就业促进视角下我国社会救助制度的演进、问题与优化

罗微 杨雯 许薇

［摘 要］  从就业促进的视角审视，改革开放以来我国社会救助制度的发展经历了四个发展阶段，“以社会救助制度优化促进救助对象就业”是社会救助制度发展的新趋势。当前，社会救助制度自身仍然存在“抑制就业”的内在障碍。比如，福利捆绑式的救助方式削弱了救助对象的就业动力；补差制的救助方式降低了救助对象的就业积极性；就业救助政策因缺乏针对性而效果不佳；救助职能分散导致救助对象就业救助缺乏统筹管理等。有必要进一步优化社会救助相关制度设计，使其既能给救助对象提供必要的生活保障，又能更好地发挥其对有劳动能力救助对象的就业促进作用。

［关键词］  就业促进；社会救助；制度演进

［中图分类号］   D632.1 ［文献标识码］ A

［文章编号］ 2095-7416（2023）02-0001-10

一、引言

社会救助制度是我国社会保障体系中保障国民生活的最后一道防线，其对具备一定劳动能力的救助对象就业的影响，不仅关系到制度本身的可持续性，还关系到再分配的公平与公正。党的二十大报告指出，实施就业优先战略，强化就业优先政策，健全就业公共服务体系，加强困难群体就业兜底帮扶，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。对于具备一定劳动能力的社会救助对象来说，只有激发自我发展的积极性，提升就业能力，实现更高质量的就业，才能彻底地实现脱贫，避免陷入救助陷阱［1］。

20世纪90年代以来，随着我国城市低保制度的建立，围绕社会救助对象特别是低保对象就业这一主题的研究逐渐显现。总体来看，相关学者的研究主要集中在两个方面：一是提倡推动社会救助对象就业的理念。例如，李秉文通过比较研究证明“全民就业”优于“全民低保”，认为要逐步构建起“全民就业”式的社会救助模式，通过能力救助充分调动救助对象的积极性［2］；张浩淼提出要平衡就业与救助之间的关系，从“协调”的视角认识两者的关系，从而使救助对象实现更有效的就业［3］；兰剑、慈勤英提出通过适当调整现行的反福利依赖政策、破解“能力贫困”问题，援助就业困难的低保对象就业［4］；侯斌基于对城市低保对象再就业情况的考察，指出要明确发展型的救助理念，实施积极的就业政策来提高有劳动能力低保受助者的获得感［5］。二是从就业救助的角度思考如何推动救助对象就业。例如，詹国旗提出要不断完善就业救助的“激活机制”与“工作福利机制”，促使我国的就业救助方式向造血型的方向转化［6］；王燊成提出要完善就业救助的完整性与独立性，发挥其就业保护功能，促进就业公平的逐步实现［7］；张浩淼、仲超通过对比典型福利国家工作福利改革的实践，提出要明确工作福利的适用性进而为就业救助的实施提供参考和依据［8］。已有研究在推动有劳动能力救助对象就业的理念方面达成了共识，并主要从就业能力提升和就业机会创造等角度提出了一些就业促进的措施［9-10］。但鲜有研究全面审视社会救助制度自身存在的就业障碍，导致无法全面考察限制救助对象就业的相关因素。因此，本文从就业促进的视角对我国的社会救助制度的演进及存在的问题进行分析，寻求优化社会救助制度的对策，为更好地推动社会救助对象就业提供理论依据。

二、就业促进视角下我国社会救助制度的演进

新中国成立之初，社会救助主要围绕灾民等弱势群体或边缘群体开展，救助的方式主要为应急性救助和临时性救助［11］。作为社会保障组成项目之一的社会救助实施范围比较有限。第一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着农村“五保”制度的正式建立。在城市地区，则是针对“三无”对象提供必要的生活救助。总体上来看，改革开放之前我国社会救助制度的常规项目就是农村“五保”制度和城市“三无”人员生活保障制度，以及面向受灾居民的自然灾害救助制度。

改革开放之后，随着我国社会保障制度的不断发展，社会救助制度也发生了较大变化。以就业促进为视角，社会救助制度经历了“无就业要求、支持性措施促进就业、限制性措施促进就业、制度优化促进就业”四个发展阶段。

（一）对救助对象无就业要求阶段（1978年—1992年）

这一阶段我国仍然处在计划经济末期，尽管改革开放之后，社会保障制度有了一些新的改革动向，但城乡社会救助制度涵盖的主要对象仍然以农村“五保”对象、城市“三无”人员和受灾人员为主。

这一阶段社会救助制度呈现出以下特点：（1）社会救助范圍窄。社会救助关注的主要是城市和农村中的少数贫困群体和弱势群体，他们由于缺乏劳动能力难以实现就业或参加劳动，同时又缺乏来自其他家庭成员的有效支持，从而陷入生活无着落的状态。（2）社会救助水平低。受制于总体经济发展水平较低这一客观条件，各级财政难以提供充裕的保障资金，因此救助的总体水平较低。（3）社会救助内容单一。主要的救助方式是采取城乡差异化的定期定量救助。这一阶段，社会救助对象普遍缺乏劳动能力，救助的主要目标是满足受助群体的生存需求，维护社会公平［12］。因此，社会救助制度中也就不存在与就业促进有关的安排。

（二）以支持性措施促进救助对象就业阶段（1993年—2002年）

党的十四大之后，随着国有企业改革的深入推进，出现了大量下岗和失业工人，这些工人失去了工资和原本依托单位可以获得的社会保险、职工福利等社会保障待遇，成为城市新生贫困群体［13］。以“三无”人员为主要保障对象的传统城市救助制度无法为城市新生贫困群体提供有效救助，社会救助制度改革迫在眉睫。

1993年，上海市率先在全国建立最低生活保障制度，救助范围突破了传统的“三无”救助对象，将有一定劳动能力的困难职工及其家属纳入了救助范围。1994年，第十次全国民政会议提出“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标［14］。1997年，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》发布，标志着城市低保制度在我国正式建立。

为了通过实现就业以更好地解决下岗失业人员及其家属的基本生活问题，1998年，《中共中央 国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》指出，将发展第三产业和社区居民服务业作为下岗职工就业的主要方向；组织下岗职工参与公共工程建设；做好下岗职工基本生活保障和最低生活保障制度的衔接等。2002年，原劳动和社会保障部《关于贯彻落实中共中央 国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见》将“享受最低生活保障待遇、且登记失业一年以上的城镇其他就业转失业人员”界定为可申领《再就业优惠证》的四类人员之一，可享有“小额担保贷款、社会保险补贴、公益岗位”等系列再就业扶持政策。

这一时期，社会救助对象的就业问题开始引起社会各界关注，针对社会救助群体的就业促进政策逐渐增加，并呈现如下特点：（1）再就业扶持政策较为全面。政府提出的针对下岗失业人员的再就业服务包括开发公益性岗位、开展职业培训、提供就业信息等。（2）强调发挥基层单位的作用。通过政策梳理可以发现，政府所采取的再就业扶持政策，大都依托街道（镇）和基层社区开展。（3）注重发挥市场力量。本阶段政策中多次提出鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业或从事个体经营。（4）鼓励多个主体提供就业服务。鼓励企业、再就业服务中心、公共服务平台、社区以及个体劳动者协会等参与下岗失业人员的再就业扶持［15］。

（三）以限制性措施促进有劳动能力受助者就业阶段（2003年—2012年）

党的十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对就业问题做出了重要部署：把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境。同时完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业［16］。由此可见，党和政府对扩大整个社会的就业规模以及特殊困难群体就业都高度重视。

2007年，我国建立了农村最低生活保障制度。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出，农村低保要与扶贫开发、促进就业搞好衔接。可见，有劳动能力低保对象的就业问题在农村低保制度运行中同样受到关注。2012年《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》提出：鼓励积极就业，加大对有劳动能力最低生活保障对象的就业扶持力度；申请最低生活保障时，应当先到当地公共就业服务机构办理失业登记。一些地方政府也开始采取限制性措施激励救助对象积极就业，明确提出社会救助对象应参加公益劳动、就业培训等要求。如，2006年1月1日起实施的《广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定》提出：城镇最低生活保障救济人员应当参加公益劳动；如果一个月内有两次不参加公益劳动的，经批评教育无效后取消低保。湖北省荆门市等多地要求失业低保对象应及时进行失业登记，并自觉接受职业介绍和就业培训等就业服务。

由此可见，为激励社会救助对象就业，“将社会救助待遇与就业挂钩”是本阶段社会救助对象相关就业促进政策的鲜明特点，具体表现为以下两点：（1）将办理失业登记作为申请城市低保待遇的前置条件。由于现实中，社会救助主要由民政部门负责，就业促进（包含就业救助）主要由人力资源社会保障部门负责，在部门间缺乏及时信息交流的情况下，人力资源社会保障部门难以准确掌握低保对象的就业情况，就业救助也就难以及时、精准地覆盖到失业低保对象。因此，“将办理失业登记作为申请城市低保待遇的前置条件”有助于人力资源社会保障部门及时、准确地了解低保对象就业状况，根据低保对象的实际情况提供有效的就业救助。（2）将有劳动能力者参加公益劳动作为持续享有低保待遇的条件。参加公益劳动有助于保持有劳动能力低保对象的工作惯性，防止长期不就业产生“惰性”思维；有助于提高受助者的社会参与度，防止因贫困和失业而产生社会隔离；也有助于避免社会公众对低保对象产生“不劳而获”的错觉。

（四）以社会救助制度优化促进救助对象就业阶段（2013年至今）

2013年，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的理念，社会救助成为兜底脱贫的重要依托。有劳动能力社会救助对象的就业问题进一步引起了政府的重视。2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）专门针对就业救助做出了相关规定：通过贷款贴息、社会保险补贴等办法，对有劳动能力并处于失业状态的低保人员给予就业救助；对申请就业救助的人员提供职业指导、岗位信息咨询等就业服务；在低保家庭成员有劳动能力的前提下，采取措施保证家庭中至少有一人就业等。相较于《劳动法》中提出的“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会”“鼓励兴办产业或者拓展经营，增加就业”，以及“妇女享有与男子平等的就业权利”等一般性就业促进举措，《办法》将就业救助与最低生活保障、住房救助、教育救助等多种救助措施放在同一个法规框架中，体现出了给予救助对象更多针对性就业促进举措的导向。这有助于各级政府及相关职能部门更加重视救助与就业之间的积极融合，为有劳动能力的救助对象提供满足其基本生存所需的生活救助的同时，更加重视通过就业救助实现自食其力，逐步摆脱贫困。在该《办法》的基础上，《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》（国发〔2017〕10号）提出：加强社会救助与就业联动，对实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时，可扣减必要的就业成本，并通过“低保渐退”等措施，增强其就业意愿和就业稳定性。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，为社会救助对象优先提供公共就业服务，对已就业的低保对象，除“在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本”，还可以在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期。

综上所述，“以社会救助制度優化促进救助对象就业”是本阶段促进救助对象就业相关举措的显著特点，具体表现在两个方面：（1）通过“扣减就业成本”、实施“低保渐退”等措施，减少实现就业与获得救助之间的潜在冲突，激发救助对象就业的内生动力，提高救助对象就业的积极性、主动性，实现二者的良性互动。（2）对包括低保对象在内的就业困难群体实施精准“就业救助”得到了普遍认同。“低保家庭中有劳动能力的成员至少有一人就业”“公益性岗位托底”等措施使特殊就业困难群体能够得到更有效的就业帮扶，提高就业的可能性。

三、就业促进视角下我国社会救助制度存在的问题

通过从就业促进视角回顾我国社会救助制度的演进过程可以发现，随着社会救助对象的扩展以及社会救助制度的不断完善，政府对救助对象的就业要求及相关就业促进政策发生了显著变化。从无就业要求到以支持性措施促进就业，再到以限制性措施促进就业，直至以社会救助制度优化促进救助对象就业。值得注意的是，尽管当前“以社会救助制度优化促进救助对象就业”的理念在相关政策中已得到一定程度的体现，但现有的社会救助制度还未充分发挥对救助对象的就业促进作用，从就业促进视角审视，可以发现其仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）“福利捆绑”式的救助方式削弱了救助对象的就业动力

尽管专项救助应当是独立实施的救助项目，但一些地方在专项救助的实施过程中，仍然不同程度地存在“福利捆绑”现象，即各项救助措施全面向低保对象及其家庭倾斜，甚至将“低保资格”作为享受专项救助的前置条件［17］。

对于这种现象形成的原因，一位来自B市的基层民政工作人员在接受我们访谈时解释道：“尽管当前民政部门认定的低保对象也不敢确保百分之百准确，但是从总体上看，我们已在既有条件下尽最大可能保证低保对象的精准性。所以我们认定的结果，其他部门在实施救助工作时也会拿过来用。”在因部门间信息不畅导致无法准确核实申请人是否完全符合专项救助条件的情况下，按照“给低保户至少不会出现大问题”的逻辑实施专项救助很容易形成“福利捆绑”，导致“赢者通吃”。在此情况下，就业后收入增加可能导致低保对象失去的不仅仅是“低保资格”，甚至还包括专项救助在内的其他救助待遇。因此，“逃避就业”或“隐瞒就业”就会较为突出地表现出来，现有的就业救助手段未能充分实现就业促进的预期效果［18］。此外，“福利捆绑”式的救助方式也会在一定程度上导致专项救助无法精准实施，一些在教育、医疗或住房等方面真正有困难的群体无法得到及时有效的救助，影响社会公平。

（二）“补差制”的救助方式降低了救助对象的就业积极性

最低生活保障制在实施中采取“补差制”，即对于家庭人均收入没有达到当地低保标准的家庭，按照核定的家庭人均收入与低保标准之间的差额确定具体的待遇标准。“补差制”意味着如果低保对象就业收入增加，其低保待遇就会相应下降，下降幅度等同于收入的增加额度［19］；如果就业收入增加使其家庭人均收入超过低保线，还有可能失去低保资格。因此，尽管一些地方已经采取了核算家庭收入时“扣减必要的就业成本”这样的措施，但扣除就业成本之后的就业收入仍然会全额计入家庭收入。因此，“扣减必要就业成本”这一补充性措施尚不能真正改变“补差制”带来的消极影响。除非低保对象实现了较高质量的就业，收入能够明显高于低保标准，否则以“补差制”的方式实施低保救助很有可能会让救助对象产生就业并不会真正增加自身实际收入的错觉，其就业积极性也就难以充分调动起来。所以，“补差制”的低保待遇标准确定方式亟须改革。

（三）就业救助政策因缺乏针对性而效果不佳

就业救助政策缺乏针对性主要表现在两个方面：一是目前的就业救助政策忽视了社会救助对象与其他就业困难群体之间的差异。当前就业救助政策包含在就业促进政策的总体框架中，各级政府出台的各类就业促进政策通常会把救助（低保）对象列为重点帮扶的就业困难群体。但就业困难群体的范围通常比较广泛，如大龄失业人员、残疾人、长期失业人员、失地农民、就业困难的高校毕业生等，上述人员年龄、健康、教育、主要就业障碍以及就业预期等具体情况也存在差异［20］。把救助（低保）对象与其他就业困难群体放在一起采取相同的帮扶措施，针对性不强，难以产生积极效果。二是目前的就业救助政策忽视了社会救助对象之间的差别。即使都是社会救助对象，其年龄、健康、技能等方面的差异也会导致其就业困难程度的不同。因此，采用“一刀切”的就业救助措施难以满足所有就业困难群体的需求，同样导致政策有效性不足［21］。

（四）救助职能分散导致救助对象就业救助缺乏统筹管理

尽管最低生活保障、特困人员供养、教育救助、就业救助和受灾人员救助等都属于政府主导的基本救助项目，但管理权限却分散在不同的职能部门。比如，最低生活保障由民政部门负责，教育救助由教育部门组织，就业救助则主要由人力资源社会保障部门负责。

在救助职能较为分散、部门间数据共享不够顺畅的情况下，有两个问题表现得较为突出：一方面，各部门在制定救助政策时，更多的是关注自己负责的救助项目本身该如何更好地实施，对各救助项目与就业之间的关系以及推动救助对象就业方面的考虑较少。另一方面，主要负责就业救助（促进）的人力资源社会保障部门难以精准掌握各类救助对象的具体分布、劳动能力、就业状况和就业需求等，更多情况下人力资源社会保障部门会把社会救助对象放在就业困难群体的范围内统一实施管理。显然，救助管理职能的分散导致上述职能部门无法在统筹管理救助对象就业、促进实现就业方面形成有效的合力。

四、就业促进视角下优化我国社会救助制度的建议

推动救助对象就业，既需要采取有针对性的就业促进措施，同时也需要不断优化社会救助制度，避免其对救助对象就业产生抑制作用。当前，我国在“以社会救助制度优化促进救助对象就业”方面已做出了一些积极探索，但由于制度设计仍然存在一定局限，社会救助对救助对象就业仍然有一定的抑制作用。因此，有必要进一步优化社会救助制度设计，使其在给予救助对象必要生活保障的同时，更好地发挥其对有劳动能力救助对象的就业促进作用。

（一）严格落实专项救助条件，避免“福利捆绑”削弱就业动力

如前所述，“福利捆绑”式的救助方式会削弱救助对象的就业动力。不仅如此，“福利捆绑”还会对符合专项救助标准的非低保群体产生“挤出效應”，降低专项救助的精准性和公平性。因此，需要积极推动专项救助与低保资格“解绑”。各专项救助有其自身的功能定位，其保障对象和救助目标各不相同，显然不宜将专项救助和低保资格画等号。目前，在各地普遍设立低收入家庭认定（指导）中心、组建大数据管理职能部门的情况下，负责专项救助的职能部门应积极与上述部门进行数据对接，在掌握充分信息的基础上，严格按照专项救助的资格条件进行待遇审批。由此，既可避免“福利捆绑”削弱救助对象的就业动力，也能够进一步提高专项救助的公平性和准确性。

（二）优化低保待遇认定方式，避免补差制产生的就业抑制

低保制度按照“补差制”的方式提供救助待遇，这意味着低保对象就业收入增加的同时，其低保待遇会相应下降，因此，其就业积极性必然会受到影响。尽管在一些地方核算家庭收入时，会采取“扣减必要的就业成本”这一措施鼓励有劳动能力低保对象就业，但总体来看政策效果并不理想。

低保待遇认定可通过探索实施负所得税制度①进一步优化。该制度通过设置一个合理的税率（一般在50%左右），使得受助家庭实际被认定的家庭人均收入下降一定数额，相应人均可获得的救助金额（即人均负所得税）要明显高出“补差制”下的救助标准。当低保家庭人均收入（不含低保金）高于低保标准一定比例（如20%—50%），并且能够持续一段时间（半年或者一年）之后，再取消其低保资格。

该制度与“扣减必要的就业成本”这一举措相比，最大的区别在于救助对象增加的每部分收入都可以获得一定程度的抵扣减免，收入增加部分不会完全被救助待遇减少部分抵消，因而救助对象就业的积极性可以在最大程度上得到保护。

（三）加大岗位开发力度，增加公益岗位供给

公益岗位是以直接提供岗位的方式向社会救助对象提供就业援助。受救助对象年龄、学历、健康等因素的限制，公益岗位往往比就业培训有更好的就业效果［22］。通过帮扶上岗、兜底安置，公益岗位不但能够为社会救助对象提供收入来源、保障基本生活需要，还能使他们更好地融入和服务所在社区，让救助对象在获得工作薪酬的同时，收获社会公众的认同和尊重。

在公益岗位开发、管理过程中应注意以下几点：（1）政府应加大公益岗位开发的财政投入力度。将用于公益岗位开发的财政补贴资金纳入财政预算，以适度补贴形式带动企事业单位、社会组织、基层社区共同开发公益岗位，提高就业需求水平［23］。（2）合理设计公益岗位类型。牢牢把握改善社会救助对象生活状况和服务社区的双重目标，按照实际需求设计岗位类型，并为岗位确定工作人员数量、学历及能力要求，着力开发治安管理员、文明劝导员等符合社会救助对象特点的公益性岗位。（3）科学管理公益岗位。结合岗位需求，对上岗人员进行有针对性的岗位培训，帮助其熟悉公益岗位的技能要求和规章制度，充分挖掘其职业潜能，提高其专业化服务水平；设计合理的公益岗位工资标准，制定切实可行的考核办法、奖惩机制，对在公益岗位上积极履职的人员，可为其适度增加津贴补助力度或延长聘任期限，对考核不合格的人员应及时更换清退，确保公益岗位的经济社会效益得以充分发挥。

（四）强化分类施助导向，提高就业救助的精准性

基于精准扶贫的理念，我国就业救助需要由“大水漫灌”向“精确滴灌”转变。鉴于就业困难群体自身的复杂性，即便均为低保等救助对象，面临的就业困难也会有所不同，因此，“分类施助、提高就业救助的精准性”是就业救助优化的基本方向。（1）对于有一定劳动能力，但自身在寻找工作方面存在较大困难的人员，政府应提供适宜的公益性岗位，经过培训上岗就业，使其获得稳定的收入，更好地融入社会。（2）对于具备一定经营管理能力的人员，可通过小额贷款等方式给予一定资金扶持，帮助其寻找合适的小微型自主创业项目，不仅可以改善自身就业及贫困状况，还可能产生积极的外部效应，带动他人实现就业。（3）对于部分健康状况良好、文化程度較高、学习能力较强的救助对象，可通过技能培训帮助其提高劳动技能，以胜任岗位要求较高、收入也更高的工作。（4）对于家庭成员需要较多日常照料、无法在常规工作时间工作的救助对象，可帮助其寻找灵活性较强的工作，或者在家庭成员照料方面提供适当支持，减轻救助对象工作的后顾之忧。（5）针对身体状况欠佳、无法承受繁重工作的人员，为其量身打造符合其身体条件特点的工作，满足其就业需求。总之，通过以上更加精准、更有针对性的措施，促进失业社会救助对象实现就业，帮助已就业的救助对象改善就业质量。

（五）强化部门间数据共享，提高就业救助统筹管理能力

救助项目管理权限的分散导致主管就业的人力资源社会保障部门无法及时准确了解救助对象的就业状况及就业需求，给有的放矢地实施就业救助带来了挑战。针对这一问题，各地可依托大数据管理职能部门、低收入家庭认定（指导）中心打造一个跨部门的社会救助综合服务平台，赋予相关职能部门根据工作需要从该平台提取数据的权限，这将大大提高相关部门实施各项社会救助的效率和精准性。比如，人力资源社会保障部门能够在救助对象获得各项救助待遇资格的第一时间准确获取救助对象的就业信息和劳动能力状况，以便提供有针对性的就业救助服务，尽快帮助救助对象实现就业或改善就业状况。

注释

① 人均负所得税=法定救助标准－（救助金之外的家庭人均收入×负所得税率）；人均可支配收入=救助金之外的家庭人均收入+人均负所得税。

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The Evolution，Problems and Optimization of Chinas Social

Assistance System from the Perspective of Employment Promotion

Luo Wei，Yang Wen，Xu Wei

（School of Public Administration and Policy，Shandong University of Finance and

Economics，Jinan，Shandong Province，250014）

Abstract： From the perspective of employment promotion，the development of Chinas social assistance system has gone through four stages since the reform and opening-up，and the new trend of the development of social assistance system is to “optimize the social assistance system to promote the employment of the rescue object”. At present，the social assistance system itself still has the inherent obstacle of "inhibiting employment". For example，the welfare bundling aid mode weakens the employment motivation of the aid object；the compensation system reduces the employment enthusiasm of the relief object；the employment assistance policy is not effective due to its lack of pertinence；decentralization of relief functions leads to the lack of overall management of employment assistance for relief objects，etc. It is necessary to further optimize the design of social assistance system，so that it cannot only provide the necessary living security for the beneficiaries，but also better play its role in promoting employment for the beneficiaries with labor ability.

Key words： employment promotion；social assistance；system evolution

（责任编辑：庞嘉萍）