基层民警绿色休息权益保障对策研究

魏 毅

（南京森林警察学院 特警学院,江苏 南京 210046）

一、引 言

在新时代背景下，随着公安机关任务加重与警力不足之间矛盾的日渐突出，公安民警积劳成疾导致猝死成为困扰警察队伍的严峻问题。近十年来，公安民警的年均因公牺牲人数在四百人左右，其中相当部分是“积劳成疾导致猝死”。仅2021 年便有261 名民警、131 名辅警因公牺牲[1]，其中有相当比例是因劳累过度牺牲在执行任务的过程中。尽管我国正在逐步加强完善警察各项权益制度，但在工作任务繁重、压力较大、警力不足的现实情况下，警察休息权益难以得到落实。保护警察身心健康，维护警察休息权益，防止公安民警因积劳成疾导致猝死，保障其生命权、健康权成为和平年代降低警察牺牲率的重要研究课题。本文以基层民警为研究对象，从绿色休息权益视角出发，对和平年代降低及消除积劳成疾导致猝死等问题进行探索研究。

目前，国内关于警察休息权的研究文献主要关注休息权益的法律和制度保障方面。吴道霞[2]（2010）从经费、编制、休假、职能定位、体能训练、心理医生等方面的立法视角，探讨警察工作权和休息权冲突的解决对策。滕琳琳[3]（2015）基于管理学视角，提出领导重视、经费投入、职能定位、个人素质、休假制度等对策。郭奕晶[4]（2007）认为应当通过维权组织、增加警力、科学用警、完善休假制度等方面保护警察的身心健康和休息权。回顾以往研究文献，发现有两点不足：一方面在关于基层民警权益保障的文献中，关于和“睡眠剥夺”相对的“绿色休息权益”的研究不多，“绿色休息权益”概念边界尚不清楚；另一方面，缺乏对相关对策的研究。基层工作任务繁重、压力较大难免导致民警产生睡眠不足、难以休息等情况，如何保障民警必要的“绿色休息”既是理论界也是实务界需要重视的问题。

“睡眠剥夺”可分为部分睡眠剥夺和完全睡眠剥夺。部分睡眠剥夺是指在24 小时之内睡眠的时间少于6 到8 个小时。完全睡眠剥夺是指24 小时之内未进行任何睡眠。警察经常遇到的是部分睡眠剥夺情况。“绿色休息”指不剥夺劳动者必要的休息时间，不过度透支劳动者的精力和体力，以必要的休息和休养时间及措施保障劳动者身心健康。从基层民警的工作情况看，许多民警的日常工作时间往往达到12 小时以上，而且，每逢重要节日或突遇重大事件，一线民警的加班时间可能会更久。譬如，刑事警察为处置一起案件，往往连续工作几十个小时才有些许休息时间，熬夜干通宵是家常便饭。长期、高强度地工作既不利于警察的身心健康，也不利于提高工作效率，因此，保障绿色休息权益不仅有利于解决基层民警休息不足、积劳成疾导致猝死问题，更是提升公安民警办案质量的有效措施。

二、警察绿色休息权的概念界定

《中华人民共和国宪法》规定劳动者享有休息权①。人必须休息是人本身的生理机制决定的，从某种意义上说，充分休息是为了更好地生活和工作。警察既是执行警察公务的特殊公民，也是劳动者。因此，警察享有国家宪法规定的休息权不仅仅是一般的休息、休养权利，而是保障警察具有必要精力、体力从事警务工作的绿色休息权。警察绿色休息权是指从满足必要休息需要出发，以有益于警务人员基本精力、体力为基本内涵，符合人的身心健康休息休养权益的统称。警察绿色休息权离不开警察的特殊职业背景，其概念边界包括高效率休息、定期带薪休假等方面。

（一）高质量休息

充足的休息时间是保证高质量休息的充分条件。但从警察的职业特点来说，除应尽量保证警察的充足休息时间外，还必须考虑休息的方式和睡眠质量等问题。与其他行业相比，警察牺牲必要的休息时间更多，尤其是在逢年过节时，警察不能像其他人一样轻松过节，必须加班加点工作。在夜间工作时，即使是采取轮班制度，也会对警察身体健康造成损害。Michael Wirth等[5]（2011）通过实验检验较长时间的休息和短期轮休对警察身体健康的影响，认为短期轮休造成警察免疫系统失调更为明显。绿色休息权中的高质量休息要求公安机关科学、合理用警，切实保障民警的轮休制度。除此之外，应定期对警察进行体检和心理疏导。体检是为了及时发现危害民警身体健康的隐患，心理疏导则是为了缓解基层民警的工作压力。这些措施能促使基层民警形成绿色、健康的休息方式。正如周亮所指出：“从某种意义上讲，健康的休息方式比充分的休息时间更具价值”[6]。

（二）定期带薪休假

对于基层民警而言，“苦”和“累”是最基本的工作写照。连续值班、群众不理解、工作和家庭矛盾等情况给基层民警带来身体上的伤害和心理、精神上的折磨。Gu J K等[7]（2012）以警察为研究对象，采用方差和协方差模型分析警察承受的工作压力与肥胖病之间的相关关系，认为长时间的工作压力导致了警察人员的肥胖病产生。对于加班、值班的工作人员，我国《中华人民共和国劳动法》规定了相应的薪酬制度，但仅仅从薪酬上弥补基层民警的工作辛劳，显然达不到恢复身心健康的目的。要保证基层民警的绿色休息权，必然要从国家层面对警察的休息时间进行规定。例如，英国根据不同的职级规定了警察每年的休假时间，较好地保证了警察的绿色休息权[8]。因此，法律应规定适当时机的定期带薪休假和科学的人力资源分配以保障警察的绿色休息权。为了维护民警的休息权益，公安机关不仅要考虑薪酬制度，更重要的是考虑科学合理的人力资源安排，合理安排人员轮休。

（三）保障生活安宁权

为了保障公安民警的生活安宁，公安部强调要改善民警工作生活条件，开展关爱公安民警子女活动[9]。关爱公安民警，关系到公安队伍的战斗力和公安事业的长远发展，大到国家层面的“暖警工程”，小到各基层派出所的小厨房、小休息室和小健身房等基础设施的建设保障了公安民警的生活安宁权，也正是警察绿色休息权的内涵体现。

三、基层民警绿色休息权益保障意义

警察绿色休息权能够保证民警有充足的休息时间，享受定期的带薪休假，同时生活更加安宁和幸福。基层民警绿色休息权的完善与落实有利于提升公安队伍的战斗力，促使基层民警在执法过程中更加安全高效地完成任务，同时在精神上强化民警的职业认同感，对新时代公安队伍改革具有重要的理论和现实意义。

（一）提升公安队伍的战斗力

绿色休息是睡眠剥夺的直接对立面。王秀云等人[10]（2006）研究发现，睡眠剥夺会使机体脑功能处于低下状态，导致身体亚健康。警察是一个特殊的职业，职业性质决定了必须不分时间、场合地应对突发、紧急事件，为了保障人民的人身和财产安全，夜以继日地工作不是偶然为之。在新时代背景下，社会治安形势日趋复杂，基层民警承受着比以往更大的工作压力。在这种情况下，基层民警的绿色休息权难以得到保证。一些基层民警往往在值班结束后，还需要将上一个班组遗留的案件及时处理完，导致自动加班，在睡眠剥夺后没有有效休息。此外，许多民警因为工作原因，难以进行有规律的身体锻炼，身体长期处于亚健康状态，可能引发许多身体疾病。上海市公安局调查发现，约90%以上的警察患有各种不同类型的疾病，主要集中于心血管疾病、胃病、肝胆病等劳损性疾病。由此可知，基层民警没有足够的绿色休息，就不可能有积极昂扬的工作状态。绿色休息能促进民警的健康生活方式，保证民警身体健康并增强体质。另外，心理咨询服务和生活条件改善也是绿色休息的应有之义。基层民警心理上得到关爱，会形成健康的公安职业伦理，提升整体战斗力。

（二）确保基层民警执法安全

人的睡眠受自我平衡和昼夜节律两种机制的调节。由于警察工作性质，基层执法机关的警务工作具有昼夜连续的特点。目前，一线执法机关的加班十分普遍，通宵值班现象延续多年。昼夜颠倒的睡眠状态，造成了基层民警的睡眠剥夺现象，连续加班的最直接后果是民警身体免疫能力的下降。基层派出所夜班警察值班时若发生恶性治安事件或遇到不可预料的危险，支持力量薄弱，其身心状态较白班民警处于更为紧张的应激状态，工作期间民警的反应速度变慢，难以有效应对风险。基于基层民警极大的工作负担，绿色的科学休息是民警在加班状态下保持反应能力、提高工作效率的基本保障。绿色休息能改善基层民警的工作状态，必要的设施和必不可少的休息时间可以保障民警的休息权和身体健康，从而确保执法安全。

（三）强化警察职业认同感

“有困难找警察”体现了群众对警察的信赖，也体现了警察职业的认同感。由于各种原因，导致我国公安机关警力不足，工作压力过大，超时限工作十分普遍。工作强度大、社会风险高、纪律制度严、收入与付出难以匹配、身体和心理压力较大等是公安队伍人力资源管理在当前面临的热点和难点问题。许多基层民警缺乏绿色休息，除正常值班时间外，大多时候随时要加班。绿色休息能改善民警的精神状态和生活质量，进而增强警察个人的职业认同感。

四、基层民警缺乏绿色休息原因分析

当前，基层民警绿色休息权仍需进一步完善，有关警察休息权的相关法律法规的规定较为笼统和抽象，在实践中往往难以落实。同时，公安机关在科学调度警力、基层值班制度等方面还存在一定问题，加之民警受加班意识的影响，对科学休息的重视程度不够，最终产生了绿色休息权保障不足等问题。

（一）警察休息权相关的法律法规不具体

宪法作为母法从根本上规定了劳动者具有休息的权利，但没有根据劳动者不同的职业特点和要求规定具体的休息准则。警察既是劳动者也是公务员，配套的《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国人民警察法》应当根据宪法的原则要求细化人民警察的休息制度和休息权利。当前的《中华人民共和国人民警察法》并没有关于警察休息权的直接规定，仅在第四十条以“福利待遇”笼统带过，《中华人民共和国公务员法》也仅有“实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假”等概括性的规定，没有体现警察的职业特点，不能满足警察的职业需求。民警在工作实践中，因长期的无私奉献养成教育和工作责任感、使命感常常忽视休息权，而加班制度没有明确的法律约束，导致了民警的绿色休息权缺少相应的具体规定。

（二）警察休息制度难以落实

刘黎明[11]（2011）研究发现 100%民警有加班情形，加班时间6 至9 小时的高达45%，基层民警工作时间的不确定性已成常态。《中华人民共和国劳动法》第四十一条针对“延长工作时间”进行了相关规定，只有出现“特殊原因”才能延长工作时间且每日不得超过三小时。但民警工作性质本就特殊，其他行业的“特殊原因”是民警工作的常态，民警大多数的加班行为都是因“特殊原因”引起的，如辖区内突发了严重的刑事案件以及其他有关人民群众财产和人身安全的案情都属于“特殊原因”的范畴，且《中华人民共和国人民警察法》第十九条明确规定“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责”，为民警在非工作时间履行职业义务提供了法律依据。虽然相关法律规定符合民警的职业性质，但也进一步增加了民警休息权的落实难度。

（三）基层值班制度有待改善

笔者通过线下走访和线上微信访谈广泛调研了安徽省某市基层派出所的值班制度。调查发现基层派出所值班时间并不统一，市区派出所三天值一次班，郊区派出所四天值一次班，主要根据各派出所的警情数量和人员情况而定。市区警情量较大，民警的工作强度比较高，故而值班时间周期较短。虽然三天值一次班，很多民警仍表示白天精神状态还比较好，夜里到下半夜时由于身体的生物节律常出现头晕、犯困等状况。派出所的警情不分昼夜，民警常常刚出完一个警，又要处理下一个，整夜可能无法休息。值班期间接手的各种刑事案件或治安案件可能无法立即处理完毕，需要后期的侦查、取证、审讯等环节，而案件处理时间的限制又要求民警必须尽快完成各项工作。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十五条规定“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时”。第八十六条规定“公安机关对被拘留的人，应当在拘留后的二十四小时以内进行讯问”。第九十四条规定“公安机关对于经人民检察院批准逮捕的人，都必须在逮捕后的二十四小时以内进行讯问。”因此，民警常常利用休息时间完成案件的办理工作，且这种工作时间往往不能准确计入加班时间。种种情况表明，当前基层派出所的值班制度难以保障民警的休息权。

（四）警察传统加班意识的影响

工作强度大和工作任务重已成为公安民警对基层警队的固有认知，在基层派出所既有加班传统的文化氛围下，新入职的民警作为新人更应承担派出所的各项工作任务，由此，基层派出所的加班现象便代代相传、根深蒂固，民警早已将加班看作工作内容的应有之义。

五、基层民警绿色休息权益保障对策

“睡眠剥夺”实验研究已经证明，睡眠剥夺会造成人体免疫力下降。加强基层民警绿色休息权益保障措施能减少警界“积劳成疾导致猝死”等现象。因此，应当从以下几方面加强基层民警绿色休息权益保障。

（一）完善相关法律法规

切实保障民警的休息权应当以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国公务员法》有关休息权规定为导向，在《中华人民共和国人民警察法》和《公安机关组织管理条例》等相关法律法规中细化具有警察职业特点的休息制度。关于警察的休息制度，可以在法律中明确规定警察每年工作的最长时间，以保障警察的休息权。在实践中，可利用数字化技术通过每日打卡自动统计民警的实际工作时间，还可以根据警龄增长增加带薪休假的天数，并允许民警弹性选择休假时间等，患病的警察根据具体情况享受时间不等的带薪病假。罗飞[12]（2012）提出将积劳成疾导致猝死纳入刑法规制并建立相应的管理和认定机制，以消除积劳成疾导致猝死现象。从宏观的角度来讲，将积劳成疾导致猝死现象纳入管理制度，处罚单位的主要负责人能够在一定程度上减少对休息权的侵害，但笔者结合实践调研发现，该方法并不适用于公安机关。公安机关具有严格的政治性和纪律性，在某些情况下，牺牲是不可避免的。当然，公安机关能够将公安民警作为积劳成疾导致猝死现象的研究对象开展相关研究，可见科学安排警察休息已经引起了公安机关管理部门的重视和关注。

（二）落实民警休息权

在现有的法律规定和工作要求下，合理统筹基层公安机关的各项工作任务，提高基层公安机关运行效率和基层民警的工作效率从而为民警争取更充分的休息时间，是基层公安机关领导的职责所在。民警也应当努力加强法律和基本业务能力等方面的学习和训练，增强体魄，提高自己的办案能力和工作水平，更快更好地完成工作任务、解决工作问题，也能为自己争取更多的休息时间。当身体感到异常时应主动向上级领导反映情况，通过合理休息保持健康的身心状态，才能更好地开展工作。除警察个人之外，公安机关内部也应当关心民警身心健康，为民警组织积极健康的活动，如安排民警定期体检，从而保障民警休息权的落实。

（三）保障民警的工作待遇

基层警务工作任务繁重，民警的加班情况难以避免，除了通过警力下沉增加基层队伍力量，还应及时保障基层民警的各项工作待遇，尤其是加班待遇。民警在工作时间之外付出的劳动应当由加班待遇合理体现，这样才符合我国基本经济制度中“按劳分配”的分配原则。在加班薪酬的定额上，各地区应根据当地财政的情况适当提高民警的加班薪酬标准，使民警在为人民服务的同时更好地呵护自己的家庭，提高家庭生活质量，改善民警身心状况。

（四）制定科学的值班制度

符合人体睡眠规律的值班制度能够减少因短期睡眠剥夺引发的不良影响，使民警能够及时得到休息，将免疫力恢复到正常水平。在值班时间安排上，医院的值班制度值得借鉴，即实行三班倒或四班倒。这能够避免民警在大段时间里连续值班。在两个班组之间，应该留有二十四小时的休息时间。有研究表明，二十四小时的完全休息可恢复睡眠剥夺对人体产生的影响。除此之外，各地区的基层警队可以结合日常承担的工作量和警力资源合理统筹安排值班制度。

（五）保障民警的身体健康

公安机关应合理监测民警的身体状况，如联系辖区内医院定期为民警安排体检，增加每年的体检次数并细化体检项目，尤其应该使免疫机能测试常态化。这些举措能够使民警及时了解自己的身体状况，也能使基层公安机关的领导清楚民警的健康情况，进而为民警安排合理的工作内容，如针对身体情况较差的民警通过安排短期休假及时保障民警的身心健康。基层所队内部应广泛建立小医务室，常备基础保健药物，在日常保障民警身体健康的同时解决一些出警时发生的突发情况。

（六）建立科学的管理机制

在高速发展的现代社会，睡眠剥夺和过劳情形存在于许多行业之中，也是当前基层警务工作的一个普遍现象。对此，公安机关应建立科学的管理机制。首先，警务管理部门应该向广大民警宣传健康生活的工作观念。其次，宣传部门应积极报道有关创新警务模式、提高警务工作效率的先进事迹，为广大基层公安机关树立科学工作的榜样。再次，民警个人应养成良好的生活习惯，通过游泳、打球、跑步等健康的生活方式释放工作压力。最后，基层公安机关应加强对民警体能考核的要求，通过严格的体能考核倒逼民警自发加强体育锻炼。

六、结 语

加强对民警绿色休息权的研究有利于确保基层民警执法安全，提高警察的职业认同感，增强公安队伍的战斗力。针对当前基层民警绿色休息权保障不足的问题，应当在现有法律法规的基础上，完善绿色休息权相关规定，促进法条的具体化，使基层公安机关在保障民警的休息权时更具有操作性。同时，基层公安机关应保障警察的工作待遇特别是加班待遇，制定科学高效的值班制度并建立科学的管理机制，帮助民警在安全健康的工作环境和工作制度下高质量完成任务，提高基层公安机关的工作效率，更好地服务于我国发展改革大局。

注 释：

①参见《中华人民共和国宪法》第四十三条：中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。