基层警务运行模式改革创新研究

曲小虎

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038）

一、研究背景和问题的提出

改革开放后，随着“单位制”解体与住房体制改革，城市社区逐渐兴起，我国社会结构经历了从“单位人”到“社区人”的转型，社会治理的重心转移到了社区。新世纪以来，我国在由总体性社会向复杂性社会的转变过程中，逐渐具有了多元化、原子化、风险化的特征，加之社会的分化、技术的发展、疫情持续存在等因素的叠加，给我国的社会治理带来了新的问题与挑战[1]。公安机关作为基层社会治理的重要主体，担负着确保基层社会既充满活力又安定有序的任务，同时面对党和国家对基层社会治理工作和基层公安工作的要求，公安机关尤其是基层公安机关必须积极推动基层公安工作融入社区治理体系，从组织体系、运行机制、综合保障各方面创新基层警务运行模式，以党建引领、能动化、协同化、精细化为抓手，进一步赢得人民群众的拥护支持，夯实党的执政基础。

基层公安机关的改革多数是自上而下的，基层以服从上级的改革命令为方向，导致自身的积极性与能动性发挥不够充分。基层警务改革创新的动力包括三个方面：一是当前基层警务治理机制与基层治理面临问题之间存在张力；二是新时代公安工作向“基础、基层”倾斜的制度导向，对基层警务改革提出了要求；三是传统由上至下的改革逻辑与方式难以激发基层能动性。

（一）当前基层警务运行模式治理能力与基层社会治理问题之间存在张力

随着转型期社会矛盾的变化，基层警务运行模式与基层社会治理目标之间存在差距。复杂性社会的多元化、原子化和风险化特点造成的问题主要分为两个方面。一方面，随着单位制和城乡二元结构的消解与互联网的发展，社会呈现出了多元化、原子化特点，每个人都是社会的一个主体，并提出各自的需求。另一方面，现代社会正发展为“风险社会”。政治安全风险、新技术风险、网络安全风险等正在影响着人们的生活。面对这些问题，现有基层警务运行模式受限于政府总体编制规模和传统科层结构，扩充和整合警力资源较为困难，造成了当前基层警务运行模式对民众需求回应性不足和防范社会风险水平不高的问题。

（二）向“基础、基层”倾斜的制度导向对基层警务改革提出了要求

2019 年全国公安工作会议强调：要牢固树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，不断增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力，加快构建富有活力和效率的新型警务组织体系和基层社会治理体系。公安机关审时度势开展了一系列的“强基层、实基础”活动。基于公安部的要求，基层公安机关必须结合时代特点与挑战进行基层警务运行模式创新改革，切实增强公安基层基础力量。

（三）传统的改革逻辑与方式难以激发基层能动性

传统警务改革多为自上而下，下级遵照上级的行政命令执行，这样的改革具有封闭、单向度、垂直指令等特点，难以达到改革的期望效果。这种改革逻辑使基层工作人员缺乏发现问题、重塑流程、推进改革的权力与机制。为解决这些问题，实现公安工作高质量发展的目标，创新基层警务运行模式是关键。当前基层公安机关应当立足辖区实际，以问题为导向，从“条”上持续深化警务改革，不断优化警务资源配置和运行模式，从“块”上主动响应区域协同机制，对接融入区域化党建工作，融入基层社会治理大格局[2]，从党建引领、精细化、信息化、能动化、协同化等方面着手进行相应的结构性改革，从而加速实现“到2022 年基本建立起与新时代要求相适应的现代警务管理体制和警务运行机制”的目标，提升基层治理的效能。

本文以B 市“两队一室”基层警务运行创新模式为案例，通过探索该模式的组织机构、运行机制和综合保障，揭示“两队一室”模式成功的奥秘，以此凝练该模式在实践领域的经验做法，以期推进基层警务运行模式创新的理论研究。

二、B 市“两队一室”基层警务运行模式变革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会治理工作。近年来，公安部提出了大抓基层、大抓基础导向。公安机关必须加快基层警务运行模式改革创新，在提升警务活动效率的同时主动融入到社会治理大格局中，打通社会治理的“最后一公里”。在此背景下，各地公安机关相继进行了治理模式创新的探索和实践。如上海市某区派出所打造的“田园模式”，杭州市上城区实施的“平安 365”协同治理模式等。

现有警务运行模式存在的一些不足：一是管理体制机制不顺，警队警组警员职责划分不明确。派出所领导按业务类型领导警组和警队，很难推动属地责任落实，派出所内部警种划分过细，民警从事专门工作，很难做到一警多能。二是与社会其他部门、群众的联系不够。基层派出所与其他社会治理部门合作联系较少，缺乏长效合作机制；社区民警无法时时“下社区”，在社区无任职，许多事项上没有话语权和管理权。三是改革创新的动力不足。社区民警忙于应对工作，传统由上至下的改革逻辑与方式给民警造成了被动接受改革的思维惯性。

结合党和国家对基层社会治理和基层警务工作的要求，2017 年B 市公安局以“做精综合指挥室、做专社区警务队、做强打击办案队”为目标，以党建引领、协同化、能动化和精细化为抓手，在全局400 多个派出所推行“两队一室”改革；2018 年B 市市委市政府推行“吹哨报到”机制，B 市公安局主动融入“吹哨报到”机制，自2019 年1 月起，开始尝试在HD 派出所试点设立社区警务站，社区警务站建设从结构、制度上深化了“两队一室”改革，使基层公安机关更好地融入基层治理大格局。

（一）“两队一室”的组织体系

“两队一室”基层警务运行模式，即以社区警务为中心，在基层派出所层级设立打击办案队和社区警务队“两队”以及综合指挥室“一室”，以此为主要框架，同时设立社区警务站作为衔接机构的基层警务运行模式。“两队一室”模式确保了基层社会治理活动和警务活动的高效运转，主要特征如下。

1.整合队室架构。“两队一室”模式打破原有结构，设立打击办案队、社区警务队、综合指挥室。派出所按照辖区实际情况设2 至4 个社区警务队，占派出所警力的60%，同时每一位社区民警都配备有警务团队；打击办案队1 个，占派出所警力的20%；综合指挥室1 个，占派出所警力的20%。

2.建立社区警务站架构。设立衔接机构—社区警务站，在派出所、警务站、警务工作室的三级设置中，警务站作为中间衔接点，一般设群众接待区、防范体验区、便民服务区、民警日常工作和生活区，人员配备上则是三个社区民警一组，三组一队，驻守社区警务站，实现警力资源的整合。

3.明确工作职责。队室职责：社区警务队主要承担实有人口管理、警情处理等重要事项，共计12 项。打击办案队主要负责参与联合执法、打击破案等事项，共计7 项。综合指挥室主要负责调度日常警务以及有关业务等事项，共计 7项。社区警务站承担社区矛盾调解、社区平安建设、社区服务等职责任务。各队室中每个民警的职责：明确大部分社区民警的属地责任，担任社区副书记的民警与相应社区干部责任捆绑。

（二）“两队一室”的运行机制

基层警务运行模式创新是一个复杂的过程，地方性问题、结构性问题、执行者思维模式等因素相互作用，建立灵活的运行机制可以在不改变现有科层结构的前提下提升警务活动效率，增强基层社会治理效能。“两队一室”改革建立了一套高效的基层警务运行机制，主要包括以下几个方面。

1.领导机制。“两队一室”模式中领导是“条块结合、以块为主、向块转变”。民警在业务上接受派出所的领导，社区警务队和打击办案队分别由1 名副所长兼任队长，综合指挥室由派出所政委领导。在街道社区的工作中接受同级党委政府的领导，警务站站长由街道办事处一名领导班子成员担任，社区警务队受其领导。同时依照“吹哨报到”的综合执法模式，基层公安机关作为乡镇街城管执法队的常驻机关，临时党支部、街乡政府起到了重要的领导作用，形成以属地党委政府为主的双重管理体制。

2.勤务机制。值班制度：实行“7 天×24 小时”制度，确保每个时间段都有社区民警在社区开展工作。值班采取“四长制”，包含值班长、指挥长、社区警务队副队长、打击办案队副队长，由综合指挥室调度工作，将条块关系与日常值班相结合。在社区警务站值班的社区警务队组织社区民警开展社会工作、就近处警、调处纠纷等，这样社区警务站实现在工作中上、下的衔接，以及与打击办案队的协同。警情处置：警情处置采取分级制。案事件处理上，打破原有的首接负责制，按照案事件类型发挥两队优势进行办理，突出专业化。勤务安排：制定了三级勤务抽调机制，打破了以往的临时指派方式，保证了社区警务队专注于其12 项职责。

3.考评机制。B市公安局根据2 项基本标准以及16 项修正指标，细化了社区警务队6 类、12 项、73 条任务清单。[3]建立完善社区警务工作绩效评价体系，由市局、街乡党委政府对社区民警、辅警工作绩效分类进行考评。公安机关依托“吹哨报到”机制中公安的执法目录、任务清单，加之以B市12345 市民热线的联系率、解决率和满意率，作为公安机关工作业绩量化考核的新考评指标。

（三）“两队一室”的综合保障

1.强化组织保障。B 市从市局、分局调动大量民警补充到派出所，层层选拔有经验、有能力的社区民警担任社区党组织副书记，社区警务队队长担任社区警务站副站长，派出所所长兼任街乡党工委委员，做好与属地镇政府、街道办的沟通对接工作。目前，已有4103 名社区民警进驻到社区担任副书记，实现民警副书记全覆盖。

2.强化力量保障。B市公安局连续三年开展“万名机关民警下基层上一线”活动。截至2020年上半年，前往基层下沉的警力数量达 1.4 万名，分局及以下基层警力占比提升至六成，全市社区民警辅警数量较活动开展前增加49%。[4]这些举措进一步筑牢了“金字塔”型的警力框架。

3.强化科技保障。“1 部移动警务终端+N 个警务实战应用APP”加强民警的科技武装。在微信等成熟第三方平台，运用群聊或公众号等全天候地实施预警提示、防范宣传等，超越了时空界限，并实现社区警务工作线上线下全覆盖。同时推进城市大脑、智慧平安小区等信息化项目，强化了“两队一室”模式的科技保障。

三、两队一室基层警务运行模式特征与逻辑

（一）党建引领

在新时期基层治理中，因驻地主体多元，隶属各异，层级跨度悬殊，基层权力运行碎片化[5]，党的领导在基层治理中出现权力被架空或缺位的现象，使政府单位出现“权责不清”等问题。党组织具有领导、组织动员和综合整合作用，可以用“以党统政”的形式克服“条块”科层制“碎片化”问题。因此加强基层公安机关党组织建设，发挥党的引领作用，是推进基层警务运行模式改革的有效路径之一。

1.领导作用。两级任职制，增加街乡、社区班子中的警察成员，使警察权力融入到社区基层党组织的权力结构中，提升民警在街乡、社区工作中的话语权，变社区治理的“参与者”为“引领者”。在“吹哨报到”社会综合治理格局中明确规定，在处理涉及多部门的问题时，公安力量接受同级党委政府以及临时性联合党支部的领导，形成“党委负总责”的执法流程。

2.综合整合作用。民警担任副书记职务，社区民警凭借这重身份，可以有效协调基层的社会治理工作，使区域的治理资源实现高度融合。正是因为党组织本身具有“跨部门”属性，公安机关在“吹哨报到”机制中得以超越其自身局限，在党组织的领导下充分整合政府单位和公安机关自身的资源，使协同工作的优势得以发挥，从而有效解决问题。

3.组织动员作用。立足于社区民警的副书记职务，通过党员教育、模范带动和公共价值渗透等措施，激发党政领导干部、公职人员的主体责任观，统筹引领辖区社区党员、双报到党员、党员志愿者、支援服务队等力量参与社区警务工作，强化了基层党支部的组织动员作用。

简言之，通过加强基层党组织建设以及相关制度的完善，在“两队一室”警务运行模式中发挥基层党组织的领导、整合、组织作用，为基层警务运行模式创新确立了“引领”力量，确定基层警务运行模式创新的整体性目标、路径与方式选择。

（二）协同化

基层公安机关要应用协同治理理论整合多元治理资源，实现多元主体协同共治，来应对“五指分散不成拳”的现象，创新基层警务运行模式。“两队一室”的主要推进路径是通过制度、情感、技术等方式整合治理资源，增强队室协同、部门协同、警民协同，增强对民众需求的回应能力和规避社会风险的水平。

1.明确协同制度。“两队一室”值班、警情处置、勤务制度明确了队室之间的合作机制，综合指挥室作为管理中枢与两队进行警力互补，打击办案队和社区警务队动态调整警务模式，强化队室合成作战，确保警务活动高效开展。设定社区警务站工作制度，在站内为公益律师、交通、市政、城管、卫生、工商等部门设置工作席位，实现了公安与社会多元力量的协同。公安机关在“吹哨报到”机制中，由街乡吹哨，按照“任务清单”“权责清单”“合作机制”与其他政府职能部门深度合作，形成治理合力。

2.发挥情感作用。党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在组织理论之父马克斯·韦伯看来：如果并且只要社会行动的取向是基于各方同属的主观感情，这种社会关系就可以叫做“共同体”关系。[6]情感、观念、文化权威等柔性因素在社会治理中具有重要作用。在“两队一室”模式中，派出所选拔具有协调能力的社区民警用具有亲和力的交谈代替了权威性权力的行政命令；社区警务站邀请附近的律师和调解员采用人性化的方式来调解矛盾；选拔社区中具有声望的“乡贤”组建了“爷爷奶奶”劝导队，督促进入小区的人员遵守防疫相关规定。这些方法都是公安机关利用情感资源来加强社会治理主体间的协同。

3.增强技术手段。技术整合增强协同治理，使警务协同工作细化、深化，利用科技手段整合治理资源，对社会问题做出更好的回应。“两队一室”模式中，依托派出所综合指挥室现代监控屏幕推进队室间信息资源的实时共享、基层公安部门与辖区企业一道通过LED 显示屏反复向居民宣传和展示防电诈的视频、依托技术手段构建警民互动平台等，都是利用技术手段来丰富协同方式。

简言之，“两队一室”将制度与情感叠加互动，将公安机关内部、政府其他职能部门、群众整合到一起，充分整合基层力量，统筹引领工作，打造了基层社会治理共同体。

（三）能动化

人是一切工作的主体，在管理改革工作中占据着重要的地位。只有充分发挥人的主观能动性，才能不断调动工作的积极性，从而不断提高工作创新能力。[7]“两队一室”模式以问题为导向，采取“试点”方式由下至上进行改革，重塑科层条块关系，充分调动基层工作人员积极性，为改革的进程注入活力，保证了改革的成果。

一是“解决问题驱动”思维模式推动改革。“解决问题驱动”（Solution-Driven Problem Solving,SDPS）作为人类认知和决策的理性工具，是个人和组织回应、适应环境变化的思维模式，是挑战僵化的科层结构，激励开放性政府发展的途径。[8]“解决问题驱动”思维模式推动的改革通过党建引领、向基层授权、协同条线与属地关系、强化绩效考核等体制、机制与技术的变革建立了弹性高效的问题回应机制，引导基层工作人员在基层治理的行为方式、认知模式和激励动力结构等方面实现转变。首先，该机制使条块关系实现了重塑，并且在基层治理的进程中引入弹性十足、容纳力强的创新机制，弥补了基层行政体制在结构上存在的不足，增强科层体系末梢的执行能力，使得基层工作人员得以有足够的时间去自主开展工作，为基层工作人员提升能动性奠定了基础；其次，通过向基层赋权，使基层工作人员获得了发现问题、流程再造、解决问题的权力，能够利用自身的经验和水平精准识别和科学解决问题，使改革的驱动力显著提高，减少了抵触情绪带来的改革阻力。

二是“试点”方式推动改革。“试点”分为三个阶段：首先，先期探索创新阶段，根据治理问题设计最初改革蓝本。其次，局部试点推广阶段。根据“试点”的社会反响，在将其经验进行系统化总结后，扩大推广范围。最后，全面改革深化阶段。“两队一室”模式改革首先选中了HD公安派出所进行队室改革和社区警务站试点建设，基层公安力量融入“吹哨报到”机制也是以PG区为试点开始的。首先，这样小范围成功后再推广，不但能大为降低改革的犯错概率，还可以针对各种地方性问题形成既整体统一、又各有特色的警务运行模式。其次，这样可以规避科层式结构决策的缺点，使更多的人都参与到决策中，将基层派出所民警的智慧和经验凝练到改革方案中，提高基层工作人员的成就感、荣誉感、获得感。再次，被选为试点的街乡镇存在改革外溢现象和同侪效应，能够有效促进邻近地区改革的推进。[9]

简言之，“两队一室”模式，通过“解决问题驱动”思维模式和“试点”方式改变了基层工作人员的认知模式、激励动力结构、行为方式，激发了基层民警的积极性、能动性，为警务运行模式创新注入了活力。

（四）精细化

精细化管理理念在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，被多次应用在地方政府的改革方案中，成为了我国政府机关提高管理效率的有效手段。“两队一室”模式运用多种规则细化日常工作，聚焦精细化目标、精细化清单、精细化运行制度，使公安机关内部的管理潜能得到了释放和挖掘。

1.精细化测算。如HD区分局对警务网格的数量进行精准测算，其测算依据来源于分局统筹设定的16 项具体指标，最终明确了警务网格数量。警务网格的测算为接下来分局部署决策和投放警力提供了有力的参考标准，[10]为“两队一室”模式目标和各项清单的确定奠定了基础。

2.精细化清单。首先，细化责任清单。细化量化派出所、警队、警组、警员的职责，划分每个民警的责任田，杜绝了警务室“空巢”、社区民警“空挂”、社区警务“空转”现象。其次，细化法规清单。规定执法标准、执法流程、执法细节，全方位、全流程地有效管理执法工作。最后，细化绩效清单。将目标与成效量化，构建绩效评估指标，发挥指挥棒作用，由市局、街乡党委政府对民警工作进行量化考核，并根据考核情况进行表彰与惩罚。

3.精细化运行制度。对“两队一室”模式中的领导制度、勤务制度、协同制度中的具体细节进行详细规定，确保每个治理个体的每一步都有章可循、有人指挥、有人负责，增强了对整个运行模式的控制力，更容易实现预期的目标。

总体来看，B 市公安机关以党建引领、协同化、能动化、精细化为主要抓手进行了基层治理资源的整合、科层关系的调整，使基层民警思维与行动模式发生改变、基层民警管理效率得到提升，共同推进了“两队一室”基层警务模式的落地生花，同时为基层警务模式的改革创新提供了范本。