普惠性民办幼儿园生存境遇的内部透视

邓 超

（重庆第二师范学院 学前教育学院，重庆 400065）

2021 年12 月，教育部等九部门联合印发《‚十四五‛学前教育发展提升行动计划》，指出‚到2025 年，全国学前三年毛入园率达到90%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上‛。为此要‚多渠道持续增加普惠性资源供给，大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性民办园‛[1]。当前，学界对普惠性民办园的教育质量[2]、财政支持[3]、政策管理[4]以及发展困境[5]作了大量的研究，取得了较为丰富的成果。然而相关研究多集中于普惠性民办园发展的外部现状，缺乏对其内部境况的关注，不利于形成对普惠性民办园全面正确的认识。故此，本文聚焦普惠性民办园的内部生存境遇，揭示出其在生存发展过程中面临的与政府、家长的关系，以及存在的盈利性与公益性、市场调节与政府监管之间的矛盾，从而深化对普惠性民办园的认识。

一、普惠性民办园面临的两对关系

普惠性民办园在生存发展中既要获得政府的支持，也要得到家长的肯定，厘清普惠性民办园与政府、家长之间的复杂关系是理解普惠性民办园生存境遇的重要切入点。

（一）幼儿园和政府的关系

在普惠性民办园场域中，政府的相关政策深刻地影响着普惠性民办园的发展，形塑着二者的关系。

1.应然的合作者。2010 年印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出‚积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展‛。民办园与公办园、社会与政府在构建普惠性学前教育公共服务体系中的合作关系。这种合作关系体现在两个方面：一是对公平正义理念的认同赋予了双方合作的理论可能。‚普惠性学前教育的灵魂在于对所有幼儿秉持一颗仁爱之心，把全体幼儿作为具有独特价值的社会成员予以平等对待，通过为所有幼儿提供可获得、有质量的学前教育，为幼儿终身发展奠定良好基础‛[6]。为每一个适龄幼儿提供公平优质的学前教育服务既是政府的职责，也是社会公平正义的重要体现。广大普惠性民办园的举办者正是因为对朴素的公平正义理念的认同而参与到普惠性民办园的开办中。二是相关政策的出台给予了双方合作的实践路径。2010 年起，政府将公益普惠确定为学前教育发展方向，主要采用政府购买服务的方式，通过加强同民办园之间的合作，提供民办园发展所需要的各方面的支持，引导民办园提供普惠性学前教育服务。因此，普惠性民办园本身就是政府与民办园相互合作的产物，普惠性民办园既是形式上的‚普惠性‛与‚民办幼儿园‛的结合，也是实质上的政府责任与民办幼儿园权利义务、公共利益与私人利益之间的契约关系和联姻关系[7]。当前，政府在资金、师资、房租、税收、水电煤气费等方面出台了一系列扶持政策，以满足不同类型、不同性质、不同级别的民办园发展需求，引导其提供普惠性学前教育服务，以共同致力于公共利益的实现。

2.实然的博弈者。随着构建普惠性学前教育公共服务体系的不断推进，普惠性民办园与政府之间的合作不断深化，双方的利益碰撞也趋向激烈化，彼此之间的博弈加剧。

从政府角度来看，普惠性民办园与政府在补助政策上存在资金博弈。一方面，由于我国多数民办园的最初目的和原始动力是趋利，以收取学费、赚取利润为主要目的，‚经济人‛是民办园的主要身份特征[8]。这就造成政府对普惠性民办园的认识存在思维定式，政府不愿意给予普惠性民办园较多的财政支持。另一方面，公共选择理论指出‚组成政府机构的各级官员也是‘经济人’，有自己的利益和偏好，政府干预的公正性并非必然‛[9]。这意味着政府和普惠性民办园存在差异化的利益视角。其中，政府希望普惠性民办园降低保教费用，以缓解‚入园贵‛的问题，却又不愿增加对普惠性民办园的补助标准。从部分省市公开的财政补助标准来看，有些地区生均年补助标准不足两百元，大部分省市的生均年补助标准只有几百元[3]。

从幼儿园视角出发，普惠性民办园与公办园的生源博弈加剧。一方面，随着政府加大对公办园的建设力度，公办园数量逐渐提升，进一步压缩了当地的生源市场，普惠性民办园面临生源市场日益缩小的困境。另一方面，政府对公办园和普惠性民办园的差异化扶持政策进一步加剧了公办园与普惠性民办园的生源博弈。以河南省为例，公办园年生均补助标准为3 000～5 000 元，普惠性民办园的年生均补助标准只有200 元[3]。这使得公办园在收费标准上有更多的下降空间，而就读普惠性民办园的家长对幼儿园的收费标准较为敏感，因此，当幼儿园的价格发生变动时，家长更倾向于将幼儿送到收费价格更低的幼儿园就读。

（二）幼儿园和家长的关系

普惠性民办园的生存发展直接依赖于家长对其服务的认可，但二者因为利益诉求的不完全一致，往往会出现微妙的摩擦。

1.园所的谋略：设计家长体验。扩大生源，赢得家长的认可是普惠性民办园生存的基础。为此，普惠性民办园通常会采取多种方式加强与家长的沟通与交流，通过多种途径向家长呈现幼儿园的优势和价值，引导家长肯定和购买幼儿园的服务。

一是塑造教师的专业形象。信息不对称理论指出，发生交易的过程中买卖双方对产品信息存在明显差异，通常卖方能够获取较为完整的交易商品信息，而买方则面临巨大的信息匮乏现状。在学前教育场域中，幼儿园比幼儿家长掌握更为直接且完整的行业经营信息，通过教师的话语将这些信息选择性地呈现，从而引导甚至诱导家长认可并购买相关服务。对于接受过正规教育的家长而言，他们更能接受幼儿园教师在幼儿教育方面的权威。因为这些家长们接受的正规教育中有一种‚隐藏课程‛，这种‚隐藏课程‛不仅教授受教育者具体的知识，更重要的是培育出更一般的社会态度，它预示着对所有技术知识的尊重[10]。

二是以直观的形式吸引家长。幼儿园通过一系列活动展示幼儿的发展成果，通过清晰可见的成果使家长对购买服务满意。一方面，幼儿园经常组织家长开放日、活动比赛等带有表演性和展示性的活动，让家长能够亲眼看见孩子的优异表现。另一方面，幼儿园会在室内外的墙壁、过道、楼梯等显著醒目的位置摆放幼儿的作品，如绘画、彩绘、剪纸等。通过这些丰富多彩的展示，给家长营造出幼儿在幼儿园中全面发展的印象。幼儿园揣摩家长的心理，设计用户体验，从而获得家长的肯定。

2.家长的应对：谨慎购买服务。面对幼儿园的多重推销，家长也会有一套选择幼儿园的策略。

其一，多重比较下的谨慎选择。当前，在同一区域内通常会存在多所不同性质的幼儿园，因此，家长会在多所幼儿园之间进行选择，对多种要素进行综合衡量。总体上，家长对幼儿园的衡量要素由高到低依次为：环境与设备、师资队伍、费用、幼儿园形象、课程内容与教育理念、个别需求、方便性、幼儿园性质、信息来源。在综合衡量多所幼儿园的情况之后，幼儿家长才会谨慎地做出抉择，这在一定程度上消弭了幼儿园的引导和诱导作用。其二，长时段对教育质量的评价。幼儿作为学前教育服务的使用者，会在幼儿园中学习较长时间，家长会对幼儿的学习进度和成长情况进行监督。一旦家长发现幼儿园的教育质量没有达到期待的标准，他们就会重新选择其他幼儿园。事实上，家长在最初为幼儿选择幼儿园时，最看重的是方便性，包括距离住所的远近，接送孩子的方便程度等。但是随着入园时间的增加，家长的需求会逐渐发生变化，他们会更在意课程内容与教育理念、环境与设备及师资队伍。

二、普惠性民办幼儿园面临的两大矛盾

普惠性民办园的性质决定了幼儿园在本质层面难以脱离盈利性与公益性的矛盾，在实践层面必须妥善处理市场调节与政府监管的矛盾。

（一）盈利性和公益性的矛盾

普惠性民办园兼具盈利性和公益性，但是，这两种性质难以兼容，幼儿园通常在二者之间不断徘徊犹疑。

1.资本的追求：理性人的盈利冲动。资本的追求始终是利润的最大化，携带着难以脱卸的盈利冲动。普惠性民办园之所以能在激烈的竞争中生存下来，其中重要的原因在于幼儿园适应了竞争的常态，并且基本遵循了经济领域的理性人假设。

一方面，建立了现代产权制度。分离式产权结构是当前规模较大的民办园普遍采用的模式，实现了幼儿园所有权和经营权的分离。这种分离具有双重意义：一是投资人根据出资比例获取收益，不直接参与幼儿园管理，仅是监督幼儿园发展，从而避免了投资人对幼儿园发展的过多干预。二是幼儿园通过聘请专业的园长承担管理工作，保障了幼儿园的管理水平。幼儿园内部形成了投资人所有权、经营控制权、监督权既分离又相互联系、相互制约的产权结构，明确划分各自责、权、利，形成调节幼儿园所有者、经营者和职工之间关系的制衡和约束机制。另一方面，建立了现代法人治理制度。其一，治理结构主体权责明确、各司其职。园长和副园长是幼儿园的决策者，行使幼儿园的经营权，确定幼儿园的运行与发展。投资人扮演着幼儿园的监督角色，一般不干预幼儿园的日常工作，监督幼儿园的经营运行。保教主任、后勤主任和幼儿园教师是幼儿园的执行者，在幼儿园工作规程和园长授权范围内行使职权，负责幼儿园日常的保教活动。其二，各治理结构主体之间属于‚委托—代理‛、纵向授权关系。投资人作为委托人将幼儿园交由园长代理经营，园长又将幼儿园日常运行委托给保教主任、后勤主任和各主班教师，通过这种自上而下的纵向授权确保职权清晰、分工明确。其三，激励和制衡机制并存。投资人为激励园长，会给予园长一定的股权，让其在工资报酬之外获取额外的收益。园长为激励保教主任、后勤主任和主班教师，设立荣誉奖励和职务激励，委托人通过报酬因素、控制权因素和声誉因素等对代理人进行激励。从约束角度来看，幼儿园中的监督和惩罚机制可以对代理人行为产生约束力，防止代理人出现偷懒行为和道德风险问题。

2.育人的追求：教育者的教育情结。作为一名合格的教师，每个人都具有提高教育质量，促进幼儿健康成长的教育情节。在普惠性民办园中，投资人通常会聘用具有丰富教育经验的优秀教师或有多年管理经验的园长作为执行园长。这些园长通过专业知识和教育情结，致力于打造优良的园所环境，塑造良好的教育理念，建构系统的课程体系。

为提高教育质量，普惠性民办园内部通常会设置相应的职能部门。课程开发部门主要负责幼儿园的课程开发，通过引进外来课程或开发本土课程从而形成完备的课程体系，满足不同层次家长的需要。教学管理部门负责在幼儿园中为幼儿开展精细化的教学活动、高质量的保教活动。人力资源部门主要负责幼儿园教职工的选聘、培训、考核、薪酬、奖惩和福利等。教育设备管理部门则负责幼儿园日常运行需要的各种教学物资的供应、保管和使用。虽然园长通过设置不同职能部门提升保教质量，但是理性人假设一直是幼儿园投资者的底层逻辑。园长是由投资者聘请、委托授权的幼儿园管理者，因而园长也要对投资人负责。在面对自身教育情结与投资者的盈利诉求时，二者很难兼顾。从普惠性民办园设计家长体验、塑造教师形象、开设特色班等现象可以发现，幼儿园的首要目的是获得收益，保证生存。在幼儿园的发展过程中，园长只能不断妥协自身的教育情结，计算成本和收入，对幼儿园的发展进行理性筹谋。

（二）市场调节与政府监管的矛盾

普惠性民办园在其生存和发展过程中既要时刻关注教育市场的变化，根据市场规律调整发展策略，又要遵循政府的宏观政策。

1.市场的惯习：差异化竞争。普惠性民办园作为市场主体，需要参与民办园市场的竞争，适应市场竞争的规则。市场调节主要是通过市场主体对成本和收益的核算而发生作用，市场调节的规律深刻地影响着普惠性民办园的生存和发展逻辑。一方面，幼儿园按照办园成本和市场需求，潜隐地收取差异化的保教费用。在现实境况下，由于政府统一划定的保教收费标准压低了园所的收益，甚至难以覆盖办园成本，因此，普惠性民办园常以‚特色班‛‚国际班‛等名义收取额外的保教费用。另一方面，幼儿园会根据家长的需求，提供的多样化课程体系。在普惠性民办园中，除了五大领域课程之外，还会根据保教收费的标准不同，对不同的幼儿开设不同的课程，如对收费较高的班级增设双语课程、烘焙课程等特色课程。这些特色课程的开设既可以提供适应市场需求的产品，满足不同家长群体的课程需求，又可以通过提供多样化的课程收取差异化的费用，丰富办园收益，补充办园资金。

2.政府的逻辑：均衡化发展。随着政府对普惠性民办园治理的深入，制定和实施了一系列政策，这些政策明确了政府的治理逻辑，即通过政策设计和执行，支持、引导普惠性民办园均衡优质发展。

一方面，政府要求普惠性民办园降低保教费用，实行统一的收费标准。当前政府通过对普惠性民办园采取免收房租、水电税费优惠和一定财政资金补助的方式，要求普惠性民办园按照办园质量和等级规定保教费用标准，对普惠性民办园的保教收费标准设定上限。政府通过降低和统一收费标准，使大部分普惠性民办园的收费都处于同一水平线，减轻了幼儿家长的经济负担。另一方面，政府加强对普惠性民办园保教资源的监管，使用通过审核的课程资源。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出‚加强幼儿园保育教育资源监管，在幼儿园推行使用的课程教学类资源须经省级学前教育专家指导委员会审核‛。政府的意图在于规范混乱的幼儿园课程体系，许多民办园开设的课程，其在目标、内容、实施、评价等方面都缺乏科学的理论基础，甚至会对幼儿的身心发展造成损害。因此，作为普惠性民办园差异化竞争手段的课程体系必然会经历一番规范化的调整。普惠性民办园中潜隐的差异化收费和多样化课程体系都是幼儿园遵循市场逻辑的真实写照，但是在政府均衡化的规制逻辑下，幼儿园必须面对价格、课程上的新挑战，从而获得生存与发展。

三、结语

促进普惠性民办园健康稳定发展需要全面准确地认识普惠性民办园，通过对普惠性民办园生存境遇的内部透视，可以发现理性经济人仍是普惠性民办园最为鲜明的特征。随着普惠性学前教育公共服务体系的推进，政府与普惠性民办园之间的合作会加深，同时博弈也会加剧，如何在普惠与盈利之间找到平衡，在应然与实然之中寻求出路考验着双方的智慧。