民办幼儿园教师队伍建设路径优化研究

●李继刚 刘雪鸥

一、问题的提出

近年来，随着《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)的修订完善及国务院相关法规的配套补充、国家“二孩”“三孩”政策的相继出台，我国民办幼儿园迎来了蓬勃发展的春天，民办幼儿园数量逐年递增。据统计，2014—2020年，我国民办幼儿园数量总体呈稳步上升的趋势。截至2020年底，全国共有16.8万所民办幼儿园，民办幼儿园入园儿童819.3万人，民办幼儿园数量占幼儿园总数的57.53%。[1]

伴随着民办幼儿园数量的持续上升，民办幼儿园教师队伍也在不断壮大，民办幼儿园的教师素质开始引发公众关注。特别是近年来多起幼儿教师虐待儿童事件的曝光，不断冲击着人们的道德底线，如何破解民办幼儿园教师素质参差不齐的问题，提升民办幼儿园教师素质成为全社会共同关切的一个现实问题。

二、民办幼儿园教师队伍建设现状

幼儿教师是儿童知识学习的启蒙者、价值观树立的引导者，幼儿教师队伍的素质将直接影响幼儿园的教育质量及儿童的成长。当前，我国民办幼儿园受历史条件和现实因素的制约，教师队伍总体上存在学历层次较低、职业认同感低、教师权益保障不完备、师资流动性大等问题。

(一)教师准入门槛低、职业认同感低

第一，教师准入门槛低，学历层次偏低。自2010年起，我国民办幼儿园进入发展的黄金时期，在数量和规模不断发展壮大的同时，民办幼儿园的师资产生了巨大缺口。在片面追求教师数量提升的过程中，教师的准入门槛一降再降，许多无专业背景的人进入学前教育领域。目前，民办幼儿园的资金来源主要由举办者投入和幼儿保教费收入两部分组成。由于经费不足，为节省成本，很多民办幼儿园常常在短时间内聘用多名教师，通过短短几天的岗前培训后就立刻安排教师上岗，因此在日常教学中，民办幼儿园教师的教学能力不足问题凸显。研究资料显示，教师的学历层次将在一定程度上反映其专业素质、水平和发展潜力。[2]当前民办幼儿园教师学历层次总体偏低，难以满足高质量学前教育发展需要。以广东省肇庆市为例，尽管该市为粤港澳大湾区重要节点城市，经济发展水平高于全国多数地区，但其民办幼儿园教师中大专及以下学历的有6169人，占比89.1%，具有本科及以上学历的756人，仅占比10.9%，而公办幼儿园具有本科及以上学历的有1203人，占比33%。[3]从中可以看出，民办幼儿园多数教师学历为大专及以下，与中小学和公立幼儿园相比整体学历层次明显偏低。

第二，教师职业认同感低。所谓“职业认同”，是指一个人对所从事的职业在内心里认为它有价值、有意义，并能够从中找到乐趣。[4]当前许多小型民办幼儿园教师的收入和招生效益挂钩，导致部分教师工作压力大，工资待遇无法保证，职业幸福感欠缺，极容易产生职业倦怠，丧失教学热情与积极性。出于控制成本开支等原因，多数民办幼儿园都不同程度存在着生师比高，教师工作时间长、工作任务重、工作压力大等问题。由于学前教育对象的特殊性，幼儿教师需要很早到达班级开始一天的工作，即使有保育员的帮助，她们也必须活跃在接送儿童、备课、上课、进餐、饮水、睡眠、盥洗、如厕、教育活动、课外活动等各个环节，导致实践中约有78.6%的教师平均每天工作8个小时以上。[5]晋升机会的渺茫和职称评定的困难，也导致教师职业认同感降低，优秀教师不断流失。在普惠性民办幼儿园中，约95%以上的教师表示不清楚职称评定有关政策。[6]可见，在广大民办幼儿园中，职称评定概念模糊和信息滞后已成为共性问题。教师晋升发展途径有限，导致很多有经验、有能力、有才华的优秀教师从民办幼儿园中流失。

第三，民办幼儿园教师与学生家长间长期存在的信任危机，也使教师难以获得应有的社会尊重。近年来，随着《学前教育法》被纳入十三届全国人大常委会一类立法项目，人们日益重视学前教育，儿童的心理、生理安全逐渐成为人们关注的焦点。在实践中，由于民办幼儿园缺乏健全的安全管理制度和完善的基础设施，导致幼儿园儿童伤亡事件屡屡出现。据不完全统计，在2010-2015年间，仅公开报道的在园幼儿死亡事件就达85例，其中发生在民办幼儿园的幼儿死亡事件数量是公办幼儿园的13.17倍，占事件总数的92.94%。[7]

(二)教师权益保障不完备，教师队伍不稳定

当前，只有部分公立幼儿园教师被纳入“事业单位教师编制”，享受国家赋予的公办教师法定权益，享有稳定的工资待遇、医疗保障、职称评定和培训进修等权利。由于民办幼儿园的发展很大程度上依赖其自治自理，诸多因素导致民办幼儿园教师的身份处于“有岗无编”的状态。

目前，民办幼儿园教师的工资待遇虽然在理论上与公立幼儿园教师同工同酬，但在职称、培训、医疗和社会认可度等方面，仍存在较大差距。我国《教师法》第六章对教师的平均工资、教龄津贴、医疗和退休等待遇作出了明文规定，但在《教师法》第四十条中并未明确民办教师是否适用本法。尽管《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》均对民办教师的薪资和待遇作出了相关规定，如《民办教育促进法》第三十二条规定：民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利[8]，《民办教育促进法实施条例》第三十七条规定：民办幼儿园、中小学专任教师在培训、考核、专业技术职务评聘、表彰奖励、权利保护等方面，统筹规划、统一管理，与公办幼儿园、中小学聘任的教师平等对待。[9]但由于民办幼儿园教师具有的“民办”属性，导致在实践中民办幼儿园教师的基本权益尚未得到落实。现实情况是，学前教育专业的应届毕业生在择业时更加倾向有编制待遇的公立幼儿园，而非民办幼儿园，许多民办幼儿园不得不“退而求其次”，选择有学历但专业不对口，或专业对口、学历层次不足的教师顶上空缺。

当前我国保障民办幼儿园教师权益的规范性文件大多是由各地方政府制定的地方性法规或规章，由于地方立法的法律位阶较低，导致其在实际实施运行中的结果并不令人满意。由于缺乏配套的法律法规与之对应，在相关政策落地过程中，尽管民办幼儿园教师看似“有法可依”，却陷入了“执法无据”的困境。

我国学前教育长期以来形成的“保教合一”的特殊性，对幼儿教师的专业素养提出了较高要求，这种理想的“高要求”与现实的“低保障”之间形成巨大落差。在实践中，由于民办幼儿园教师权益得不到充分保障，导致民办幼儿园不同程度地存在着教师流动性大，特别是年富力强、经验丰富的中青年教师数量明显不足。以武汉市民办幼儿园为例，拥有5年以上一线工作经验的民办幼儿园教师明显不多，在研究样本中占比不足四分之一。[10]在江西省幼儿教师基本情况调查中，从教龄来看，拥有2年以下教龄者，民办幼儿园占比56.9%，而拥有20年以上教龄者，民办幼儿园仅占比1.8%，40岁以上年龄段教师仅占比4.3%。[11]因此，要进一步完善民办幼儿园教师的权益，才能留住更多优秀人才。

(三)教育行政管理体制落后

我国幼儿园实行的是“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制。[12]民办幼儿园在办园过程中涉及教育、工商、民政、税务、卫生等多个部门，但在上位法中各个部门的职责未明确进行界定，经常出现多头管理和无人管理并行的问题。[13]政府与民办幼儿园之间存在一定张力，政府不熟悉民办幼儿园的内部运行机制，民办幼儿园出于自身的利益维护，往往会隐瞒或粉饰部分园所信息，实践中政府往往难以抽出足够多的时间精力对民办幼儿园的运营进行常态化监管。

由于教育行政部门未严格履行监管职责，民办幼儿园曾一度出现过度市场化的现象，很多民办幼儿园投资方将盈利作为唯一目的，导致办学乱象丛生。近年来一些恶性事件屡屡闯入公众视野，涉事幼儿园性质绝大多数为民办幼儿园，引发人们对民办幼儿园教师素质的强烈担忧。有学者曾通过对国内85例幼儿在园死亡事件分析发现：85例事件中除14例事件案发前政府有关部门曾进行过监管外，更多悲剧发生的背后是政府监管的缺位，其中有18例政府有关部门没有进行过监管；53例曾有监管不到位的现象。[14]

三、民办幼儿园教师队伍的优化举措

民办幼儿园教师队伍建设中存在的问题，有其历史和现实的原因。解决民办幼儿园教师队伍建设中的问题，应多措并举，在外部保障和内在制度建设方面进行探索，确保广大民办幼儿园教师能够安心从教，无“后顾之忧”。

(一)提高民办幼儿园教师素质，增强其职业认同感

第一，提高民办幼儿园教师素质。可以从职前选拔和职后培训两个方面来提升。学前教育学专业知识和扎实的教育学、心理学知识是幼儿教师职业发展的基础。在入职之前，教育行政部门及园方应对教师专业性进行严格筛选，提高幼儿教师准入门槛，优先选择学历层次较高，具有专业背景的教师。加强职前培养，提高高校师范类学前教育专业招生数量，为学前教育提供充足的人才支撑。加强教师职后培训，如定期组织集体备课、研讨会、微格课堂教学等，有条件的幼儿园应当支持教师继续深造。

第二，加强民办幼儿园教师职业生涯规划。当前，民办幼儿园与公办幼儿园教师在成长需求、职位晋升、职业认同及职业生涯等方面的阻碍存在显著差异。[15]各级教育主管部门应科学指导民办幼儿园教师的职业生涯规划，在大量招聘年轻教师补充师资队伍的同时，应当采取有效方式留住有经验的老教师，如优化教师晋升通道、提供在职深造机会、加强教师岗位进修管理，给予民办幼儿园教师更宽广的职业发展空间。

第三，提升民办幼儿园教师的社会声望，增强其职业认同感。政府及有关部门应通过广播、电视等多种渠道宣传学前教育的重要性，改变家长心中“唯九年义务教育”重要的理念，转变“幼教就是帮家长看孩子”的错误观念。幼儿园可以定期组织家长进课堂，通过公众号等形式推送儿童在园日常表现和幼儿园的配餐、饮食、安保等情况，让家长对民办幼儿园产生信任感，尊重幼儿教师的职业。针对虐童等安全事件，应加大惩罚力度，提高案件审理的透明度、公开度，为家长及社会公众提供完善的处理渠道。

第四，设立幼儿教师负面清单制度。对于民办幼儿园在岗教师，教育行政部门及民办幼儿园办园方应定期组织教师职业道德培训，增强师德建设，大力弘扬优秀教师的模范带头作用。加强对民办幼儿园教师进行法治教育，规范幼儿教师的惩戒权范围。明确指出教师失范行为、越轨行为的红线，从管理和实践层面将幼儿教师的惩戒权落小、落实、落细。通过直接设置“行为禁区”提升教师的边界意识，确定失范行为的界限。负面清单式的管理模式有利于教育行政部门开展教育行为的监督和管理。

(二)完善法规章程，保障民办幼儿园教师的合法权益

教师是学校发展的根本，保障民办幼儿园教师队伍的合法权益，是促进民办幼儿园持续稳定发展的必然要求。完善法律法规，保障民办幼儿园教师的合法权益具有现实的必要性和紧迫性。

首先，应提升中央立法的可执行性。立法是根基，是依据，是保障，新时代建设中国特色社会主义法治体系对学前教育等领域的立法提出了迫切要求。一方面，要对民办幼儿园教师队伍建设做出顶层设计。教育部等九部门制定的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，提出十项重要政策措施，为学前教育的发展指明了前进方向。另一方面，在中央立法的基础上，地方立法机关要积极制定符合本地实际情况的实施方案，提升中央立法的可操作性，明确各部门之间的权责划分，避免因为法条过于宽泛而影响执行力度。

其次，各地方主体应出台配套政策落实民办幼儿园教师的权益保障。各地方立法主体应充分利用自身地方立法权，因地制宜、因事制宜和因时制宜[16]，制定适合本地幼儿教师发展状况的法规、规章，明确民办幼儿园教师的法律地位，在此基础上进一步细化明确民办幼儿园教师应履行的义务和享有的权益。严禁民办幼儿园将教师的收入和招生相挂钩，降低民办幼儿园的生师比例。在薪资待遇上，应明确保障民办幼儿园教师与公办幼儿园教师享有同样的“五险一金”福利待遇。在专业发展上，应当赋予民办幼儿园教师与公办幼儿园教师同等的参加培训、申请课题、职称评定的机会。在权益保障方面，应当提供民办幼儿园教师参加心理辅导、带薪休假的机会，对未获评职称的教师发放一定的从教津贴补助。

再次，民办幼儿园应当制定和完善幼儿园章程。明确规定各利益相关主体各自的责权边界、制衡关系及运行机制，体现现代幼儿园多方参与、权责对等、共同治理、依章办园的治园理念。[17]对民办幼儿园的食品、安保、设施设备以及意外事件的处理进行明文规定，并定期组织教师学习，提升教师专业水平。明确民办幼儿园教师的工作时长和工作内容，对于教师教育质量定期进行考查，对有困难的教师主动提供帮扶，降低民办幼儿园教师的工作压力，提升其职业幸福感。

最后，对于农村地区和不发达的城市，要通过立法保障、宏观调控的方式实现财政经费适度倾斜，保障这些地方的民办幼儿园教师队伍的发展，对于长期留在贫困地区支教的教师，在薪资待遇和职称评定上应当予以倾斜，畅通其职业发展通道。

(三)加强政府对民办幼儿园的监督管理

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的颁布，学前教育领域迎来社会各界的关注，加强政府对民办幼儿园的监督与管理迫在眉睫。

第一，政府应明确各主体监管责任。教育行政部门应严格履行监管职责，避免政府监管责任流于形式、塞责敷衍，着力提升民办幼儿园办学质量，维护教师权益。各地方政府在履行监管职责时，应考虑本地区实际情况，明确各部门分工，避免在执行中出现“无法可依”、执法机关互相推诿扯皮的现象。对于发展有困难的幼儿园，应提供专项资金进行帮扶，办园资质不合格的民办幼儿园应及时整改。

第二，政府应构建内外有机统一的监管机制。对外由教育行政部门进行监管，成立督导小组，采取定期检查与不定期抽查相结合的方式，检查结果及时向社会公布。对内由社会、民办幼儿园和学生家长共同制定评估标准，保障民办幼儿园在食品安全、设施设备、师资培训、教师奖补等方面的经费投入。当民办幼儿园教师与学生及家长发生冲突时，园方应公平、公开、公正处理，具体问题具体分析，避免大事化小、小事化了，避免一刀切，应尊重民办幼儿园教师的人格权益，必要时应适时放权授权，提高民办幼儿园教师的管理话语权与行动权。[18]

第三，政府应强化对民办幼儿园教师教育惩戒等重点行为的监管。教师不当的批评、教育以及严重的惩戒行为会侵犯幼儿的合法权益，不利于其身心健康发展。因此，教育主管部门应对教师歧视、侮辱、体罚或变相体罚学生等重点行为进行严格监管，帮助民办幼儿园更好地实现其教育、保护和育人功能。一方面，应加强引导，在《中小学教育惩戒规则(试行)》的基础上，出台幼儿园教育惩戒实施细则，明确民办幼儿园教师的教育惩戒尺度。另一方面，对教师触碰红线的行为采取及时、必要的处理措施，并通过官方网站、公众号等媒体平台及时向社会公布处理结果，实现公众的社会监督。

第四，政府应提升民办幼儿园教师队伍的稳定性。应对民办幼儿园教师的薪资及奖补制度予以监督，各地方应出台当地教师法具体实施办法，明确民办幼儿园教师适用《教师法》第二十五条规定的“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”[19]。严格落实《教育部2022年工作要点》，把教师作为教育发展的第一资源，加强工资待遇保障，提高教龄津贴标准。[20]教育行政部门应当出台相关政策缩小民办幼儿园在课程设置、硬件实施、卫生保健等方面与公办幼儿园之间的差距，完善民办幼儿园教师的晋升通道，在帮助广大民办幼儿园教师摆脱“后顾之忧”的基础上，进一步提升民办幼儿园教师这一岗位的职业吸引力。

第五，应加强对民办幼儿园教师的教育和培训投入，严格落实民办幼儿园办园资质和教师准入门槛，完善聘任机制，优先选择具备学前教育背景、有丰富教育学和心理学知识的民办幼儿园教师，以打造相对稳定的教师队伍。有条件的地区应组织公办幼儿园与民办幼儿园结对帮扶，提供民办幼儿园教师与公办幼儿园教师交流学习的机会，为教师职业发展搭建平台，着力提升民办幼儿园教师的专业素养，增强其职业获益感。