南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度初探——从行政法角度

●王 飞 孟 晖

一、引言

南京国民政府时期，教科图书不等于教科书，主要包括但不限于中小学教科图书、课外读物及参考用书。对南京国民政府而言，教科图书不但是学生在校学习知识的主要媒介，而且是灌输党化、三民主义等意识形态重要工具。因此，南京国民政府高度重视教科图书出版审查审定工作，建立了比较系统的教科图书出版审查审定法律制度。

目前，学界对教科图书出版审查审定研究大都集中于研究晚清或清末教科书审定方面，对南京国民政府教科图书出版审查审定研究较少。已有研究中，又偏向于南京国民政府某一时期教科书的审查研究，如《南京国民政府大学院之教科书编审述评》[1]一文对南京国民政府大学院时期教科书编审进行了述评。鲜有对整个南京国民政府时期教科图书审查审定法律制度进行研究，更没有从行政法角度对南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度进行探析。因此，有必要从历史维度和行政法角度对南京国民政府教科图书审查审定法律制度进行探讨。

二、南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度概述

由于南京国民政府时期，教科图书由民间出版机构自编和出版发行，教科图书成为灌输党化、三民主义意识形态的重要媒介。因此，南京国民政府对教科图书出版实行审查审定制，即教科图书先由教科图书审查机构审查，再由教育主管机关审定通过后方能出版发行供各地学校选用。为此，南京国民政府建立了教科图书出版审查审定法律制度。

南京国民政府对教科图书出版审查审定，按照中央教育主管机关不同，大致可以分为国民政府教育行政委员会、大学院、教育部三个时期，不同时期制定了不同教科图书审查审定法律法规。从法律效力等级来看，南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度体系主要由法律、规章和其他规范性法律文件构成。法律层级主要是教育主管机关组织法，规章层级主要是审查规程和审查组织条例，其他规范性法律文件主要是审查组织内部性规定等。

(一)教育行政委员会时期的教科图书出版审查审定法律制度

南京国民政府建立之初，教育行政委员会是中央教育主管机关。教育行政委员会成立于1926年3月1日，原属广州国民政府，到1927年10月1日被大学院合并，前后持续了1年零8个月。

教育行政委员会时期，教科图书出版审查审定法律制度体系主要由规章和其他规范性法律文件构成，没有法律层级规定。作为法律层级《教育行政委员会组织法》并没有赋予教育行政委员会教科图书审查审定权。

审查审定规章主要有《教科书审查规程》《三民主义教科书审查规程》《教科书审查委员会章程》等，主要涉及规程和审查组织两个方面。其他规范性法律文件有《小学教科书暂行标准》《审查小学国语教科书暂行标准》等。通过这些法律文件，南京国民政府初步建立了教科图书出版审查审定法律制度。

1.审查审定规章

涉及审查审定规程规章主要有《教科书审查规程》。1926年10月1日，广东国民政府教育行政委员会颁布了《教科书审查规程》，该规程共18条，规定了审查对象、标准、修正期限、费用以及审定效力等内容，一直沿用到1927年12月14日。审查审定对象分为现采用和将要出版的两类中小学教科图书。对中小学现采用的教科图书实行事后审定制。教育行政委员会审定认为不当或不当之处时，有权不准采用、禁止发行或酌定期限饬令修改。对将要出版教科书实行发行前稿本或印本事先审查制。国民党党义、教育程度、教科题材为审查标准。审查费为图书定价10倍或挂图类为定价2倍。审定效力没有规定具体时间，只是笼统规定为相当时期。

涉及审查审定组织规章主要有《教科书审查委员会章程》。《教科书审查委员会章程》规定了教育行政委员会下辖的教科书审查委员会是教科图书审查主管机关。教科书审查委员会按照学科分为五系，其各系教科书审查委员由教育行政委员会选择“国内专门学者、教育行政机关职员及公私立各校教员中对于各该系研究有得者，聘任或派充之”[2]。如审查涉及公共事项，则开联席会议审议。审查委员会职责除了审查教科书，还要起草审查规则及决定事项。

2.其他规范性法律文件

其他规范性法律文件主要有《小学教科书暂行标准》《审查小学国语教科书暂行标准》等。按照章程规定，教科书审查委员会相继起草并公布了《小学教科书暂行标准》《审查小学国语教科书暂行标准》等审查规则和标准。标准分为共同标准和个别标准，把“不违反党义”作为首要标准。

上述教科图书审查法规制定和公布，标志着广东和南京国民政府初步建立了教科图书出版审查审定法律制度，把教科图书纳入国民政府管控范围。但是，审查审定法规没有规定教育行政委员会教科图书定价酌减权、对审定效力也没有具体时间规定。从法律效力等级上看，只有规章规定了教科图书出版审查审定权，而效力层级更高上位法《教育委员会组织法》却没有规定教科图书审查审定权。也就是说，此时教科图书出版审查审定权缺少上位法授权规定。

(二)大学院时期的教科图书出版审查审定法律制度

1927年10月，南京国民政府效仿法国教育制度，在中央设立大学院主管全国教育。大学院时期，涉及教科图书出版审查审定法律主要有《大学院组织法》，规章主要有《教科图书审查条例》《大学院教科图书审查委员会组织条例》等，涉及审查审定程序和组织规定，还有一些其他规范性法律文件。

1.教科图书出版审查审定法律

如上所述，教育行政委员会时期，教科图书审查审定并没有法律层级规定，到了大学院时期，南京国民政府提升了审查审定规定法律效力等级，在属于法律效力等级的《大学院组织法》中对教科图书审查审定做了规定，赋予大学院内设机构文化事业处教科图书审查权，但没有授予其审定权。

2.教科图书出版审查审定规章

大学院时期，教科图书审查审定规章主要有《教科图书审查条例》和《大学院教科图书审查委员组织条例》，涉及教科图书审查审定的规程和组织。

《教科图书审查条例》对《教科书审查规程》进行了修正，主要是扩大了审查审定学科范围、赋予了大学院教科图书定价酌减权、新增违反审定规定而非法发行的法律责任、具体规定审定效力期限等。

《教科图书审查委员会条例》是对教科图书审查组织规范。大学院设立教科图书审查委员会作为教科图书审查主管机关。教科图书审查委员会按学科性质分为七组审查。审查委员会委员由大学院院长聘任，大学院院长兼任审查委员会委员长。

3.其他规范性法律文件

其他规范性法律文件主要有《大学院暂行教科图书审查办法》，该办法主要规范了教科图书审查审定程序。教科图书审查分为初审、覆审、终审，终审通过后由大学院院长副院长核准。

通过提升教科图书出版审查法规效力等级、赋予大学院教科图书定价酌减权以及规范教科图书审查审定程序，大学院时期教科图书出版审查审定法律制度得到一定程度发展。在作为法律层级的《大学院组织法》没有赋予大学院教科图书审定权情况下，作为法律效力等级较低的《大学院暂行教科图书审查办法》却规定了教科图书审查终审后“将最终报告陈请大学院院长副院长核准施行”[3]，显示了大学院时期教科图书审定权立法方面冲突。

(三)教育部时期的教科书出版审查审定法律制度

1928年10月，南京国民政府设立教育部，撤销了大学院。教育部时期，按照审查机构不同，可以分为编审处和编译馆时期。教育部时期，教科图书出版审查审定法律制度体系同样主要由法律、规章和其他规范性法律文件构成。南京国民政府通过修正《教育部组织法》从法律层级上赋予教育部教科图书审定权，教科图书出版审查审定法律制度得到进一步完善。

1.教科图书出版审查审定法律

教育部时期，涉及教科图书审查审定法律主要有《教育部组织法》。1928年《教育部组织法》赋予教育部内设机构编审处教科图书审查权，但没有规定审定权。1933年修正的《教育部组织法》第一次从法律层级规定了教科图书出版审定权。其第十二条规定：“学校所用图书仪器及其他教育用品由教育部审查核定。”[4]

2.教科图书出版审查审定规章

教育部时期的教科图书审查审定规章主要由审查规程和审查组织规定构成。

审查规程主要有1929年颁布并于1935年修正的《教科图书审查规程》和1947年公布的《教科图书、标本、仪器审查规程》。前述审查规程是对大学院时期《教科图书审查条例》进行相应的修正。主要变化有删除审查条例中审查标准规定、单独颁布了《审查教科图书审查共同标准》、审定效力期限由两年变为三年、增加审查费用等。

审查组织规章主要有1928年的《教育部编审处组织条例》、1932年《国立编译馆规程》、1933年《国立编译馆组织条例》等。《教育部编审处组织条例》规定了教育部内设机构编审处掌管审查教育用之图书事项。

教育部时期，教育部编审处是教科图书出版中央审查组织。到1932年，南京国民政府教育部认识到不但要审查教科图书，而且要通过编译国外书籍改良国内教科书。“查近来国内所编发者，皆为中小学书本，所有编译国外书籍而流行我国者，均由各书店主译，率为营业性质，意在图利，殊少价值。”[5]因此，1932年，南京国民政府设立教科图书编译与审查相结合的国立编译馆作为教科图书审查机关。1933年，教育部修正《教育部组织法》，并于当年4月22日颁布了《国立编译馆组织条例》，该条例主要规定了国立编译馆隶属以及具体的审查步骤。首先明确了国立编译馆隶属于教育部。审查步骤实行初审、复审、终审三审制。如初复审有冲突，可另付特审，特审后，再付终审。

3.其他规范性法律文件

其他规范性法律文件主要有1929年《教育部编审处分组规程》、1933年《国立编译馆办事细则》。《教育部编审处分组规程》主要规定编审处第二组掌管教育所用之图书审查事项。《国立编译馆办事细则》主要规定了国内编译馆按学科性质分为人文自然两组对教科图书进行审查，并对教科图书范围进行了列举。

从上述分析中可以看出，通过提升教科图书审定规范效力等级、明确教科图书范围、编译与审查相结合等方式，教育部时期，教科图书出版审查审定法律制度进一步完善。

综上所述，南京国民政府时期，通过不断提升教科图书审查审定规范法律效力等级、具体规范教科图书审查程序和步骤、探索教科图书编译与审查结合、明确教科图书范围等方式，南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度逐步完善。

三、南京国民政府教科图书出版审查法律制度探析

以上是从历史维度对南京国民政府教科图书出版审查审定法律制度进行了概述，但对审查审定内外法律关系、法律效力以及其性质还不甚明了，因此需要从行政法法学角度对教科图书出版审查审定法律性质、审查审定主体及其行为法律效力、审定授权法律规定等三个方面做进一步探析。

(一)教科图书出版审查、审定法律性质

从行政法角度看，南京国民政府教科图书审查法律性质是审查主体内部行为，而教科图书审定是具有外部法律效力的行政裁决，因此符合行政许可的法律特征，属于行政许可行为范畴。

行政许可指“行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为”[6]。编译馆时期教科图书出版审定行为非常符合行政许可特征。首先，南京国民政府教科图书审定实行呈送请求审查制，也就是申请受理制，符合无申请则无许可的特征。其次，符合行政许可颁发执照形式特征。如，1935年修正的《教科图书审查规程》第九条规定：“教科图书之稿本经审定后，方准付印。印本呈送覆核无误后，由教育部发给审定执照。”[7]再次，符合行政主体赋予行政相对人从事某种行为资格的特征。行政主体教育部对教科图书审定通过后，通过发给执照方式，赋予行政相对人教科图书出版发行人发行资格，否则教科图书出版发行人不得从事教科图书发行活动。最后，符合行政许可权利救济原则。行政许可权利救济途径为行政复议和行政诉讼。南京国民政府在20世纪30年代通过了《诉愿法》和《行政诉讼法》，依据这两部法律，行政相对人对行政主体违法或不当行政处分可以提起类似于行政复议的诉愿和行政诉讼。1930年颁布的《诉愿法》规定“人民因中央或地方官署之违法或不当处分致损害其权利或利益者得提起诉愿”[8]。因行政诉讼之诉愿为其先行程序，故只有对诉愿再诉不服的，方可提起行政诉讼。1932颁布的《行政诉讼法》规定：“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利经依诉愿法提起再诉而不服其决定或提再诉愿三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”[9]

(二)教科图书出版审查审定主体及其行为法律效力

南京国民政府不同时期，教科图书审查审定主体不同，存在法律层级上没有规定审定主体，而规章层级规定审定主体的情况。从行政法角度来说，审查和审定两种法律效力是不一样的。审查是一种提供审查意见的行为，如审查主体是行政机关，属于内部行政行为，不具有对外效力。而审定是根据审查机构的审查意见做出的具有外部法律效力的行政裁决，具有可诉性。

1.教科图书出版审查审定主体

教育行政委员会时期，教科图书审查主体为教科书审查委员会，具体审查主体为教科书审查委员会下设五系。审定主体法律层级没有规定，事实审定主体应是教育行政委员会。

大学院时期，教科图书审查主体为教科图书审查委员会，具体审查主体为教科图书审查委员会下设七组。审定主体法律层级没有规定，只是比规章层级更低的《大学院暂行教科图书审查办法》规定了大学院院长、副院长对教科图书的核准审定权。

教育部时期，教科图书审查主体为编审处、编译馆，具体审查主体为编审处下设第二组、编译馆下设的人文自然两组。审定主体按1933年修正《教育部组织法》的规定为教育部。

2.不同主体审查审定行为的法律效力

从行政法律关系来看，不同审查、审定主体做出的行为法律效力是不同的。

教科书审查委员会下设5系、教科图书审查委员会下设7组、编审处下设第二组、编译馆下设人文自然两组为专业咨询机构，不具有行政主体资格。因此，审查委员会和编审处、编译馆下设的上述机构提供审查意见行为仅是咨询行为，而不是行政行为。

教科书审查委员会或教科图书审查委员会为议事协调机构，如未经法律特别授权，不具有行政主体资格。编审处、编译馆是教育部内设机构或隶属于教育部，具有行政主体资格，但其审查行为属于内部行政行为，不具有对外法律效力。

教育行政委员会、大学院事实审定行为虽是外部行政行为，但由于那时南京国民政府还未颁布《诉愿法》和《行政诉讼法》，故其审定行为不具有可诉性。教育部审定行为对教科图书发行人产生直接的权利和义务影响，是具体行政行为，具有对外法律效力，具有可诉性。

(三)教科图书出版审定授权法律问题

按照行政法相关规定，规章是不能设立行政许可的，只有法律或行政法规才能设立行政许可。也就是说，设立行政许可行为，需要法律或行政法规层级授权。由于教科图书审定是一种行政许可，因此必须要有法律或行政法规层级相应规定。从这个角度来说，教育行政委员会、大学院和教育部编审处时期，南京国民政府教科图书出版审定存在授权法律规定不足的问题。

在上述三个时期，设立审定行政许可权依据的是《教科书审查规程》《教科图书审查条例》《教科图书审查规程》。这三项法规都是最高教育行政机关颁布的规章。而作为法律层级的《教育行政委员会组织法》《大学院组织法》和1933年修正前的《教育部组织法》都没有教科图书审定权相关规定。《教育行政委员会组织法》不但没有规定其教科书审定权，而且连审查权都没有规定。《大学院组织法》只规定了大学院教科图书审查权，但没有规定其审定权。1933年修正前的《教育部组织法》只规定其内设机构编审处教育所用之图书审查权，同样没有规定其审定权。因此，前述三个时期，设立审定权仅仅依据的是部门规章，而作为其上位法《教育行政委员会组织法》《大学院组织法》等法律却没有规定审定权，导致这三个时期教科图书出版审定授权法律规定不足。

四、结语

从行政法角度出发，南京国民政府教科图书出版审查、审定具有不同的法律性质。教科图书审定行为法律性质为行政许可，需要法律层级授权规定。而教科图书审查行为根据审查主体不同，则具有不同法律性质，审查委员会下设机构具体审查行为是一种专业咨询行为，而审查机关的审查行为为内部行政行为。南京国民政府教育行政委员会、大学院时期，虽在教科图书审查规章中规定了审查、审定两种行为，但对其法律性质认识不清，出现了审定在规章中做了规定而在法律层级上位法却没有规定的矛盾情况。1933年南京国民政府修正了《教育部组织法》，从法律层级规定了教科图书审定权，表明南京国民政府认识到了教科图书审查和审定法律性质的不同。