基于条例的行政事业单位资产管理业务协同的路径探索

朱 丹 苏宏通

上海国家会计学院 上海

一、单位资产管理相关业务间协同的实践经验

行政事业单位（以下简称“单位”）的资产管理是一项综合性的业务管理，它需要与预算管理、财务管理、绩效管理等业务协同才能真正实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理和绩效管理相结合。目前从文献梳理、结合调研情况，分析各级财政部门、主管部门和单位不同主体开展的实践经验探索表明，主要有以下几种模式。

1.资产管理与预算管理协同

实务中，资产管理与预算管理协同主要有三种方式。一是由财政部门统一部署开展。比如，上海市财政局2017年搭建了虚拟公物仓，并出台《上海市行政事业单位国有资产公物仓管理办法（试行）》，明确要求先调剂、后配置原则，要求单位申报年度资产配置预算必须同时提交公物仓资产查询结果。再如，河南省安阳市北关区财政局的具体做法是对存量资产开展扎实的清查核实工作，将新增资产配置预算的编报审核、资产使用和处置的预算审核审定工作与部门预算编制“二上二下”法定程序有机结合（周海民，程光，2021）。二是主管部门加强专项资金审核与资源配置管理。目前不少中央或地方主管部门对于单位使用专项资金购置大型仪器设备都有要求明确的审批制，购置进口仪器设备组织专家的论证制，超出设定采购限额的还设置了联合评议制，尽最大努力合理使用财政资金、合理配置资源。三是单位结合上级要求与管理需要合理编制资产预算中期规划。以中国科学院生物化学与细胞生命研究所为例，在编制预算前就做出3~5年的资产预算规划，通过着重参考存量资产数量及使用率，再结合单位发展战略、业务发展刚性需求、设备维养投入、设备操作人员对设备的熟悉度、室内安装环境和安置场所等要求，及高精尖人才的引进情况等，然后在年度预算编制时结合各个学科发展的需要审核年度预算。这种从源头上合理规划的做法，有利于资产合理配置，防止资产闲置浪费。

2.资产管理与财务管理协同

目前大多财政部门或单位运行的资产管理系统与会计核算系统处于信息孤岛、系统间相互独立状态，实践中常见的做法是资产系统提供新增卡片、折旧、维修等数据，财务人员在两套系统中分别做账，但经常出现两套系统中的数据不一致等问题，主要是多物一卡或资产人员与财务人员缺乏信息核对等原因导致。调研中发现，目前已有单位能实现资产管理与会计核算系统部分功能协同，比如涉及资产业务核算的，可由资产管理系统推送的业务场景自动生成记账凭证，财务人员只需审核无误即完成凭证录入，为会计核算与资产管理系统有机结合奠定了基础。单位还可以采取一键自动计提折旧（摊销），系统按照资产使用部门情况自动将折旧（摊销）金额归集计入相关费用，并直接生成记账凭证。调研中还发现，如上海市科技创业中心、上海科学院通过对外投资监控平台的辅助功能，按照不同的对外投资核算方式，跟踪并分析被投资企业的数据，准确为财务人员提供对外投资需调整的金额，以及应收股利的金额等。同时，单位还可通过对外投资监控平台中的投资动态分析图实时监管被投资企业国有资产的保值增值情况。

3.资产管理与绩效管理协同

调研表明，近年来不少地方财政部门、部门和单位和第三方机构也在探索资产管理与绩效管理相协同的机制。从单位层面，有高校研究表明可结合高校办学特点，从投入、过程、效果三个维度为逻辑，构建起“资产保障水平、资产管理水平、资产运行水平”为一级指标的高校固定资产评价指标体系（赵晴，李慧，2020）。从财政层面，以江苏省财政厅实践为例，自2017年始课题研究开始逐步探索出一套以“资产管理和预算管理、财务管理相结合；保证国有资产完整提高资金使用效益；为事业单位提供公共产品和服务提供保障，增加实物管理与价值管理”为导向、由“基础管理、日常管理、资产效率”为一级指标构成的国有资产管理绩效评价指标体系，至2022年已全覆盖省属事业单位绩效评价并开展国有资产管理秩序整顿。再如第三方机构采用建立资产管理正面和负面清单结合采用统计抽样的评价方式。

二、相关政策协调助力单位资产管理业务协同

从制度层面分析，至目前已出台的相关政策为资产管理业务协同提供了制度保障。

1.与预算管理相关制度的协同

《预算法》《预算法实施条例》中明确规定，各部门和单位编制支出预算时要将“根据资产配置标准，结合存量资产情况”作为重要依据，这为资产管理与预算管理协同提出了要求。《条例》与之协调，在资产配置章节中明确了“各部门及其所属单位应当根据依法履行职能和事业发展的需要，结合资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力配置资产”的预算管理要求。

2.与财务管理相关制度的协同

《预算法》《预算法实施条例》规定了“编制权责发生制为基础的政府综合财务报告以反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性”，由于资产负债表作为政府综合财务报告中的重要组成部分，反映了政府的家底及可持续性发展，而单位报表是编制政府财务报告的底层数据基础，这为单位资产管理与财务管理协同提出了要求。按照《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发〔2014〕63号）要求，我国已经基本建立起一套与现代财政制度相适应的具有中国特色的政府会计准则制度体系①来源：深化政府及非营利组织会计改革夯实现代财政制度基础――《会计改革与发展“十四五”规划纲要》系列解读之二，http://kjs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202111/t20211126_3769461.htm.。2019年行政事业单位正式实施政府会计，通过资产清查、真实、全面地反映国有资产的增量和存量，有利于单位夯实资产管理基础、防止国有资产流失、提高单位国有资产管理水平。《条例》与之协调，在基础管理中明确建立台账，按照国家统一的会计制度明确会计核算要求。最新修订的《事业单位财务规则》（财政部第108号令）作为事业单位财务行为的规范，也与《条例》相协调，在“资产定义、管理范围、资产管理制度、资产配置要求、对外投资管理、货币性资产核销、在建工程财务竣工决算、资产共享共用”等方面进行新增或修订，以上政策都为资产管理与财务管理协同奠定了基础。

3.与绩效管理相关制度的协同

《预算法》《预算法实施条例》在提高预算绩效、绩效监控、绩效评价等方面做出了规定，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中也明确要求各部门各单位切实履行预算绩效管理主体责任，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，这些也为单位开展国有资产绩效管理工作提出了要求。《条例》与之协调，明确了“各部门及其所属单位应当按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。”为贯彻落实全面实施预算绩效管理工作，2019年财政部还将成本核算纳入我国政府会计准则制度体系，至今已出台《事业单位成本核算基本指引》和《事业单位成本核算具体指引――公立医院》。根据《会计改革与发展“十四五”规划纲要》，高等学校、科学事业单位、行政单位成本核算具体指引也将陆续颁布。这些政策都将为单位开展国有资产绩效管理，建立健全绩效指标和标准提供决策依据。

综上分析，在政策层面，资产管理工作是与预算管理、财务管理和绩效管理相互联系的，并非孤立存在，而是相互间需要协同支持。

三、资产管理相关业务协同的优化建议

单位要做好资产管理相关业务协同，需明晰业务间协同模型的机理，即资产预算管理全过程的内在逻辑是什么？对应哪些业务？不同业务间协同的内在逻辑是什么？如何通过各类业务产生的报告了解单位资产管理动态？

1.树立资产全生命周期管理与“四算”结合的逻辑思维

如表1所示，各行表示资产的全生命周期管理（配置、使用和处置），例如单位在规划与估算环节时，不仅要结合中期规划估算投入，还应估算资产生命周期内预计持续发生的运维费，及在处置时预计的支出，以此做出资产规划与估算。特别是建设项目要编制工程概算，报有关部门审批，纳入财政项目库管理；各列则表示预算全过程管理，按照预算流程分为中期规划与估算、预算编制、预算执行和预算执行结果，分别对应预算全过程管理的概算、预算、核算和决算四个连续环节，简称为“四算”。

表1 资产管理的全生命周期“四算”逻辑

以接受调剂方式新增固定资产为例，一是概算，单位根据资产规划与估算结果，选择确定资产合理配置方式为接受调剂。二是预算，即进入预算编制环节时，部门收支预算中仅体现当年运维支出和调入资产预计发生的税费支出预算，因此，资产预算编制的内容由资产配置预算（调剂方式）与部门收支预算共同构成。三是核算，即预算执行环节对应着会计核算，单位需与预算编制相匹配，财务会计核算无偿调入资产的入账价值（含税费）、计提折旧、运维费等；预算会计仅体现调入资产过程中发生税费等现金流出及使用过程中的运维支出；如需成本核算的，按照“谁使用谁承担”原则，将折旧、运维等费用归集分配到受益对象。四是决算，即预算执行结果环节，财务报表体现该无偿调入资产的原值和净值，及使用该资产发生的折旧等费用；预算会计报表则体现该无偿调入资产发生的税费和运维等现金流出；成本报表则体现该资产当年发生的耗费是或否有效率、有效果。

若单位以建设（改扩建）方式新增固定资产时，则在概算环节，项目先编制工程概算；进入预算环节，项目预算按年度分解纳入部门收支预算（资本性支出）；进入核算环节时，相应地按照资本化而非费用化的原则处理，进入决算环节时才不至于出现预算编制与会计核算错位导致单位资产没有入账、预算安排资金没有形成资产等窘况。因此，单位应树立资产全生命周期管理与“四算”结合的逻辑思维，才能做好资产管理与预算管理（部门收支预算管理、资产配置预算）、财务管理、绩效管理业务间的协同。

2.把握资产管理业务协同的内在逻辑

“四算”与资产管理各项业务间也存在着一定对应关系，即概算和预算对应资产的预算编制业务；核算对应资产的预算执行与会计核算业务的协同；决算对应资产预算业务的执行结果，也是预算的实际执行结果，是通过会计核算反映的资产业务实物与价值统一的实际结果。绩效后评价则可以通过实际与预算比较差异，分析原因，将绩效评价结果用于下一年度资产配置，在不断累计经验值的基础上，将绩效评价工作与预算业务协同拓展全过程评价。

资产管理与预算管理、财务管理和绩效管理的协同模型如图1所示，其内在逻辑诠释如下：首先，与资产相关的预算管理业务包括资产规划与估算、预算编制、预算执行和预算执行结果四个环节（“四算”）。它与绩效管理业务体现为全过程协同，但侧重点不同。在资产规划与估算阶段，单位结合资产存量及使用情况，特别是对金额较大的资产新增需与其相关的公共产品与服务绩效目标或项目、可安排财力、政府采购合规性、单位资产管理水平和条件等因素结合综合评判单位3~5年资产配置和处置数量及方式；在资产预算编制时，单位需要区分资产配置方式、并结合配置标准、资产全生命周期在每年度发生的支出，将资产配置预算与部门收支预算有机结合。由于部门收支预算仅仅是与资产配置、使用、处置相关的资金口径预算，资产配置预算则是与全部资产配置相关的资源口径预算，在该预算中才有采用接受调剂、捐赠等方式配置的资产。相应地，它与财务管理业务的协同，体现在资产预算执行与执行结果的阶段与财务管理业务最紧密，预算是参照系，通过会计核算及编制的财务报表、预算报表、成本报表可以分析出资产预算执行的结果。

其次，与资产相关的财务管理业务主要包括会计核算、资产报告的编报和相关报表的应用。与资产相关的财务管理业务与预算管理、绩效管理业务的协同，会计核算体现在预算管理的预算执行环节及绩效的事中评估阶段，即根据资产配置预算、部门收支预算，财务会计反映各类资产形成、折耗、服务潜力等情况；预算会计反映资产形成、运维和处置等发生的预算资金流进流出情况；成本会计反映资源耗费情况。资产管理业务与财务管理业务协同的基础是资产的实物与价值相统一，具体表现为资产管理人员与财务人员要保持沟通，确保资产卡片的实物信息与价值信息相统一，要定期盘点，依靠信息化手段建立动态管理系统，真正做到卡物相符、账卡相符、账账相符和账表相符；报表编制与应用体现在预算管理业务的执行结果环节及绩效管理的事后评估阶段，即资产报告编制应与单位决算报表、财务报表、成本报表的信息进行钩稽核对，单位通过应用资产报表、决算报表、财务报表、成本报表的信息开展绩效评价。

最后，资产绩效管理业务贯穿资产管理全生命周期和资产预算管理全过程，也是贯穿“四算”全过程的，具体可分为三阶段评估机制。事前评估，是指与资产规划和估算和预算编制阶段协同，论证资产配置必要性、投入经济性、与绩效目标匹配性、配置方式是否合理；年度预算编制是否完整、科学。事中评估，是指资产的配置、使用、处置情况与预算执行环节、会计核算协同，做好运行监控，在过程中发现问题要及时纠正，确保资产配置按预算进度执行、资产使用提高效率、资产处置合规并按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理，基于成本效益原则促进单位或项目绩效目标如期保质保量实现。事后评估，是指通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况进行评价，将资产预算管理业务与财务管理业务协同，通过比较预算编制与执行结果，分析差异及原因，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用，通过资产的绩效管理业务最终将资产管理业务，及相关的预算管理业务和财务管理业务的协同形成闭环管理。由此可见，资产绩效报告应当根据单位财务报表、决算报表、成本报表和资产报表中的资产相关信息进行分析，按照业务协同的闭环管理逻辑进行编制并分析评价结果，提出改进建议和措施。

3.善用各类报告全方位掌控资产动态

单位预算管理、资产管理、财务管理、绩效管理都有编制报告的要求，做好资产管理则可以结合业务间的协同逻辑，善用各类报告，发掘并深入分析资产相关的信息，帮助单位掌握资产动态。具体而言，单位将部门收支决算报告与部门收支预算结合分析，如通过对比收入来源、资本性支出（基建和非基建）的预算与决算信息，掌握以购置或建设方式新增资产的预算资金保障、支出方向和进度情况；单位将财务报告中的资产负债表与资产配置预算信息结合分析，可以掌握资产存量信息和以不同方式新增的资产情况、计提折旧情况、资产的服务潜力；单位将财务报告中的资产负债表、收入费用表、成本报表结合分析，可以掌握单位在提供产品或服务、项目实施过程中的资源耗费情况，与单位资产利用情况结合分析，可以掌握哪些资产是闲置导致的无效耗费，哪些是有效耗费及资产效率水平；通过单位资产报告可以完整地反映单位行政事业性国有资产管理动态，实物与价值信息；单位可以通过上述信息编制资产绩效管理报告，从而评价资产配置方式合理性、是否按照成本效益原则帮助实现单位或项目绩效目标、资产预算与执行结果差异及原因分析、责任认定与整改情况、评价结果是否应用到以后年度的资产配置预算和部门收支预算编制，通过累积经验值再分类设计适用的资产绩效评价指标体系。