福利彩票公益金管理思考

吴 勤

枞阳县民政局 安徽 铜陵

近年来，我国福利彩票事业蓬勃发展，根据财政部统计资料显示，2020年全年福利彩票总销量达到3339.51亿元，共筹集彩票公益金967.81亿元，彩票销量与福利金均呈现逐年稳步增加态势，为公益事业和社会福利事业提供了充沛资金支持，对改善人民群众生活质量、落实乡村振兴与全面建成小康社会等多项战略有着极为重要的现实意义。与此同时，随着彩票公益金筹集总量的提升，也对公益金管理水平及效率提出了更高要求，如何满足日益增长的管理需求，已成为社会关注的焦点，本文就此开展研究。

一、福利彩票公益金管理概念和理论基础

1.管理概念

福利彩票公益金是从福利彩票销售额中按比例提取，用于资助公益事业和社会福利事业的专项资金，本质上属于一种政府非税收入形式，将这部分收入用于老年人福利、困境儿童福利、残疾人福利、补助城乡医疗救助等领域。而福利彩票公益金管理则是在公益金分配、使用、审计监管、预算计划编制等环节所采取一系列措施手段的活动过程，确保公益金得到合理分配、高效使用，将其纳入社会公益事业的整体发展规划，取得理想的社会效益和经济效益。

2.理论基础

福利彩票公益金管理活动的理论基础由公共产品理论、社会公平理论、公共利益理论三部分组成。首先，公共产品理论是由边际效用价值论来论证政府及财政在市场经济运作期间的合理互补性而形成的一种理论，认为政府需要设立公共财政收支，打造公共服务市场，向社会公众提供所需要产品服务，在福利彩票公益金管理层面体现为向社会福利项目资助公益金。其次，社会公平理论是由政府采取政策干预等手段弥补不同群体的先天性差别、减小社会分配差别，而彩票发行、公益金资助福利项目的过程符合经济学层面的社会财富再分配理念，向社会弱势群体给予一定程度的帮助。最后，公共利益理论是由政府干预微观经济主体行为，按秩序开展各项微观经济活动，从而实现社会福利最大化目标的一种理论，政府干预行为需要同时具备以优化资源配置为首要目的、微观经济活动管制过程满足公众需求两项前提条件，而福利彩票公益金管理活动满足这些条件。

二、福利彩票公益金管理期间存在的主要问题

1.公益金支出结构不合理，缺乏固定分配准则

现阶段，我国部分地区普遍存在福利彩票公益金存在支出结构不合理、缺乏固定分配准则的问题，由此引发社会公益事业发展不均衡、影响福利彩票后续使用等一系列现象出现。

首先，公益金支出结构问题，公益金主要用作资助教育、法律援助、老年人福利、困境儿童福利等多个领域的福利项目及社会公益项目，但部分地区在少数领域中投入过量的公益金致使其他领域公益事业因资金匮乏而发展停滞不前，公益金分配使用期间产生的社会效益辐射面有限，这在一定程度上违背了公共利益理论。例如，2012年安徽省共筹集11 917.5万元福利彩票公益金，其中6150万元公益金投入老年人福利类项目，总额占比达到51%；2019年宁夏银川市共筹集6575万元公益金项目资金，投入4105万元资助农村老饭桌运营补助、老年养护院建设项目、居家与社区养老服务改革试点项目等老年人福利类项目，占比超过60%，其他领域福利类项目调拨的公益金较少，资金分配情况如表1所示。

表1 2019年宁夏银川市福利彩票公益金支持项目资金分配表

其次，缺乏分配准则。一些地区并未保持福利彩票公益金分配主体的独立状态，由地方财政局、民政局等职能部门经过协商探讨后形成一致思路，共同制定福利彩票公益金的分配方案，形成一个较为稳定的闭环体系，其他主体难以参与到福利彩票公益金分配过程中。因此，最终制定的公益金分配方案主要受到项目计划书的影响，将其作为重要分配依据，按照项目情况、可行性与资金需求程度进行分配。

2.公益金审计监管体系有待完善

近年来，随着福利彩票公益金筹集总量的持续增加，以及所资助社会福利项目种类与数量的增多，对公益金审计监管能力提出更高要求，需要在公益金管理体系中形成强有力的内部约束机制和外部监督机制，对公益金分配、财务收支期间相关经济业务事项进行全过程、多层次管控，确保公益金使用情况符合预算计划和社会公益福利事业整体规划。现阶段，从福利彩票公益金审计监管角度来看，主要存在社会监管缺位、跟踪审计不到位的问题。其中，社会监管缺位问题在于，公益金筹集、使用并未向社会公众披露详尽、完善的信息，所披露信息不足以清晰、准确地描述公益金使用全过程，导致社会监管实际效果并不理想，主要依靠财政监督和内部审计监督，定期由公益金资助项目内部审计部门、公益金经办及使用单位、委托第三方会计师事务所对公益金的使用情况进行审计。跟踪审计不到位问题在于，财政局等职能部门定期对公益金拨付使用情况、资助项目进程、项目标注情况等进行监督审查，判断公益金是否按照分配方案、项目计划得到使用，但在实际工作期间，对于小型资助项目的重视程度有限，并未委派专人跟进项目进程，也没有及时对已完成项目开展验收工作。

3.公益金使用信息公示程度不足

在《彩票公益金管理办法》等政策文件、法律法规中，都有明确需要定期公示福利彩票公益金使用情况的规定，定期向社会公示上一年度各级行政区域以及全国范围内福利彩票公益金的筹集、分配和使用情况。但根据实际情况来看，现阶段部分地区公益金信息公示程度不高，存在未形成常态化信息公示机制、公示内容信息缺失的问题。其中，未形成常态化信息公示机制问题为，没有对公益金信息公示的时间、频次、公示方式等要求进行明确规定，不同年份的公示时间与内容存在明显差异，部分年份仅在单位内部进行公示，没有发挥预期的公示效果，也不利于引导社会公众参与公益金监管。公示内容信息缺失问题表现为，没有公示福利彩票公益金筹集、使用期间全部经济业务事项的基本信息。例如，在部分公示报告中仅披露个别资助项目的资金使用状况与实施方案内容，没有公示全部资助项目的相关信息。

4.公益金考评机制需要完善

在公益金考评层面上，当前主要存在以自我考评为主、考核指标数量有限、考评角度单一的问题，导致公益金考评结果与实际情况存在出入，也没有发挥参照指导作用。例如，在考评角度方面，普遍以公益金资助项目在短期内的经济效果、社会效益作为考评依据，过于注重投入产出比，没有从长期角度来看待资助项目运作期间的社会效益与深远影响。而在考评主体方面，部分地区以当地民政局、财政局等职能部门作为考评主体，采取自我监督、自我评估的方法，考评结果的真实性缺乏保障。

三、福利彩票公益金管理的优化策略

1.核定调整公益金支出结构

为优化福利彩票公益金支出结构，避免分配不均等问题反复出现，需要明确支出标准、调整各类福利资助项目占比、拓宽支出领域，做到对福利彩票公益金的高效、合理利用。

首先，明确福利彩票公益金支出标准。实施精细化管理模式，取代传统的粗放型管理模式，综合分析福利彩票公益金增长趋势、各项社会福利事业发展现状、外部客观条件、社会经济发展水平等多方面因素，对公益金的支出标准进行明确规定，并根据上一阶段公益金使用情况反馈结果来修正标准。同时，在后续公益金管理活动中，严格执行预先设定的支出标准，做到专款专用，禁止中途不经批准私自变更公益金用途。

其次，调整各类福利资助项目占比。建立和政府事权相匹配的公益金支出制度，根据各级职能部门在社会公益事业中占据的事权来调节公益金支出结构，以负责范围、实际任务量作为调整依据。对于任务量重、负责范围大的职能部门，在公益金支出结构中应占据较高比重。同时，还要考虑到往年公益金支出情况、各类福利项目建设运作情况，例如，对于安徽、宁夏银川等地，在往年福利彩票公益金支出比例中，老年人福利类项目的公益金占比较高，普遍为50%~60%，因而需要下调老年人福利类项目的公益金支出占比，上调残疾人福利、困境儿童福利等项目的公益金支出占比。

最后，拓宽支出领域。在往年福利彩票公益金支出比例中，资助项目仅局限在民政部门有关的项目，包括老年人福利、残疾人福利、弱势群体救助等领域，没有发挥应有的边际效应，也不利于社会公益事业的统筹发展。因此，需要在公益金支出结构中增设环境保护、体育、教育、医疗等领域的资助项目，形成边际效应，带动其他公益项目的共同发展。

2.健全公益金审计监管制度

首先，建立社会公众监管约束机制。社会公众在福利彩票公益金筹集、使用期间具备知情权，需要引导社会公众积极参与到公益金审计监管工作当中，形成有力的外部约束机制。为实现这一目的，需要构建稳定的沟通渠道，由社会公众自发监督公益金资助项目进程，当发现未标注公益金资助项目信息、项目受众人数与群体和计划不符、公益金被挪用等问题时，通过特定渠道反馈问题、提交资料证据。同时，在公益金管理体系中建立听证制度，选取适当比例的社会群众，使其参与到公益金资助项目立项审批工作当中，对公益金使用情况、预期项目收益有着直观了解。

其次，设立一个相对独立的监管机构，专职开展福利彩票公益金审计监管工作，负责跟踪检查公益金使用合规性、预算计划执行情况、公益金提取情况、所批准公益金资助项目是否符合规定条件等，需要以立法形式来确定监管机构的独立地位。同时，以独立监管机构为核心，财政、民政等政府职能部门负有配合公益金审计监管工作开展的义务，使其共同形成一个完善的综合监管体系，财政部门配合开展资金预算编制与使用监管等方面工作，民政部门配合开展项目立项与招投标等方面工作，既可以集中监管资源，还可以做到各司其职、各负其责。

3.加大公益金使用信息公示力度

首先，构建稳定的公益金信息公示渠道，社会公众可以在特定渠道上直接查询与福利彩票公益金筹集、使用相关的信息资料。例如，运用大数据等信息技术手段，构建地区性和全国性的公益金公示平台，在平台上定期公示全新的公益金相关信息，并储存、展示以往年份的公益金信息。

其次，建设完善的福利彩票公益金公示机制，对信息公示范围、公示时间、公示渠道进行明确规定。以公示时间为例，可设置季度、半年度或是年度的时间节点，公益金经办与使用单位需要在每年的特定时间段内公示所整理相关信息，不得延期公示或是取消公示。同时，持续拓展公益金公示渠道，综合采取新闻广播、网络、官方平台、电视等媒介来公示信息，扩大公益金公示影响范围。

最后，建立问责制度。对福利彩票公益金经办与使用单位的信息公示情况进行跟踪调查，如果发现延期公示、公示不实信息、公示信息不全等问题，要求相关单位限期整改，对相关人员及单位负责人进行问责处理。

4.健全公益金资助项目绩效评价体系

随着福利彩票发行规模的持续扩大，以及外部环境的变化，旧有的项目绩效评价体系缺乏适应性，亟待改变。因此，从公益金管理优化角度来看，当务之急在于对彩票公益金资助项目绩效评价体系进行创新完善。一方面，转变考评主体，改变民政局、财政局等彩票公益金经办单位、使用单位开展自我考评工作的做法，委派具备相应资质的第三方机构，对公益金资助项目的实施情况与综合效益进行考评，确保绩效考评结果真实、准确。另一方面，对资助项目考评指标进行完善补充，以长期发展角度来评价项目成功与否，设定综合能力、项目完成度、财务状况、服务满意率等多类指标，制定两套分别适用于基础设施类、非基础设施类项目的评价指标体系，并根据外部环境、相关要素的变化来定期修正现有评价指标的赋值，必要时增设全新指标。

综上所述，为建设科学、完善的福利彩票公益金管理体系，使彩票公益金在社会公益、社会福利事业中发挥应有作用，持续改善公益金使用效果。各级单位都需要对福利彩票公益金管理问题予以高度重视，深入分析公益金管理期间实际存在的问题，积极落实上述管理优化策略，这也是推动我国福利彩票事业健康、稳步发展的关键。