收缩型城市的结构转型与发展道路

卢章玥

摘要：提高城镇化发展水平是我国“十四五”期间的重点发展任务。在新型城镇化深入推进的背景下，部分城市面临空间收缩、产业空心化、人口外流等问题。本文在现有的收缩型城市发展定义的基础上进一步总结收缩型城市的发展困局，并对未来的收缩型城市的发展模式提出建议，即通过产业结构调整、坚持生态发展和提高公共服务水平的方式促进收缩型城市高质量发展，以供参考。

关键词：收缩型城市；产业；人口

随着城市发展阶段的不同，在发展路径上呈现出不同的特征。收缩型城市随着工业化程度的不断提升，人口随着产业发展发生迁移，对于人口迁出的城市而言，空间格局上收缩至中心城区范围，产业发展由于缺少人口支撑，不断表现出弱化的特征，经济发展出现衰退的现象，城市发展空心化程度明显。Howe（1998）对这类城市进行了定义，具体为人口流失的空心化城市。这类城市形成的原因主要包括全球化程度上升、产业结构调整、人口生育下降等。Wiechmann（2008）、Reckien（2011）指出全球化竞争的加剧造成传统工业产品竞争力下降，随着需求的不断提升，传统工业产品难以满足需求，传统工业吸纳的就业人口减少造成城市人口外迁；而产业上，以知识型为主的科研投入不断加大，机械化智能设备等使得传统生产方式变得落后，吸纳人口就业的能力降低。Blanco（2009）指出传统的工业难以适应制造业的升级导致大量人口失业和城市人口外迁；同时，Wiechmann（2012）指出低生育率造成的人口老龄化使得部分城市空心化情况严重。相关研究对收缩型城市的定义和形成原因进行了概括，从发展特征看，收缩型城市的发展表面上体现为城市人口的锐减，而深层原因更多的来自经济发展带来的产业周期变化。城市产业发展周期进入瓶颈期，人口就业困难，只有外迁才能谋求更多的就业，而缺少人口支撑的城市产业结构难以进一步优化，形成产业结构升级难、人口就业难的双重困局。

我国城镇化水平由1979年的18.96%上升到2019年的60%以上，城镇化水平发展进入新阶段。这一时期的城镇化促进了城市间人口分布的重新调整，也相应促使不同城市的发展进入新阶段。从人口分布的情况看，大型城市与中小城市的人口密度形成较大差距，大城市整体的人口密度上升，部分城市出现人口外溢现象。城市间人口密度的分布变化的背后是人口迁移，大城市较为完整的产业结构和完善的公共服务吸引了更多的人口流入，中小城市由于缺少对应的产业支撑，人口呈现出净流出状态。

新时期下，我国新型城镇化高质量发展的重点任务是提升城市发展质量。对于人口流出的收缩型城市而言，现阶段的面临困境包括人口总量减少且青年劳动力不足，产业转型承压且不具备大规模扩张条件等。以下结合现阶段发展的新常态特征，提出收缩型城市下一阶段收缩型城市的发展思路。

一、收缩型城市的发展特征

我国收缩型城市的发展特征具有世界范围内收缩型城市的普遍特征，即人口规模的变化；同时，也有我国的特殊性，即资源型产业发展弱化导致地区人口出现就业困难，人口外流加剧地区产业转型困难。

（一）收缩型城市面临人口外流和老龄化加剧

我国人口结构总体老龄化趋势加重。2009～2019年，城镇化水平大幅增长，总人口数量保持增长，但从人口结构看，65岁以上的人口从2009年的1.13亿增长至2019年的1.76亿，总抚养比从2009年的26.9%上升至2019年的41.5%，按照此发展速度，预计我国未来十年将会是人口老龄化加剧的时期。从增速上看，2009～2019年，我国65岁以上的人口保持正增长，而15～64岁人口面临负增长的趋势，特别是2019年开始，0～14岁的人口出现负增长，这意味着年轻劳动力在减少，预计未来劳动力仍将出现较大规模的缺口，老年人口抚养压力上升的同时青年劳动力不足，全国人口情况如表1所示。

地区间人口老龄化趋势分化明显。地方各省近年来的人口特征体现为青年人口向大城市聚集，而以资源为主导产业的地区人口老龄化水平快速上升。按照人口抚养比的分类看，北京、天津、上海、广东等发达地区，人口抚养比保持较低水平，维持在30%左右，从2011～2019年均处于平稳状态；而河北、陕西、内蒙古及东三省等地区，人口抚养近十年来处于持续上升状态，压力较大。一方面，公共支出的缺口扩大，公共服务水平降低；另一方面，产业转型困难，进一步加剧青年人口就业问题，导致人口外流。

地区间的常住人口呈现南方聚集、北方流出的趋势。由于地区间的发展差异逐步加大，常住人口呈现出分化趋势，尤其是2016～2019年，东三省均体现出人口净流出，常住人口的负增长导致产业发展缺少人力资本的支撑。而浙江、广州、福建、海南及重庆等地，受益于地区发展的优势，均保持人口的净流入，2016年～2019年部分省份常住人口增速，如图1所示。

（二）收缩型城市产业发展承压较大

资源型地区的资源型产品产量下滑明显。随着供给侧改革的不断深入，产业结构的调整使得资源型产品的产量下滑，引发企业的效益下滑，东北及华北地区就业人数众多的大型企业边际盈利的改善同样受到影响，大型企业吸纳就业人数的能力降低，进而影响地区产业升级。

资源型城市产业面临转型困难。资源型产业以金属矿采、石油和天然气开采及煤炭与非金属采矿为主。随着国家产业结构调整逐步深入，产业吸纳就业人数有所下降。目前东三省、内蒙古、河北及甘肃等省份传统主导产业明显弱化，就业人口在新旧产业间的转移并不理想，常住人口不断流失，造成城市收缩。

（三）收缩型城市空间布局不具备扩张条件

生态环境质量提升要求促进城市更新内生化。我国城镇化进程对生态环境带来影响，造成的大气污染、水土流失等。近年来，围绕“山水林田湖草”命运共同体的主导思想，环境整治的力度不断加强。2017年，全国环境污染治理投资总额为9539亿元，接近2007年的3倍，从工业污染分类治理的趋势看，工业废气治理、固体废物治理和废水治理持续成为占比较高的治理领域，2000～2017年全国污染治理情况，如图2所示。

累积的债务风险使得城市不具备外延式的发展条件。城市建设的资金来源主要包括地方政府债券在内的资金、地方政府平台公司融资及其他所有制企业的资金。从规模上看，由于城市建设项目的公共属性，相关主体在城市建设中处于主导地位；但另一方面也造成政府性债务的快速扩张，债务风险积累较多，2018年，末政府性债务余额为18 . 39万亿。结合1810家地方政府平台公司截至2019年末的数据看，地方政府平台公司总资产规模67.0万亿元，有息债务合计为24.4万亿元，同比增长8.6%，负债合计为39.0万亿元，有息债务占比为62.6%，资产负债率为58.1%。平台公司债务压力上升较多，导致平台公司使用再融资偿还债务的依赖程度始终较高，借新还旧比率较高。整体而言，政府相关主体的债务负担在城镇化快速发展的过程中均有所上升，政府债务风险上升明显。

债务压力分化趋势明显导致城市间发展差异加大。我国政府性债务虽然在总量上得到了控制，但是结构上总体呈现出南少北多的特征。南方省份由于产业结构优化，就业人员吸纳能力强，成为人口流入的重要地区，进一步推动地区经济增长；相比之下，北方城市由于产业布局上对资源依赖度较高，主导产业发展弱化导致地区人口就业困难，产业转型的压力上升，人口净流出较多，主要以东三省、甘肃、贵州及青海等地为主。债务压力的分布与各常住人口的流出基本一致，全国各省债务率及2019年常住人口增速，如图3所示。

二、收缩型城市的发展路径

相对而言，收缩型城市产业转型的基础薄弱，生产要素不健全，流通机制不通畅，缺少人口支撑产业发展转型。结合欧美地区部分城市的发展经验与我国的发展实际，通过调整产业结构转变城市发展路径，以生态保护为主线拉动城市经济增长和引进企业推动地区投资规模增加，推动城市产业生态化转型等成为促进收缩型城市高质量发展的主要路径。

（一）通过调整产业结构转变发展路径

调整能源型产业发展模式。探索国有资产产权管理模式创新，加强对不可再生资源的节约利用，减少对能源资源的过度开采，探索发展可持续能源。加大资源型企业的技术投入和改造，积极创新资源型企业的生产方式。大力发展循环经济，设立循环经济产业园区，加强对循环经济的研发投入，引导资源型企业进行合理的循环经济规划。

加强对资源型城市转型发展的财税支持。推动各级政府设立资源型城市和能源型企业的专项补助资金，探索使用财政资金建立能源型企业转型发展专项基金，加强对能源型企业的转型支持。加大对建立循环经济企业的财税支持和税收减免，拨发专项资金用于循环经济的技术研发，提高高校和研究机构的在循环经济建设方面的科技转换率，补充基础的研发资金支持，加强企业技术研究的引导。

提高收缩型地区的产业附加值。鼓励各类企业在收缩型城市设立研发中心，提高研发中心与地区各类研究机构的技术对接，推进地区研究机构技术的提升。探索设立区域性孵化中心，积极促进落户的研发中心与孵化中心技术对接。大力发展区域性的股权交易中心，完善对技术转让和股权交易。加强地区间的产业对接，发展基础性、高附加值的产业，提高区域产业优势。

（二）坚持生态发展道路

提升生态产品的供给能力。合理规划国土空间，明确农田范围，收缩城市建设边界，保障农田和生态红线不受城市建设的挤压。建立资源集约和环境友好的农业生产体系，积极发展特色生态农业，做大做强生态农业产品，深入推进农村现代化建设进程，提高农业资本的比重，扩大生态农业产品的生产规模。推进城市环境整治和居住地生态修复工程，坚持“山水林田湖草”综合整治，完善提高居住地区的生态环境质量，强化城市环境的治理，建立符合收缩型城市发展需求的城市污染治理体系，提升工业废水和生活污水处理能力，开展城市内河、地下水及城市大气整治等综合环境整治工作，提升环境质量。

发展可循环的生态产业。优化能源结构，拓宽清洁能源的使用范围，压缩石化能源使用比重，提高风能及太阳能能源结构比例。积极推广节能环保技术，促进工业生产过程中能源节约及生产设备的中能源的高效使用。加强能源型行业生产工艺的改进，促进生产装备绿色高效，推进可循环的资源利用方式，积极推广可再生资源的使用，建立城市固体废弃物循环使用体系，促进固体废弃物循环利用。推广城市垃圾分类制度，推进能源革命，建设城市清洁能源高效使用的能源体系。积极发展生态居住、特色旅游及康养医疗等生态型产业，提升居住生态环境的附加值，大力发展特色旅游业，促进生态环境经济价值转化。提升城市文化产业竞争力，促进旅游资源、人文资源和生态资源的有效结合。

采取多种方式保护生态资源。建立自然资源数据库，完善自然资源分布的统计，加强自然资源保护管理。明确自然资源产权属性，完善生态资源价值核算体系和定价方法，推进生态资源定价市场化，建立森林、草原、湿地、荒漠等多样化资源全覆盖的生态补偿机制和方法，完善生态补偿制度。完善国有资源使用补偿，调整能源资源的价格机制，建立适当财税补偿国有资源的使用机制。完善政府购买机制，通过政府购买补偿原住民对生态资源的使用。实行严格的自然资源保护政策，建立自然资源保护的法律法规，提高执法力度，保护生态环境多样化。

提升绿色生活理念。调整城市发展的空间布局，促进人口向宜居地区聚集，推进城市建设集约化发展。改善居住地区的环境质量，促进老旧小区的升级改造和精细化管理。重塑城区边界，改善城区外围生态环境，促进人居环境和生态环境协调发展，提倡城市居民绿色出行，完善公共交通系统。

（三）提高收缩型城市公共服务水平

提高城市综合服务水平。提高上级政府对收缩型城市的一般性转移支付，加强公共服务水平的提升。优化收缩型城市的营商环境，加强引进资本后续服务，减少投资的审批流程，实行多证合一办理，设立营商环境监督平台，保障城市内的商业投资和商户的合法利益不受侵犯。完善司法保障制度，加强对地区内违法犯罪的打击。加强对公共教育资源的投入，提高中小学教育资金支持力度，建立互联网教育平台，缩小地区间教育资源差异，促进教育资源均等化。加强公共医疗服务能力，建设地区性综合医院，提升医疗服务水平，加强地区医疗机构与先进医疗单位的合作，促进优质的医疗资源向收缩型城市倾斜，提高公共卫生服务能力。加强就业服务指导，推进专业化人才队伍建设，提高社会保障标准，完善养老服务体系。

三、结语

我国城镇化的发展过程中，人口向中心城市不断聚集，这既是产业发展的阶段特征，也是城市化进程的结果。人口流出地区面临产业空心化和转型难的问题，使得地区面临发展瓶颈。从实际出发，通过调整产业结构转变发展路径，促进产业生态化发展，提供收缩型城市公共服务水平，成为我国收缩型城市的发展出路。

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