民政专项资金全过程绩效管理体系探讨

吴双梅

［摘 要］财政资金绩效管理是现代财政管理的重要举措，民政专项资金作为财政领域专门用于民政和社会福利支出的资金，实施绩效管理具有重要意义。民政专项资金绩效管理需要包括事前、事中和事后三个环节，文章在指出民政专项资金绩效管理现状的基础上，分析构建民政专项资金全过程绩效管理体系的重要性，并从事前、事中和事后3个阶段提出民政专项资金全过程绩效管理体系构建要点。

［关键词］民政专项资金；绩效管理；全过程管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.24.009

［中图分类号］F812.45；D632［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）24-0028-03

0     引 言

随着我国综合国力的增强，国家逐渐加大了社会救助、社会福利、养老服务、社会治理、脱贫攻坚等民政专项资金的补助力度。如何管好、用好民政专项资金，不仅关系到财政资金使用效率，而且与社会和谐和人民群众的幸福感和获得感都有着密切关系。为进一步提升民政专项资金使用效率，有必要将全过程绩效管理的理念与模式引入民政专项资金支出管理中，从而构建民政专项资金全过程绩效管理体系。

1     民政专项资金绩效管理的现状

为提升财政资金使用效率、规范各级预算单位的财政支出绩效评价管理体系，2020年2月，财政部针对项目资金管理问题出台了《项目支出绩效评价管理办法》。作为国家财政全额拨款的行政单位，民政部门根据相关管理办法的规定，进一步强化了专项资金绩效工作，但由于民政专项资金绩效管理经验不足等，该项工作在开展过程中还存在以下几个方面的问题。

1.1   部分管理人员专项资金绩效管理思维模式还未转变

作为财政预算资金的重要组成部分，民政专项资金使用效率受到社会各界的关注，因此，财政部门、民政部门增强了专项资金使用的规范性和合理性，如资金支出预算及实际支出申请与审批都实行严格的管理程序。然而，民政专项资金的支出使用效果并不为管理人员所重视，重资金支出管理而轻绩效评价的管理模式未能得到转变，导致绩效管理目标设定、监测、跟踪、评价工作浮于表面，极大影响了绩效管理效果。以灾害防治示范社区建设的专项资金使用为例，民政部门在向财政部门申请预算资金时，相关管理人员通常会对建设资金预算额度进行评估与测算，但在项目资金申报时，关于灾害防治专项资金投入对提升示范社区灾害防治能力的作用及其效果情况，并不会也无须单独说明或表述。

1.2   尚未建立与民政专项资金支出特点相适应的绩效管理体系

根据财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《项目支出绩效评价管理办法》，各省市财政部门从本地区实际情况出发，分解细化了预算绩效评价管理规定。但从各预算执行部门的绩效评价情况来看，由于绩效评价工作刚起步不久，相关管理经验不足，其大多只是套用财政部门出台的通用版管理办法，并没有根据本部门专项资金管理特点出台相对应的绩效管理办法，民政部门也是如此。目前，民政部门尚未建立与民政专项资金支出特点相适应的绩效管理体系，绩效管理制度也未能达到全方位、全过程、全覆盖以及贯穿项目全生命周期的要求，资金评价管理标准与绩效评价制度也并不具有针对性、专业性［1］。

1.3   绩效评价指标难于量化

虽然民政部门在专项资金支出预算编制时需要向财政部门报送项目绩效目标申报表，但其目标内容大多以文字描述的方式进行填制，缺乏可量化、可计算、可比对的数字化指标。这样一来，在进行专项支出预算执行结果评价时，由于定性分析有余，而定量指标缺失，评价人员无法对其绩效进行准确评价，绩效事前目标与事后评价难以对应。

1.4   偏重于事后评价而忽视事前、事中管理

民政专项资金事前、事中和事后管理是一个环环相扣的过程，而在实际管理过程中，忽视事前和事中管理的现象依然较为普遍。在民政专项资金预算编制时，未设定绩效目标的预算申请较为常见，而部分项目资金虽然设定了预算目标，但其预算目标缺乏量化指标，这也导致事中管理环节缺乏衡量标准，缺乏管理抓手，因此只能在事后評价阶段“粉饰”数据或模糊描述。

2     构建民政专项资金全过程绩效管理体系的重要性

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在此情况下，财政部门加大了民政专项资金支持力度，这就需要民政部门转变民政资金粗放式管理模式，并构建民政专项资金全过程绩效管理体系，其重要性主要体现在以下两个方面。

2.1   有利于深化民政专项资金支出管理改革

当前，财政拨付的民政专项资金逐年增加，但项目申报、评估以及审批等方面的管理还不够科学和规范，极大影响了专项资金使用效果。而造成这种问题的原因，与民政专项资金全过程绩效管理体系缺失有着密切关系。正是由于缺乏事前、事中和事后全过程绩效管理体系，民政专项资金的使用效益问题就不会引起相关方的重视，这明显不符合财政资金支出管理要求。而以民政专项资金绩效管理为切入口，构建民政专项资金全过程绩效管理体系可有效避免上述问题，同时能提高财政资金使用效率，并进一步深化民政专项资金支出管理改革。

2.2   有利于增强民政专项资金管理过程的规范性

民政专项资金管理包括专项资金预算申请、使用、监控以及绩效评价等整个流程，任何流程或环节的缺失，都有可能影响到专项资金的使用效果。而构建民政专项资金全过程绩效管理体系，在专项资金管理中引入全过程绩效管理，则可在很大程度上促进民政专项资金的规范管理。首先是在年度预算环节评估并确认专项资金支出绩效目标，可从源头控制专项资金的规范性；其次是在事中环节对专项资金使用方向和使用进度进行动态监测和分析，可以及时发现绩效目标与实际效果之间的偏差，然后通过纠偏和调整，进一步减少无效或低效支出，避免出现资金浪费的现象；最后是通过应用事后绩效评价结果，则可进一步强化相关人员资金规范管理意识［2］。

3     民政专项资金全过程绩效管理体系构建要点

民政专项资金绩效管理涉及项目全过程、全生命周期，因此，其管理体系的构建必须延伸到预算编制、执行、决算、监督全过程，从而形成事前、事中、事后“三位一体”的全过程绩效管理闭环系统。

3.1   事前管理：从源头控制专项资金管理风险

长期以来，民政专项资金管理大多停留在资金支出管理环节，而对项目立项、项目绩效目标多浮于表面，未引起管理人员的足够重视，这也是造成民政专项资金管理效率低下的原因。基于此，在事前环节确定合理的绩效目标，并在专项资金预算编制环节设置合理的预算指标，则可从源头控制专项资金管理风险。

一是合理把关民政专项资金立项事宜。任何新项目立项，都要基于某个社会问题或其他管理问题，只要是与社会公众的民生相关、社会事业进步有关的项目，都要纳入民政专项资金管理范围。比如，城乡医疗救助项目是基于困难群众或其他弱势群体医疗而设立的民政项目，养老服务补贴和社区养老服务项目对应对老龄化、发展社会养老发展事业有着重要意义，这些都是与民生和社会进步相关的专项资金项目，无论是由政府相关部门提出，还是由社会公众或社会团体提出，都需要民政部门开展详细的调查论证，对于符合立项要求的项目，则需要向财政部门申报

资金。

二是严格落实专项资金立项决策程序。规范决策程序是提升决策效率、减少决策失误的重要措施，民政部门要严格落实专项资金立项决策程序。为有效提升民生专项资金立项决策效果，民政部门可采取设置绩效管理领导小组的形式进行集体审议、集体决策，同时也可以借助单位内部“三重一大”议事机构的作用，聚合集体智慧，减少决策失误，以合理确定立项项目。当然，如果项目预算过大，或者项目论证技术要求高，民政部门还需要聘请第三方专业机构或咨询行业专家，对项目进行可行性分析。

三是合理设置立项项目的专项资金绩效管理机制，主要包括绩效评价目标的确定、评价指标的设置等内容。根据财政支出管理要求，未确定预算绩效目标或未进行项目评估论证的项目，则不得以任何理由纳入预算项目库。民政部门还要本着“改善民生、保障民权、维护民利”的原则，根据不同项目特点合理设置绩效目标，并确保预算目标可落地、可评价；而对于绩效评价指标的设置与选择，则需要在财政部设置的通用指标体系框架基础上，根据已确定的预算绩效目标、项目特点，并借助业内专家智慧进行指标及其权重设计［3］。

3.2   事中管理：全面监督资金使用方向和进度

民政专项资金使用过程中，可能会因为各种问题而导致资金使用效果达不到预期，或与预算绩效目标之间的偏差过大，而事中管理环节的重点就是对资金使用过程、进度及其效果进行实时监督，并对专项资金使用过程中的各种不合理、不合规行为进行纠正与引导。

首先是要明确专项资金监督管理主体。民政专项资金具有政策性强、涉及社会面广等特点，因此，民政专项资金监督管理不仅要发挥单位内部预算部门、内部审计部门在资金监督中的作用，更需要将专项资金使用进度、使用效果等情况主动向同级人大常委会报告，条件许可的情况下，还可聘请市人大代表、市政协委员作为专项资金绩效监督员，发挥人大代表和政协委员在专项资金监督管理中的作用，增强监督结果的公正性和权威性；技术含量高的项目，还可聘请第三方专业机构或业内专家进行监督；另外，社会公众和媒体舆论的监督也不可或缺。

其次是明确监督流程。第一步是对专项资金使用进度和资金用途等数据信息进行全面采集，采集方式既可采用听取项目负责人工作汇报的形式，也可在项目分段验收中采集，只有掌握专项资金使用过程中的第一手资料，才能对其实施效果进行分析评价；第二步是对采集的数据信息进行分析，数据分析必须与项目设定的预算目标、预算指标和绩效指标进行比对，并分析专项资金是否符合“专款专用”的原则，是否需要单独设置会计科目进行核算；第三步是问题整改与行为纠偏，对于民政专项资金事中管理问题，如绩效目标达不到预期、专项资金使用进度缓慢、预算执行偏差过大等，都需要根据问题性质与相关政策要求制订整改方案［4］。

最后是在建立专项资金登记台账和线下监督体系的基础上，利用互联网技术构建资金监管系统平台，对资金使用情况进行线上动态监测，使资金使用明细、使用进度都可在系统平台上及时反映出来，并对监测发现的问题及时发出预警信息，这样有利于及时纠正专项资金不规范使用行为。

3.3   事后管理：拓展绩效评价结果公开和应用范围

对于专项资金绩效评价而言，在民政部门内部自评的基础上，财政部门还需要对专项资金绩效情况进行评价，并以绩效评价报告的形式对评价结果予以反映，以形成“财政评价+单位自评”的绩效评价体系。而事后绩效评价管理的核心在于专项资金绩效评价结果的应用，也就是将绩效评价结果与资金分配和追踪问责形成对应关系，而这也正是当前民政专项资金绩效管理的薄弱点。为确保绩效評价结果应用的有效性和权威性，民政部门应在以下几个方面有所突破［5］。

一是要建立绩效评价结果公开机制。民政专项资金大多属于民生保障、社会救济、社会福利类型，与社会公众的幸福感和获得感息息相关，这就要求民政部门将专项资金绩效评价结果客观、真实、准确、及时地向社会公开，使民政专项资金支出明细和效果更加透明化。当然，绩效评价结果公开应以当地政府官方网站为主要渠道。

二是要进一步提升绩效评价中的问题整改效果。对财政部门和单位内部在绩效评价中反映的问题，民政部门必须根据问题性质和原因明确整改部门和责任人，并限期整改，将整改结果反馈到财政部门和上级主管部门，而对于无法整改或期限内无法完成的整改项目，则须单独说明原因，并提出下一步整改方案。

三是明确绩效评价结果应用范围。根据财政部门关于预算支出项目管理要求，民政部门应及时将绩效评价结果报送本级财政部门，将其作为财政部门安排政府预算的重要依据。对评价结果优秀的项目，次年同类项目预算可优先安排；评价结果良好的项目，次年同类项目预算要从紧从严安排；评价结果不合格的项目，次年同类项目预算则不予安排。

4     结束语

根据财政部关于财政支出绩效管理的相关规定，民政部门要对专项资金进行绩效管理。而受到多方面因素的影响，民政专项资金绩效管理还存在诸多不足，而构建民政专项资金全过程绩效管理体系，对深化民政专项资金支出管理改革、增强民政专项资金管理过程的规范性具有重要意义，这就需要民政部门构建包括事前、事中和事后环节在内的专项资金全过程绩效管理体系，从而提高专项资金使用效率。

主要参考文献

［1］杨菊.加强民政专项资金管理 提高资金使用效益［J］.财经界，2021（10）：81-82.

［2］张喜东.财政资金绩效管理问题及其对策［J］.财讯，2021（17）：79-80.

［3］华俊彦.探究财政专项资金绩效管理［J］.现代经济信息，2021（1）：170-171.

［4］张巧.加强民政专项资金管理确保资金使用效益［J］.时代金融，2019（17）：11-12.

［5］柴晓梅.民政救助资金发放管理中的问题及对策思考［J］.审计与理财，2022（12）：40-41.