推进中小学校长职级制的博弈与协调

●吕 芹 林天伦

中小学校长职级制指取消校长行政级别，对校长实行职务等级管理的制度。它的试行是我国校长管理制度和方式的创新，是校长专业化发展及教育家办学的要求，也是教育管理现代化的反映。[1]1994年上海最早试行校长职级制改革，后逐步推广至全国25个省(自治区、直辖市)，覆盖东中西部地区。2010年，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确立“吉林省松原市，上海市，山东省潍坊市，广东省中山市，陕西省宝鸡市”为探索中小学校长职级制的试点地区。回顾改革近30年的历程，并深入中山、深圳、广州等地调研发现，校长职级制改革整体推进缓慢，成效不佳。作为一项具体的教育管理改革政策，校长职级制必然会打破原有利益格局，重构新的利益关系，其实施过程的本质是教育执行机构、政策目标群体等利益相关者博弈的动态过程。目前学界主要从中小学校长职级制的制度设计、制度实施和制度保障等方面总结和思考改革的问题和原因，本文试图拓宽原有研究思路，从利益相关者博弈的理论视角出发，剖析校长职级制实施过程中政府、校长、中小学校的博弈对校长职级制改革的影响，以期提出有效的改革建议，实现教育家办学治校改革目标，促进学校管理制度的现代化。

一、中小学校长职级制改革存在的问题

校长职级制改革总体实施情况不容乐观，突出表现在以下三个方面。

一是改革的路径单一。教育改革有“自上而下”和“自下而上”两种典型的路径，“自上而下的改革更多采用顶层设计的方式，依靠强大的政治资源可以迅速实现变革意图，而自下而上则采用摸着石头过河的方式，依靠基层实践者的首创精神为大规模改革提供先导和动力”[2]。2021年7月，“双减”政策以雷霆之势而下，正是得益于“自上而下”的路径优势，与此相反的是，中小学校长职级制属于典型的“自下而上”式改革，它起源于地方政府的“试水”，并由此逐步向其他地区推开。1998年教育部《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》第一次提及“逐步试行校长职级制”，截至2022年9月，提及校长职级制改革的国家级政策文件共有13项，其中具有代表性的有以下几项：2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“推行校长职级制”；2015年《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》提出“全面推进中小学校长职级制改革”；2020年《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》指出“加快推进校长职级制改革，制订校长职级制实施办法”。国家一系列政策文件的出台，意味着校长职级制改革已经进入国家顶层设计层面。但是，校长职级制改革更多是国家战略层面的一种指向和引领行为，其政策目标尚不明确，政策方案缺位，影响了政策执行的连续性和有效性。“自下而上”改革路径对改革者的首创精神和变革能力要求较高。综观各地校长职级制的改革，更多依赖于地方领导人的改革能力和改革热情，一旦领导人更换或热情消退，改革的动力便难以有效持续。同时，校长职级制改革对外部支持力量要求较高。校长职级制改革是一项庞大的系统工程，既牵涉到我国校长管理制度的历史问题，又面临新时代教育高质量发展的实践难题，而地方改革尤其是经济相对落后地区的改革更是受财力、观念等因素的影响，在这样一种情况下，改革只有得到长期和稳定的外部支持，才能得以顺利地延续。

二是校长的激励作用小。中小学校长是校长职级制改革最主要，也是最重要的政策目标群体，校长的利益需求是否得到满足，成为影响政策执行效果的关键。“职级晋升是激励个体不断追求自我职业价值的有效方式”[3]，校长职级制改革正是通过设置校长职级晋升通道，激发校长内生动力。笔者访谈的16位校长一致认为，校长职级制改革对校长的激励作用较小，并未有效提高校长促进自身发展的积极性。校长的意见集中于职级待遇、考核内容和方式、职级适用范围。他们普遍认为，校长职级晋升带来的职级津贴增加，相比职称晋升带来的增加要少，更为重要的是，校长退休后不再享有与职级有关的一切待遇，仍按照原有的职称标准领取退休金，这样的制度设计会引导校长继续沿着职称晋升，而忽视了职级通道的晋升。实施校长职级制后，校长的考核内容和方式与职级制实施前并未有实质性变化，甚至校长职级制的考核成为原有校长考核外的一种附加，与原有的校长考核双轨并行。此外，职级的适用范围也存在局限性，校长在本区域外仍需要用到职称身份，如校长在申请更高层级的课题时，往往被要求具备副高级及以上职称。职级适用的局限极大地影响了职级的认可度和权威性，挫伤了校长申报职级的积极性。

三是地方政府的紧迫感弱。地方政府是中小学校长职级制改革的发起者和执行者，其中市级、县(市、区)两级政府是改革的主力军。校长职级制改革牵一发而动全身，它打破了传统的校长晋升制度和薪酬制度，改变了校长的选拔、培训、轮岗等制度，这一系列校长管理制度的改革不仅涉及到教育部门，还牵涉到财政部门、组织部门、人社部门等，改革中行政部门之间利益或职能的重新分配决定了改革必然是一次复杂且艰巨的行动，而地方政府面对职级制改革，更多持有观望和保留的态度，改革的紧迫感弱，这也成为校长职级推广进程缓慢的重要因素。有关校长职级制改革的高规格会议、专门文件下发、重要领导牵头等举措少，目前国家层面还未出台校长职级制改革的专门性文件，更无具体改革实施方案和时间进度表，也未就此进行专项督导检查，依旧扮演着改革倡导者角色。部分地方政府在改革的引领下虽然有所行动，但改革却出现“一哄而上”的泡沫式现象。广东是我国改革开放的排头兵和先行地，也是全国较早实施校长职级制改革的区域，在广东21个地级市中，已有广州、中山、珠海、深圳、东莞、惠州、梅州、韶关和清远9个地级市出台了校长职级制改革的相关方案，然而，省级层面的专门文件和实施意见仍是空白，只是在一些综合性改革文件中有所提及，如2018年《中共广东省委 广东省人民政府关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》提出“积极推进中小学校长职级制改革，拓展职业发展空间，促进校长队伍专业化”，2021年《广东省推动基础教育高质量发展行动方案》提出要“深入推进校长职级制改革”等。另外，笔者在调研中得知，部分已经出台校长职级制改革方案的地区并未按照文件内容付诸实践，改革仍停留在政策文件的层面。

中小学校长职级制改革受阻带来的消极后果不容忽视，如果改革以失败告终，必将造成前期人财物投入的严重浪费，不利于校长队伍素质的提高，影响基础教育高质量发展。

二、中小学校长职级制改革中利益相关者的博弈焦点

利益相关者理论最初来源于经济学领域，主要探讨与企业生存发展有关的利益各方对企业决策的影响以及受企业决策影响的程度[4]，由于该理论可借鉴性强，后被学界广泛应用于管理学、教育学等学科领域。美国经济学家爱德华·弗里曼(R.Edward Freeman)对“利益相关者”概念的界定应用最为广泛，认为利益相关者指“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业目标实现过程影响到的任何个人和群体”[5]。由此引申可知，教育政策中的利益相关者指那些能影响教育政策目标实现，或者能被教育政策目标实现过程影响的任何个体和群体。在我国，“教育已经成为个人发展、家庭幸福、单位繁荣以及社会进步的必要条件，几乎所有的社会成员都与教育有着这样或那样的联系”[6]，上至国家政府，下到普通民众，都是教育政策的利益相关者，都能或多或少影响到教育政策目标的实现，在职级制这项具体的校长人事管理制度中，涉及的利益相关者主要有政府、校长以及中小学校，政府是改革的主导者，决定着政策目标、政策方案和政策资源，校长是中小学校长职级制改革最直接最重要的目标群体，中小学校是校长开展教育管理活动、发挥其职业专业性的空间场所。

利益相关者的博弈理论是分析公共政策实施的有利工具，因为“公共政策执行是一个充满合作、谈判与妥协等行为的博弈过程，其在利益关系的基础上通过各种手段进行沟通与交互并不断进行竞争与较量，最终达成共识 ”[7]，当利益相关者“基于各自利益诉求出现利益矛盾和冲突”[8]且无法协调，并影响到政策目标实现时，政策进程和政策效果受到影响。在中小学校长职级制改革“赛局”中，利益博弈呈现复杂化特点，一是单个利益相关者自身存在多重利益，不同情景条件下甚至出现对立；二是多个利益相关者之间多重利益交织重叠，构成复杂利益网络。分析校长职级制改革中利益相关者的内外部互动博弈，有利于明晰改革受阻的原因，找到深化校长职级制改革的突破口。

(一)政府内部的纵向和横向博弈

政府内部利益博弈可以分为纵向上中央与地方政府间的博弈，以及横向上政府职能部门间的博弈。改革开放后，为顺应社会主义市场经济发展，教育领域改革不断深化。1993年中央提出“脱钩、放权、分类、搞活”的事业单位人事制度改革基本原则，试图革除学校、医院等事业单位挂靠行政级别的弊端，在此大背景下，中小学校长职级制改革在上海应运而生。自1998年“校长职级制”第一次出现在中央文件后，一系列中央文件中有关校长职级制改革的表述，由最初的“逐步试行”“试行”“积极推进”“探索”逐步演变为“推行”“全面推行”“加快推进”。国家文件中释放的信号充分表明，中央政府已意识到创新校长人事管理制度对于建立现代学校制度和激发中小学办学活力的重要意义。省级政府积极响应中央号召，在全国已经实施试点的25个省级单位中，有5个省级单位已经出台省级中小学校长职级制专门性改革文件，分别是2000年上海市《关于推行中小学校长职级制度的实施意见》、2018年重庆市《关于实施中小学校长职级制改革的指导意见(试行)》、2019年北京市《关于推行中小学校长职级制度的实施意见(试行)》、2020年河南省《中小学校长职级制改革实施办法(征求意见稿)》、2021年云南省《教育厅等四部门关于基础教育学校校长职级制改革工作的实施意见》。改革重担最终落到市县(区)两级政府。由于缺乏上级部门的具体指导和专项财政支持，市县(区)政府改革力不从心，加之缺乏强制的执行命令，市县(区)政府有“可为可不为”“干多干少、干好干坏”的拖延时间和理由。“基于各自所追求的效用最大化为博弈依据和行为落脚点”[9]，中央“观望”地方改革，既无督导，也无奖惩措施，而在理性经济人的驱动下，“地方政府更倾向于完成易于被上级所观测到的委托性任务，偏好经济的发展与财政收入的增加，并尽量控制非生产领域的公共投入”[10]，校长职级制这一政策完全与地方政府倾向的任务相左。

而同级政府职能部门由于缺乏上级部门的强力统筹以及改革的跨部门协同机制，表现出相互间的不配合。“出于自身利益损失的担忧，部门往往不会参与或很少参与需要贡献部门资源而又与部门自身责任实现关系不大的政策”[11]，校长职级制改革正是这样的一种情况，组织人事部门不愿让渡校长任命权，财政部门不愿投入专项资金用于校长职级改革所需经费，导致基层教育行政部门的改革推动缺乏“后勤”支持和保障。

(二)中小学校长内部多重利益的博弈

对于校长职级制改革，校长存在既支持又反对的两面性。一方面，在教育高质量发展的时代要求下，作为学校发展的“火车头”，校长面临日益增多的压力和挑战，对内要引领教师专业发展，实施素质教育，促进学生全面发展，对外要统筹协调各类关系，满足家长和社会期待。校长职级制改革承认了学校组织架构中管理岗位的存在，体现了校长职业的价值和不同于教师与行政官员身份的独特性，校长“官帽”的摘除，也有利于校长“跳脱”繁琐的行政事物，专心学校教育教学事物和自身专业化成长。另一方面，职级制改革作为一项长期事业，无法保障校长的短期利益，甚至会让校长的短期利益受损。校长职级制改革后，校长的行政级别被取消，原有依靠行政级别流动到教育行政部门的通道被堵塞，无形中设置了校长晋升的天花板，职级制改革还会引发“官本位”文化氛围下校长社会地位的下降，校长职业稳定性受到威胁，等等。此外，不同类型的校长在职级制中表现的利益诉求也会有所不同，薄弱学校校长可能更关注自己能否实现更快的晋升，而优质学校校长则可能会担心自己是否会失去原先的优势。老校长在待遇方面已得到不错的保障，可能更关注行政级别的取消是否会改变原已习惯的工作路径，新校长职级低，工资低，可能更关心晋升年限和职级津贴的多少。

“当利益相关者预估教育改革结果可能无利可图，甚至会损耗既有利益时，会选择积极抵触或消极抵触的态度和行为。”[12]为了保障校长利益，减少改革的阻力，各地采取了一些权宜之计，如：上海保留了校长原有行政级别，实行与校长职级并存的“双轨制”；潍坊市实行“老人老办法，新人新办法”，即老校长保留原有行政级别，新校长全部纳入职级管理。这些做法尽管暂时缓解了校长的利益冲突，但却有违校长职级制改革的初衷，影响改革的彻底性。

(三)中小学校、校长与政府的博弈

在我国，中小学校、校长与地方政府围绕学校办学自主权的博弈由来已久，“学校自主权是作为事业单位法人的办学自主权利以及相应的民事权利，也是近十几年来我国学校和社会普遍关注、颇为困惑的难点与冰点问题”[13]。学校办学自治权的下放，是深化教育“放管服”改革，推进“管办评”分离的的必然要求，也是建立现代学校制度的迫切需要。在校长职级制改革中，中小学校、校长与政府有关学校办学自主权的博弈被再一次凸显。

改革开放前，我国教育行政体制深受前苏联影响，偏向集权管理，中小学校受到政府部门直接管辖，学校和校长被赋予一定的行政级别，如在一些地区，“市重点中学、区县重点中学、初级中学和中心小学校长分别挂靠行政机关的正处级、副处级、科级和副科级”[14]，校长也成为相应级别的国家干部。随着学校办学需求的扩大，学校和校长行政级别的弊端日益显现，政府“管得太宽、统得过死”，阻碍学校办学活力的激发，影响学校的特色建设和发展。中小学校长职级制改革取消学校和校长行政级别，向学校下放更多人财事权，保障学校办学主体地位，但政府困于传统政校关系角色，在长期运作中早已习惯原有认知方式和权力运作格局，简政放权不彻底，存在放权的“虚假”。如，校长任命方式无论是聘任制还是委任制，人事是否归口教育行政部门统一管理，其任用主导权仍在政府。学校和校长行政级别虽然被取消，但政府管理学校的“科层制思维”并未转变，这些都导致校长职级制改革效果“打折”。总体而言，政府作为校长职级制“供给方”处于优势，而中小学校和校长作为“需求方”处于弱势，政府改革若“形式大于内容”，放权不到位，服务意识不提高，学校和校长对改革的支持力度和信心会逐渐减弱，乃至消极抵制甚至公开反对，改革最终可能会走向形式化。

三、中小学校长职级制中利益相关者博弈的协调之策

(一)重塑公共性价值理念，规范内部利益关系

公共政策必须以满足公共利益，实现公共价值为最根本价值标准，如果每个利益相关者完全从工具理性出发，以追求自身利益最大化为目标，必将遭遇集体行动困境而无法实现社会公共利益。在校长职级制改革中，各利益相关者应该在求同存异的基础上形成“集体意识”，重塑正义、自由、民主的教育公共性价值理念，致力于促进学校管理和学生发展，实现教育现代化，并在此基础上明确分工，各司其职，防止责任的缺失和错位。

其一，各利益相关者都应该承担起各自的责任和义务。中央政府应加强顶层设计，让中小学校长职级制实施“有据可依”；省级地方政府负责统筹指挥协调各部门工作，对下一级政府加强财政支持和技术指导；市县级政府认真贯彻落实，并结合地域实际创新管理方式；校长专注于自身专业化水平提高和学校教育教学实践；各级各部门上下联动，形成“全链条式”改革新局面。

其二，强调公共价值并不是否认或忽视个人利益的重要性，而是不断规范内部各方利益关系，实现公共价值和个人利益间良性互动。作为校长职级制中最强势的利益相关者，政府尤其是中央和省级政府对改革的实施和进程的把握拥有最强“话语权”，在制定政策时应该畅通民主沟通和反馈渠道，充分听取改革“信息优势方”基层政府、基层教育行政部门、中小学校、校长的意见，协调利益相关者之间短期利益和长期利益、公共利益和个人利益的矛盾，形成改革“命运共同体”，实现“自上而下”和“自下而上”两条路径的有效联动。市县级政府应摒弃旧有观念，树立改革信心，根据上级指示要求，做好上下衔接工作，积极宣传和动员，把校长职级制改革真正落到实处。校长应从个人专业成长的长远利益出发，兼顾短期利益，否则短期利益的“保护”只是一种短视行为，不利于校长长远利益的实现。

(二)发挥知识动员力量，引入外部监督机制

引入第三方力量是调和中小学校长职级制改革中各利益相关者矛盾的有效方式。可以组建一支由理论研究工作者与实践经验丰富的教育工作者组成的外部专家团队，作为第三方介入中小学校长职级制改革过程中，如来自管理学、教育学、心理学、经济学等学科的资深大学教授、一线的中小学名校长、名教师等，充分发挥其“知识动员”的力量，形成外部评价的监督机制。“教育知识动员是指促进教育知识生产(研究成果)对教育决策与一线实践的各类影响活动的总和。”[15]教育专家学者将理论研究成果传播并应用到校长职级制改革实际中，反过来改革的实践探索又会促使“知识生产者”和“知识使用者”角色互换，促进理论研究的发展，“知识”在循环往复中不断“互推”和“增值”，会极大地促进职级制改革效果的发挥。

中山市在此方面为全国试点城市树立了典范，其改革早期阶段已与华南师范大学、北京师范大学教育学部等科研团队建立合作关系，多次开展专家实地调查和科学论证，确保校长职级制政策实施的完整性，为改革提供了智力支持和理论保障。政策实践者又为教育研究者提供了“新知识”，北京师范大学研究团队也在此过程中产出了诸多研究成果，并应用到中山市第二轮中小学校长职级制改革中。各地校长职级制改革步调不一，区域间、城乡间经济体量和教育规模存在较大差异，更需要引入专家团队进行有效的针对性指导，避免一刀切，并且要建立与此相关的常态化合作机制。此外，由外部教育专家团队组成的第三方力量，能从更为公正和客观的视角充当各方博弈的“协调者”、改革实施效果的“评价者”和“监督者”，能在不断总结经验和优化路径中推动中小学校长职级制改革向更大范围和更深层次推进。

(三)强化组织学习，提升改革主体的变革能力

组织学习是组织的一种行动历程，它是围绕信息和知识采取的系统的组织行为，其落脚点在于行动，是组织为了应对外部环境的变化、实现自己的远景和目标而采取的各种学习策略与行动。[16]在这个变革的时代，组织和个人的学习能力成为组织和个人赖以生存和发展的基础，为加快实现中小学校长职级制改革目标，政府部门、政府行政人员、中小学校和校长等改革主体，要不断强化组织和个人学习，提升变革的能力。顶层设计的缺失使得校长职级制改革始终缺乏明确的方向和持续的动力，“在西方社会治理中，国家被认为是最合适的协调者和制度设计者，在治理网络中居于首位”[17]，也只有中央政府，才有能力协调众多利益相关者的博弈。改革的顶层设计者要“增强对新信息的获取和理解能力，通过设立专门的研发部门打破组织封闭的惯性，实现从外围到核心的组织范式转变”[18]，大胆突破科层制的藩篱，就改革的最新形势做出及时预判和决策，尽快形成一套完整的制度设计方案。地方政府作为改革的先锋，要大胆创新，勇于开拓，善于总结、吸收和借鉴国内外相关改革的成功经验。2019年《公务员职务与职级并行规定》的出台，标志着我国公务员正式实施职务与职级并行制度。自20世纪60年代引入教师职业梯级计划以来，中小学教师职级制度已成为美国中小学教师管理的重要制度，这些都为校长职级制改革提供了“他山之石”。学校和校长要提高运用现有资源的能力，善于利用改革的有利面，不断激发内生动力，做改革的坚定支持者，共同推动中小学校长职级制取得新突破。