，关于政府“在场”和政府“退出”［27］的争论也一直是学界针对第三部门发展争论的焦点。但在衡阳市志愿组织的实践中，我们捕捉到了政府与志愿组织共生合作的良性互构关系，“政府—志愿组织—社区”治理链的层层嵌套并没有削弱政府公共行政力，相反，通过志愿组织在城市社区的活跃增强了社会公共性的培育，促进了基层社会治理目标的达成，这是社会治理转型中国家与社会关系调适的体现，折射出我国治理理念的深刻变化。在国家占据主导地位的社会治理中，志愿组织作为社会力量参与城市社区治理绕不开“国家与社会关系”的基本问题，必须重视自身与政府的关系建构，在嵌入关系中实现双方的相互增能。在倡导“人人参与，人人尽责”的新型社会治理格局中，需要正视政府对志愿组织等社会组织的嵌入、引导或渗透，肯定政府与志愿组织的良性互动可以为彼此带来更多的权力［28］，而最终的互动成果也将惠及社区及社区居民。

（四）基层社区要建构可吸纳社会力量的合作治理体系

习近平强调：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”［29］143虽然衡阳市通过嵌入式治理促成了城市志愿组织有效、有序参与社区治理，但可以看到社区与志愿组织的合作更具政府引导、志愿组织顺势下沉的特点，社区与志愿组织协同关系的构建偏向被动，同时由于利益、文化、权力、关系网络等原因，社区甚至有意“脱嵌”。虽然案例体现的整体实践态势向好，但在“政府-志愿组织-社区”的治理链中，社区的自主性和积极性并不明显。随着社会治理重心不断下移，多元治理要求基层社区要适应更具流动性、开放性与复杂性的社会治理情状，积极主动吸纳社区内外有利于共建共治的因素，构筑更具开放、包容的社区合作治理体系，为社会力量进入社区提供畅通的渠道，使行政权力、市场要素、社会力量以及居民参与形成有机互构格局，使由外部力量推动形成转化为社区及居民基于公共精神自觉自发地与社会力量广泛链接而构建社区多元合作网络。

“新时代基层治理重点在社区，难点也在社区。”［30］如何实现志愿组织与城市社区治理的有机结合，是日趋多元化的基层社区治理体系面临的重要议题，城市志愿力量在基层社区的价值凸显用事实强调了社群力量在社区治理中的重要地位。从志愿组织参与社区治理面临的普遍性困境出发，以嵌入式治理视角分析衡阳市志愿组织参与社区治理的行为建构，衡阳案例中政府、志愿组织与社区三者的共生关系以及协作成效表明，嵌入式治理给志愿组织参与城市社区治理提供了更为进取的协作路径。伴随着我国政府职能转变以及第三部门发展空间的扩大，地方志愿服务与基层社会治理共生互构、交融交织的趋势明显，衡阳实践是我国地方志愿服务沉入基层治理网络、寻求创新发展的缩影，展现了志愿组织如何发挥自身作为政府和市场之外解决基层治理问题缓冲地带的作用。推进志愿组织赋能城市社区治理，有助于为我国城市社区治理创新提供经验，为志愿组织参与城市社区治理提供新路径，启发地方特色志愿服务发展道路。

［责任编辑：张思军］

注释：

① 根据学术规范，案例编码为“被访者+访谈日期+上午（AM）/下午（PM）/晚上（NT）”，如“XLY20210325”表示2021年3月25日上午访谈XLY。本文其余案例编码同理。

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Embedded Governance：Path Analysis of Voluntary Organizations Participating in Urban Community Governance

——A Case Study of Hengyang

ZHENG Wen-jia1，LI Yi-hua2

（1.School of Politics and Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450000，China；2.School of Marxism，University of South China，Hengyang 421000，China）

Abstract：Voluntary organizations are an important part of promoting the pluralistic governance of urban communities.In the social governance system under the leadership of the party and government，as the representative of the civil society，it is an important prerequisite for the voluntary organizations to effectively and orderly participate in the urban community governance to build a balanced interactive relationship with the government and the grass-roots community.In the process of participating in urban community governance，Hengyang volunteer organizations make full use of their “autonomy” and “embeddedness” to work by relays for the government upward and go deep into the community downward，which realizes the community governance energized by volunteer organizations and form a more progressive and diversified community governance network.

Key words：community governance；voluntary organizations；embedded governance