保障民警执法权威路径探析

许阁阁

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230000）

一、民警执法权威的概念、本质及其价值体现

目前学者对于民警执法权威的概念认识并不统一，主要有两种：一种是“影响力”说，如刘航颖、谯冉认为民警执法权威是指人民警察在履行法定职责时所形成的能够影响和改变执法对象心理和行为的特别影响力；[1]一种是“认同和服从”说，如闫丽萍认为民警权威是指人民警察在执法过程中具有的强制力和威慑力，以及在执法过程中公众把对警察价值和行为的敬畏认同内化为自觉的信任服从。[2]

民警执法权威本质上体现为一种执法效果。民警执法权威是指公安机关及其人民警察在依法履职的过程中基于其身份的特殊性和权力的强制性所产生的力量和威信，这种力量和威信集中体现在公众对执法主体的信任从而自发跟随并主动配合其工作的执法效果。

民警执法权威的价值主要从两个维度体现：一是就执法主体角度而言，公安机关及其人民警察正常的执法活动代表的是国家，因此在执法过程中被赋予了国家强制力来保证执法活动的顺利实施，如对治安违法者的行政处罚和对刑事犯罪嫌疑人所采取的必要强制措施等；二是就执法对象角度而言，出于对公权力的敬畏和对人民警察执法行为的认可，而实现的使执法对象内心信任、外在服从的执法效果。

二、公安机关维护民警执法权威政策出台背景

近年来，违法犯罪人员气焰嚣张，在民警执法过程中以“暴力”或“软暴力”①形式对民警进行打击报复、辱骂袭击，干扰正在执勤中的公安民警的案例不在少数，统计显示，仅2018 年浙江省就发生侵害民警执法权益案（事）件3300余件，导致8 名民警因公牺牲，5 名辅警因公殉职，140 多名民辅警因公负伤。为此，笔者曾专门针对民警执法权威问题对安徽省部分公安民警进行过一项问卷调查，该项调查共回收到有效问卷311 份。调查结果显示，在被问及“在日常工作中是否遇到阻碍执法”这一问题时，有18.65%的民警回答在日常执行公务时经常会遇到阻碍执法的行为，而有 77.49%的民警遇到过此类问题，只有3.86%的民警并未遇到该问题。而被问及“在工作中是否有过被投诉的经历并因此而受处分”这一问题时，有 40.19%的民警表示曾经在工作中遭受过恶意投诉。

为维护国家法律尊严，保障民警执法权威，保护民警自身合法权益，立法和司法领域均采取了一系列强有力的举措，以此指引公安民警合法合理合规行使职权。例如2018 年6 月公安部印发《公安机关现场执法指引》，其中第二章专门就民警在执法过程中遇到的一些常见警情尤其是阻碍民警执法行为应当如何处置做出了明确规定；2019 年2 月1 日起《公安机关维护民警执法权威工作规定》也已正式实施。2020 年最高人民法院 最高人民检察院 公安部专门就此问题给出司法解释《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》；2021 年3 月起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增加了袭警罪等。这些举措不仅有助于排除维护民警执法权威的干扰因素，同时也为民警依法履职提供了容错机制，规定其行为后果由国家承担，这在一定程度上鼓舞了士气，提高了民警执法的积极性和主动性。

三、民警执法权威弱化的原因分析

以安徽省为例，近年来侵犯民警执法权威案（事）件仍时有发生，仅近三年各级督察部门就已经办理侵犯民警执法权威案（事）件2296 起，处理不法侵害人员2621 名，为2372 名民警提供救济、恢复名誉。而执法对象敢公然在大庭广众之下阻挠执法民警正常执法，甚至暴力抗法，袭击执法民警，主要原因有以下几点。

（一）部分民众的法治观念淡薄，善于利用“弱者”身份阻挠执法

以调查问卷中“在您的执法活动中，您觉得当前我国公民的法治意识如何”这一问题为例，可以看到，有 70.42%的民警认为当前我国民众的法治意识普遍较好，但仍然存在一些不懂法或者知法犯法的现象，有 28.62%的民警认为当前我国民众的法治意识较差，认为非常好的只占0.96%。

在建设法治社会过程中，尽管普法教育已经初见成效，但不可否认在此过程中仍然有部分民众基于对宪法、法律及其他法规的不当理解，导致在发生冲突时往往忽视对方的法益损失情况，过分强调自身权益，一旦自身目的无法达成，便伪装成一副“受害者”的模样，将矛盾转移至民警身上，假借“民警打人”“执法不公”等名义堂而皇之地对执法民警进行言语威胁甚至实施暴力抗法行为。如发生在湖南省安仁县的“拍摄歪曲事实诬告执法民警”事件中，当事人王某因拖欠对方23 万余元，在被讨债过程中报警向民警求助，经民警调解并被告知债务关系可以找法院时，拒绝让民警离开，并当场拍摄视频后以“讨债人的行为是抢劫”“派出所民警不作为”等理由上传到朋友圈，之后被大量传播，造成了恶劣影响。

（二）个别民警的执法过程不规范，使执法对象无法信服

在实际执法操作过程中，个别执法民警执法过程不透明、执法行为不规范的现象确实存在，使得执法对象难以信服，弱化了民警执法权威。如引发媒体热议的“瓜农被偷倒赔300 元”事件，让守法者吃了亏，违法者反而得到补偿，当地警方的这一处理结果显失公允，难以使人信服。再如某地“老外袭警案”，外籍男子的行为很明显已经构成对民警正常执法活动的干扰，理应受到惩处，但民警在执法过程中却被指责存在“双重标准”，仅因为袭警者的“特殊身份”便从轻处罚，仅仅批评教育。如此“和稀泥”式执法，加深了民众的不满。可见要想强化民警执法权威，必须破除执法过程中的“双重标准”，规范统一执法。在调查中笔者发现，对“自己的执法行为是否规范”这一问题，有 18.33%的民警认为自己的执法行为很规范，能够严格遵循法定的程序和要求，79.42%的民警认为自己能做到相对规范，认为自己的执法行为不太规范的占2.25%。

（三）舆论媒体的片面报道使得民警在执法过程中束手束脚

在被问及舆论媒体对案（事）件的关注对民警的工作正常开展是否有影响时，有 61.41%的民警认为舆论是把双刃剑，在给警方施压的同时，一些无良媒体的负面报道存在歪曲事实、诱导大众的问题。有 31.19%的民警认为舆论媒体对案（事）件的关注确实对自己的工作有一些影响，无形中增加了自己的压力，只有 7.4%的民警认为对自己的工作没有影响。此外，还有的媒体在进行新闻报道时容易强调警察的服务意识和奉献精神，对于一些民警在执法过程中息事宁人、忍气吞声的做法甚至被动处理非警务活动的行为作为正能量宣传，无形中增加了民警的非警务工作负担。

某全国首档全景式警务纪实片里面有这样一个场景，巡逻民警接到报警求助电话，出现场后了解到，报案人为一女子，因为旁边车停的离自己车距较近，报案人车技不好，没办法将车开出来，便以被人堵在小区为由报警。很明显此时并未有案（事）件发生，也明显不属于警察履职范围，民警只需告知当事人走其他合理渠道（比如拨打对方电话告知自己情况，如果联系不到还可以拨打114 查询车主信息进行联系等）即可。但最终现场民警在报警人的请求下帮其将车子开了出来，并得到围观群众的喝彩。该行为彰显了巡逻民警的爱心和善良，但其实仔细想来，行为虽小，此种情形下民警的行为其实也是有风险的。其一，公安机关每天接警量很大，警力又十分有限，警察的主要职责是要保一方平安，如果因为处理这些非紧急事件而耽搁其他重要警情的处置，可能会遭人投诉；其二，警察不是万能的，专业的事应找专业的人办，并非所有的警察开车技术都如此高超，万一在挪车过程中发生交通事故，责任难以说清，事主和围观者的观感可能会急剧逆转，甚至酿成涉警舆情；其三，这种行为经媒体宣传后，可能强化“遇事找警察”“警察万能论”的印象，将警察帮助挪车当成警察的职责所在，导致非警务活动中求助类报警事项的急剧增加，给基层民警增加额外负担。

四、保障民警执法权威的路径

（一）加强普法宣传，提高群众法治意识

法治宣传教育，永远在路上。目前，学界普遍认为，当前我国公民的法律意识发展不均衡，其突出表现为权利意识与义务意识间的不对等性—过分强调自身权益，忽略义务履行。[3]为此，可以采取线上线下相结合方式，加大宣传力度，将一些违法抗法的负面典型案例向社会公布，教育民众在依法维护自身合法权益的同时，也要主动自觉地配合民警的正常执法活动。遇有不明白的地方或者质疑执法民警身份、行为等情形，可以合理合法提出自身诉求和质疑。遇到认为自身权益受到执法民警侵害时，可以走正当程序向督察部门、法制部门甚至上级主管部门进行反映。

（二）提升民警规范化执法能力，以实力树权威

《论语》中讲，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”。意思是当管理者自身端正，主动做出表率的话，那么即使不下命令，民众也会自觉行动；如若自身不端正的话，即使下了命令，民众也不会服从。公安民警应提高自身修养与能力，规范文明执法，这有利于团结民众，得到人民的支持和拥护。

在实际执法过程中，执法民警的一言一行代表着整个公安机关的形象，出现问题所影响的也是整个公安机关的执法权威。因此，公安机关应当为民警提高技能、提升素质创造必要的条件，营造良好的氛围。然而参考调查问卷中关于“单位是否经常为民警提供必要的警务技能和业务知识方面的培训”这一问题的回答情况可以看到，回答“偶尔有培训，但很少轮到自己”以及“几乎没有培训”的分别占据了问卷结果的44.37%和 18.97%，而回答“有培训并且机会很多”的则占 36.66%。由此可见，公安机关应当强化对民警的培训工作，提高民警素质与技能，努力向素质要警力、向科技要警力。为此，一是要在培训的内容上下工夫。一方面帮助民警将党风廉政教育、执法规范化教育内容内化于心，外化于行，教育每位执法民警立德树人、严以律己、筑牢忠诚警魂；另一方面可以定期邀请一些业内的实战专家和法学名师进行执法安全教育和法规阐释，以帮助执法民警树立安全执法意识和规范法治理念。二是要在警务实战技能上下功夫。通过“岗位练兵”“警务技能大赛”“联勤联动实战演练”等活动帮助提高民警的个人身体素质和实战操作技能。

（三）重视舆论引导和宣传，增强公安媒体的公信力

众所周知，网络已经成为舆情产生的“共振区”。网民们可以在互联网上利用自己的虚拟身份针砭时弊、畅所欲言。网络成为继报刊、广播、电视之后的又一大媒体[4]。这是时代的进步，彰显了我国经济社会的发展水平。同时，网络也成为了舆论斗争的主战场。举例而言，针对港独分子闹事及西方世界的舆论封锁，“帝吧网友”们纷纷出动，在贴吧群里发表爱港声音，传递质朴的爱国情怀，让更多的人听到了来自中国的声音。[5]在互联网时代，各大企业纷纷把握时机借助互联网舆论媒体的广泛影响力进行线上线下宣传，以提升自己的知名度和影响力。然而，舆论毕竟是一把双刃剑，面对如此强大的网络社交媒体，稍有不慎便会落入“万劫不复”的深渊。正如引发媒体热议的“保时捷女车主”“高铁霸坐男”“表哥”“虐猫女”等，为了一己私利，亦或是为博取网民关注，最终却都为此付出了沉重代价。

在新的媒体时代，公安机关既要注意挖掘和培养自己的“网络意见领袖”，坚守主流宣传阵地，占据舆论的制高点，又要善于运用各大媒体优势，强化舆论引导，增强舆论公信力，培养并形成尊重并保障警察执法权威的社会氛围。[6]此外，对于一些可能引发热议的舆论声音，必须做到早预警、早发现、早解决，防止不明真相的民众被不良社会舆论诱导。如所谓某地“警察打人”事件，如果警方没有及时发布官方通报并且将事件发生前后的视频内容完整公布，恐怕很多民众都难以相信所谓的“受害者”不过是猥亵幼女的严重违法分子，在受害者家属发现并将其擒获后，不仅不服法，反而在发现对方的另一重敏感身份后，便以“警察仗势打人”为幌子博取群众同情，借此逃避罪责。这一成功案例对公安机关处理涉警舆情具有很高的借鉴意义和研究价值。

（四）完善维权机制建设，保障民警的合法权益

当前社会对执法对象权益遭受侵犯后的保障较为完善，救济渠道较为多样。执法对象一方面可以向督查、法制，甚至上级主管部门投诉，通过内部问责的方式实现其权利诉求；另一方面也可通过提起行政复议、行政诉讼的方式挽回其损失。而对于执法机关及其执法民警权利受到侵犯后的权利救济渠道则较少，尽管目前已经出台的相关政策法规已经非常重视对民警执法权益的保障，但在具体落实方面仍存在较大差距。[7]这点在笔者的调查结果中也得到了印证，如关于“单位的维权机制是否健全”问题，只有2.25%的民警认为单位的维权机制非常健全，而有52.41%的民警认为单位的维权机制不健全。另有45.34%的民警认为单位的维权机制比较健全。对此，各级公安机关应加快完善维权机制建设，切实保障民警合法权益，具体可从以下方面入手。

1.组织机构方面。完善维护民警执法权威工作委员会的组织机构，规范工作要求，明确职责分工，形成各负其责、通力合作的高效局面。

2.后勤保障方面。畅通民警因公受伤绿色通道，完善优抚优待及后续的岗位调动、心理疏导、维权正名等工作。

3.工作制度方面。敢于创新，完善维权机制建设，大力提升维护民警执法权威工作的科学化和规范化水平。要建立快速维权预案机制，在接到案（事）件的第一时间迅速启动该机制，并力争做到赶赴现场要快，固定调取证据要快，查明案件事实要快，处理结果公布要快，善后工作落实要快，为民警依法履职撑腰打气。

4.绩效考评方面。一是要将维护民警执法权威工作纳入绩效考评事项范围，并将民警对该维权工作的考核评价结果作为重要参考指标。这既达到了激励相关部门认真履职尽责的目的，同时有助于了解民警对维权工作的意见建议，及时查漏补缺，改进工作的方式方法，更好地为民警服务。二是要对各项考评结果进行灵活把握。以回访制度为例，按照规定，公安机关的回访满意度原则上要以达到 100%为目标。尽管此举的初心是为了督促公安机关提高办事效率，提升人民满意度，但有些时候报警人并非全无过错，恶人先告状的情况依然存在，而通过参考案件具体情况对回访结果灵活把握的方法可有效防止为息事宁人而损害民警合法权益的情况出现，帮助树立法律威严、执法权威与警队信心。

总之，民警执法权威是界线也是底线，不容挑战。违法犯罪分子妄图以任何形式的“暴力”“软暴力”手段辱警袭警，必将为其可耻的行为付出沉重代价。期待相关的维权机制加紧完善，制度措施尽快落实，给民警创造安全可靠的执法环境，让民警心里有底气，行动有力量。

注 释：

①这里的“暴力”，是指采用抓扯、撕咬、殴打等武力的形式对执法民警进行的暴力行为。而所谓“软暴力”，是指通过采取侮辱、谩骂、倒地、诬告陷害、拒绝配合等非暴力形式阻碍民警正常执法的行为。尽管《中华人民共和国婚姻法》及《中华人民共和国反家庭暴力法》中，将谩骂、恐吓等精神性暴力行为归入“家庭暴力”中“暴力”的范围，但笔者认为在具体执法过程中，此类行为很难被准确界定，尤其法律还在其之前增加了“经常性”这一用语，强调多次、频繁性的谩骂、恐吓行为。因而这里暂且将其划归到“软暴力”层面更为合理。