家庭暴力告诫制度适用研究

王雨晴

（中国刑事警察学院 禁毒与治安学院,辽宁 沈阳 110854）

习近平总书记强调：“家庭是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基石，千家万户都好、国家才能好、民族才能好。”[1]治国需先齐家，天下之本在于家。家庭暴力影响着家庭、社会乃至国家的和谐稳定，其危害性不容小觑。2016年3 月1 日《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家庭暴力法》）正式颁布实施，家庭暴力告诫制度是其中颇具中国特色的一大亮点。这一制度更好地教育和震慑了施暴者，化解了过去对无法进行治安处罚的家暴行为缺乏有效遏制手段的困境，实现了公权力对家庭暴力的提前介入和有效干预。家庭暴力告诫书集合证据关联性、公文书证可靠性和取得程序合法性[2]，为公安执法和法院诉讼提供了有力证据，是连通家庭暴力事前预防和事后惩戒之证据桥梁。

一、家庭暴力的内涵

《反家庭暴力法》第二条对家庭暴力的概念作出了界定：“本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。”据此对家庭暴力的内涵作如下分析：

（一）家庭暴力发生在家庭成员之间

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）婚姻家庭编，家庭成员包括配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属（兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女）。继父母和继子女、养父母和养子女适用《民法典》关于父母子女关系的规定，因此亦应包含在家庭成员之列。此外，《反家庭暴力法》第三十七条规定：“家庭成员以外共同生活的人之间实施的暴力行为参照本法规定执行”。据此，家庭暴力的主体从“家庭成员”扩张至“共同生活的人”。各省颁布的关于家庭暴力告诫制度的实施办法，也对家庭暴力行为主体的范围作出了明确界定。如湖南、贵州、浙江等省份，将儿媳、女婿、公婆、岳父母，以及具有监护、抚养、寄养等关系的共同生活人员之间实施的暴力行为视为家庭暴力。辽宁、江苏等省份，将具有同居关系或曾经有过配偶关系的人员之间实施的暴力行为视为家庭暴力。

（二）家庭暴力包括身体暴力与精神暴力

身体暴力主要体现为故意伤害、性暴力、非法限制人身自由、虐待、遗弃等；精神暴力主要体现为侮辱、诽谤、恐吓、经济控制等。《广东省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》对此以列举方式作出了更为细化的规定，不仅将“跟踪、骚扰、经常性谩骂、诽谤、散布隐私等精神侵害行为”纳入家庭暴力范畴，而且将“利用网络手段实施的身体或精神侵害行为”明确规定为家庭暴力。

由于家庭暴力独特的行为主体和行为方式，家庭暴力案件相比一般暴力案件处理难度较大。一是家庭暴力具有私密性。其发生地点多在封闭私人空间、发生时间多在凌晨或半夜，目击者少，取证困难。二是家庭暴力具有不可控性。双方当事人往往情绪较为激动，现场易无限制升级，易引发民转刑事件。三是家庭暴力具有周期性。其往往会反复、多次发生，而对一次暴力行为的容忍，易导致加害方变本加厉、受害方以暴制暴。

二、家庭暴力告诫制度的内涵

家庭暴力告诫制度，是在总结反家庭暴力实践经验的基础上，创建的一种具有中国特色的防治家庭暴力的新措施[3]。《反家庭暴力法》为其提供了强有力的法律依据，即“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。”

（一）“依法不给予治安管理处罚”是适用家庭暴力告诫制度的前提条件

《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条、第十九条等规定了“不予处罚”的情形，据此公安机关适用告诫制度的情形大致分为三种：暴力情节特别轻微的；施暴后主动消除或减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；暴力情节较轻，当事人自愿达成调解协议的。江苏、浙江、湖南、辽宁、贵州等省份出台的家庭暴力告诫制度实施办法，明确规定了“应当作出告诫”的具体情形。如湖南省规定“对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者实施家庭暴力情节显著轻微的”应当作出告诫。

（二）“出具告诫书”是适用家庭暴力告诫制度的具体体现

家庭暴力告诫制度不能被狭义地理解为“出具告诫书”这一单一行为。根据《反家庭暴力法》第十五至第十七条的规定，完整的告诫制度包括调查取证、进行告诫、查访监督三个部分。公安机关首先要进行调查取证工作，查清基本事实和当事人身份关系，及时固定相关证据；其次在事实调查清楚、证据确实充分的基础上对需要作出告诫的加害人出具家庭暴力告诫书，并抄送至当地妇联组织；最后会同居（村）委会、妇联等定期跟踪回访，并做好相应记录。

三、家庭暴力告诫制度的适用困境

《反家庭暴力法》实施以来，我国反家暴工作取得了一定的成效，并呈现出“三高”“两低”的可喜变化①，各部门对家庭暴力的重视程度也日益提升。然而，实证研究表明，公安告诫制度的适用仍存在不足之处，实施效果仍有待提高。

（一）执法民警认识模糊

1.对家庭暴力的认识不到位。一是对家庭暴力定性困难，易混淆家庭纠纷和家庭暴力。调查显示,34.3%的民警表示区分家庭纠纷与家庭暴力有一定难度。二是职责角色定位不清，社会性别意识②缺失。根据调查结果，68.5%的民警对《反家庭暴力法》规定的公安机关职责不够了解。此外，当被害方存在出轨等过错时，执法民警往往以“道德者”而非“执法者”自居，难以作出中立判断。三是缺少相关业务培训。61.7%的民警表示自己所在单位未开展关于处置家庭暴力的业务培训，71.2%的民警表示未参加过相关业务培训。四是日常绩效考核缺位。27.4%的民警表示家庭暴力处置虽已纳入考核但标准模糊，所占权重不高，39.7%的民警表示尚未纳入考核。上述情况导致执法民警对家庭暴力案件执法力度不强，处置效果不佳。由于报警后暴力行为无法得到有效制止，导致被害方不愿再诉诸于法律，转而采取自杀、以暴制暴等极端手段应对。

2.对告诫制度的理解不充分。一是告诫制度落实不力。继《反家庭暴力法》后，各地陆续出台了贯彻反家庭暴力法的实施办法，明确了告诫制度的适用情形，但实践中这些法律规定并未得到有效贯彻。据调查，过半数的民警并不清楚自己所在地区是否出台了反家庭暴力的相关文件，仅23.3%的民警表示熟悉出具家庭暴力告诫书的具体情形，86.3%的民警表示自己很少甚至从未出具过家庭暴力告诫书。二是告诫制度实施不规范。研究显示，仅38.5%的民警认为家庭暴力案件有必要取证，34.8%的民警认为视情况而定，18.2%的民警认为没必要取证，8.5% 的民警表示不清楚[4]。告诫书的开具没有经过充分的调查取证，导致其证据效能减损，真实性和可靠性存疑，诉讼中难以被法官采信。开具告诫书后公安机关没有进行定期查访监督，导致告诫制度流于形式，难以有效教育和震慑施暴者。

（二）法律规定相对笼统

1.家庭暴力告诫制度的适用范围不清。虽然告诫制度已被纳入法律，但是规定较为抽象、缺乏可操作性。首先，法律对告诫制度的适用并未作强制性规定，而是赋予公安机关“给予批评教育或者出具告诫书”的自由裁量权。实践中公安机关往往选择批评教育的方式。调查结果显示，对于依法不予治安处罚的施暴者，仅34.2%的民警会选择对其出具家庭暴力告诫书，58.9%的民警选择给予批评教育。而据统计，口头教育后的家暴复发率超过10%，书面告诫后的家暴复发率仅为1%左右[5]。其次，法律对告诫制度的适用情形、适用程序、格式内容等并未作具体规定，各地出台的告诫制度实施办法并不统一，尚缺少一部全国性文件。缺少统一细致的规定会降低告诫书的公信力，阻碍其发挥证据作用，不利于告诫制度的实施。

2.家庭暴力告诫制度的法律性质不明。法律未对告诫制度的法律性质予以明确认定。尽管各地的实施办法大多将其定性为行政指导，但学术界对此尚有争议。其一，行政指导对相对人如何选择没有约束力只有说服力[6]。如认为告诫制度属于行政指导，会使得其过于软弱、难以发挥教育和震慑施暴者的作用，也与“国家禁止任何形式家庭暴力”的原则相悖。其二，行政指导不会对相对人权利义务产生影响，因此也无需复议、诉讼等行政救济。然而，告诫书作为以后公安执法和法院审判中的重要证据，与相对人的权利义务息息相关，影响相对人的民事乃至刑事权益。其三，告诫制度的调查取证和查访监督环节，也是行政指导所不具有的。

（三）社会大众认识偏差

1.“清官难断家务事”的观念严重。其一，面对家庭暴力“不愿说”。群众对家庭暴力的性质、危害等缺乏正确认识，对公权力的强制干预不予认可，没有认识到反家庭暴力是全社会的共同责任，强制报告义务难以落实。其二，面对家庭暴力“不敢说”。被害方由于害怕报复、家丑不可外扬、不愿破坏家庭关系、自身也有过错、经济因素、政审因素、感情因素等诸多原因而不愿诉诸于法律；或报警后立场不坚定、不愿如实作证、不愿积极配合。其三，面对家庭暴力“不能说”。有些被害方为老人、儿童等弱势群体，无法正确清晰表达、缺乏举证能力。

2.相关部门间缺少信息沟通与联动。反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任。《反家庭暴力法》不仅对公安机关的职责予以明确，也对人民法院、民政部门、居（村）委会、工会、妇女联合会、学校、医疗机构等组织的责任作出规定。然而实践中由于缺乏合作联动意识、缺少牵头领导者、各部门存在信息壁垒等原因，公安机关与其他相关部门的合作衔接并不理想，反家庭暴力联动机制的构建尚不完善。绝大多数的家庭暴力案件仍由公安机关进行处置，而妇女联合会、信访办、工会女职工权益部等部门家庭暴力案件的信访率几近于零[4]。

四、家庭暴力告诫制度的完善路径

针对上述家庭暴力告诫制度的适用困境，现从执法、立法、守法三个层面提出完善公安告诫制度的可行性对策。

（一）提升公安机关的干预效度

1.转变传统观念，明确自身定位。其一，公安机关应当认识到公权力介入家庭暴力的正当性和必要性。社会契约论认为国家公权力产生于私权利的让渡，私权利所有者彼此之间出现冲突无法解决时必须求助于公权力[7]，这是对警察权这一国家公权力干预家庭暴力这一私人领域的正当性证成。公安机关是集行政与刑事于一体的武装力量，是群众求助的首选对象，是反家庭暴力的第一道防线，公安机关自身性质决定了其介入家庭暴力的必要性。其二，公安机关应将家庭暴力处置纳入绩效考核，提高执法民警的积极性。将家庭暴力警情单列，以加强基层执法人员对反家暴工作的重视、督促其规范性执法；对家庭暴力进行专项统计，以全面了解反家庭暴力法的落实情况、为顶层设计提供依据[8]。其三，公安机关应当实现从被动打击到主动预防的转变。按照事前、事中、事后的三级预防方案③对家庭暴力案件进行处置。充分发挥社区民警、网格员的基础信息采集和矛盾纠纷化解职能，将家庭暴力及时扼杀在摇篮之中。建立健全社区反家暴警务的快速反应联动机制[9]，作出告诫后及时通知社区民警，由社区民警会同居（村）民委员会定期进行查访监督并作好记录。

2.开展专业培训，提高法律素养。其一，厘清家庭暴力内涵。纠纷是指平等主体之间的争执，暴力是指一方对另一方不平等的武力控制。当事人在事件中的主体关系与行为方式是区分家庭纠纷与家庭暴力的关键，家庭暴力一般由家庭纠纷引起，实质是歧视和不平等的产物[10]。其二，学习反家庭暴力的相关法律文件，规范告诫制度的实施程序。贯彻落实《反家庭暴力法》的相关规定，推行以书面告诫为主的处置方式，将家庭暴力告诫情况与110 警情、行政、刑事案件进行关联统计[8]。接处警和现场处置程序要规范，既要避免双方当事人之间的矛盾升级、也要避免其将激动情绪转向警察。告诫书的出具要规范，以保证告诫书的公信力，为其日后发挥证据作用提供保障。其三，吸引专业人才，建立专门的反家庭暴力机构。目前多个国家都已成立家庭暴力专职部门④，我国由于警力不足等原因尚未成立专门机构，可以先通过与民间组织、社会志愿者合作的方式建立反家庭暴力中心，吸纳和培养心理学、社会学、性别学、犯罪学等诸多领域的人才，提供关于家庭暴力的法律咨询、伤情鉴定、调解教育、心理疏导等服务工作。

3.适当增强执法力度，赋予强制性干预手段。美国自20 世纪80 年代逐渐形成了干预家庭暴力的积极介入模式，要求警察对于报警必须出面干预，并赋予警察强制性逮捕、强制性起诉以及强制施暴者进行心理和行为矫治的权力[11]。加拿大于1993 年对家庭暴力出台的零容忍政策赋予警察强制入户和居住保护的权力，即警察可以不经许可破门而入对施暴者实施逮捕，在警察认为家暴危险解除之前不允许施暴者返回居所[12]。我国也应在保障人权的前提下适当增加警察的强制性权力，提高警察介入的积极性和对施暴者的威慑性。一是对施暴者进行档案管理，将告诫书及档案信息录入警综平台中的重点人口管理模块。二是明确违反告诫书的法律后果，规定对告诫后再次实施暴力者可依法从重处理。

（二）完善家庭暴力的法律法规

1.明确家庭暴力告诫制度的适用范围。公安部应尽快出台一部全国统一的家庭暴力告诫制度实施办法，国家也可出台有针对性的司法解释，明确告诫制度的具体情形、适用程序、内容格式，以统一标准、统一认识、消除地方差异，增加告诫书的出具数量，为告诫制度的实施提供更加具体明确的法律依据。

2.明确家庭暴力告诫制度的法律性质。告诫行为不能被简单定性为行政指导。家庭暴力告诫书在性质上类似于价格认定报告、事故调查报告等，虽然并非证据种类中的鉴定意见或书证，但可以作为证据使用，适用规则类似于鉴定意见。从这一角度上看告诫行为本质上是一种行政事实行为，强调的是如实客观地记载与家庭暴力相关的各种事实以作为后续诉讼的相关证据[13]。告诫行为会对相对人后续权利义务产生影响，因此可赋予相对人向同级公安机关复核⑤等救济权利，以保障相对人自身的合法权益。

（三）构建社会联动的工作机制

1.树立对家庭暴力的正确认识。第一，要对群众进行家风教育和普法宣传。通过媒体、网络、典型案例、法律宣讲等形式来加强家庭美德建设、普及反家庭暴力相关知识，使群众摒弃腐朽的传统观念，形成温暖的家庭氛围，正确认识家暴行为的违法性与危害性，了解面对家暴行为时的多种救助途径，相信司法权威并敢于愿于主动向国家机关寻求帮助。我国著名反家庭暴力试点县的宁乡县通过公安、司法、民政等部门合作创立了以“反家庭暴力五步法”为基本内容的宁乡干预模式，提高了被害人的自我保护意识和法律意识[11]。第二，要对强制报告制度加以完善。目前法律只规定了对无民事行为能力或限制民事行为能力人遭受家庭暴力时的强制报告义务，对于因受威胁恐吓等而不敢不能报警的或遭受特别严重家庭暴力仍不愿报警的完全民事行为能力人也应规定知情群众的强制报告义务，以消除家庭暴力黑数，确保公权力的及时介入，防止严重危害后果的发生。此外，借鉴《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》的相关内容，建立相应奖惩机制，以激发群众履行义务的积极性，保障强制报告制度的有效落实。

2.密切相关部门间的协作，构建反家庭暴力联动工作机制。第一，在事前预防阶段密切协作。社区组织、学校媒体、用人单位、社会服务机构等配合公安机关做好对反家庭暴力的宣传教育工作，并提供家庭暴力的预防知识和法律咨询、有效调解家庭纠纷、严格履行强制报告义务。医疗机构应做好对家暴受害者的救治工作，对其伤害情况予以记录并及时向公安机关报案。社区民警在上述机构的配合下，确定重点关注家庭，做好风险防控和分类管理。第二，在事中处置阶段密切协作。公安机关应协调医疗机构做好受害者就医和伤害鉴定等工作，协调人民法院做好人身保护令申请工作，协调民政部门、福利机构做好为受害者提供庇护所和经济帮助等工作。第三，在事后服务阶段密切协作。居（村）民委员会应配合公安机关对出具告诫书的施暴者进行重点关注并定期进行家访和谈话，对施暴者进行监督和教育，对受害者给予关怀和抚慰。社会服务机构应配合公安机关对当事人予以心理辅导。在实施家庭暴力告诫制度的各个阶段，各个部门都应做好衔接配合，构建由公安机关牵头、社会各成员协作、信息共享的反家庭暴力联动机制。

五、结 语

家庭暴力告诫制度发端于我国地方实践、根植于中国土壤、体现中国特色，是公权力干预家庭暴力的一项创新举措。其解决了家庭暴力案件的查处难点，实现了公安机关对家庭暴力行为的有效防治，最大程度地维护了受害者的合法权益。目前告诫制度的实施仍存在诸多问题，对此应从完善立法、严格执法、全民守法三方面入手，细化相关法律法规，提升公安干预效度，充分调动社会力量，构建起反家庭暴力的联动机制，以更好地发挥家庭暴力告诫制度的法律实效。期望未来家庭暴力告诫制度的适用能够更加成熟完善，以减少、制止家庭暴力行为，营造和睦温馨的家庭氛围，实现社会治安秩序的和谐稳定。

注 释：

①“三高”指社会公众反家暴意识普遍提高，家庭暴力受害人自我保护意识日益增高，司法机关对家暴处置的能力明显增强。“两低”指近年来妇联投诉家庭暴力的妇女人数降低，恶性家暴案件数量降低。

②社会性别（Gender）有别于自然性别（Sex），是指社会造成的基于性别之上的思想、观念和行为模式，是后天习得的社会性角色。社会性别作为一种法律分析手段，可以从两性关系入手发现社会关系和社会制度的根源和本质。

③我国在防治家庭暴力方面形成了三级预防处置方案：事前预防包括舆论宣传、法制教育、矛盾调处等；事中预防强调家庭暴力案件的接处警规范、现场处置规范、告诫制度规范等；事后预防包括安抚受害者、教育惩戒施暴者等。

④英国从90 年代开始便在警察局内成立家暴专职部门，为受到家庭暴力伤害的妇女提供支持；台湾地区19 99 年设立“家庭暴力防治官”来专门处理家庭暴力案件；加拿大甚至对警察成立了反家庭暴力专门培训机构。

⑤李琼宇,贺栩溪.家庭暴力民事认定中的警察参与:兼论警察对轻微家庭暴力事实的先行判断[J].妇女研究论丛,2017(4):38-45.此文中论述了对于家庭暴力告诫书不服的当事人，法律为其提供的救济渠道可以考虑借鉴道路交通事故认定规则中的复核制度，赋予其提起复核的权利。