“双师型”教师政策执行困境与突破——基于政策网络理论视角

□郝永贞

“双师型”教师是新时代职业教育高质量发展的关键力量。“双师型”教师概念的提出源自于上世纪80年代职业教育发展的现实，形成于高职高专的实践，受推于政策与行政的力量[1]。自1995年“双师型”教师一词首次进入政策文本以来，国家层面已出台40 多份相关政策文件。“双师型”教师政策在20 多年的演变中，经历了概念提出、内涵深化、体系构建、系统集成等不同阶段，主要代表性政策有《国家教委关于开展建设示范性职业大学工作的原则意见》（1995年）、《教育部办公厅关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》（2002年）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年）、《国家职业教育改革实施方案》（2019年，简称“职教20 条”）、《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》（2019年，简称“职教师资12 条”）、《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021年）等。

伴随着“双师型”教师政策的演进，“双师型”教师队伍建设取得了积极的成效，建设高素质“双师型”教师队伍的政策目标愈加明晰。然而，从实际情况看，政策目标达成度并不理想，“双师型”教师数量短缺、认定评价政策落地难、实践能力提升效果不佳等问题已成为不争事实。以“双师型”教师队伍建设为例，早在1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》就提出“加快建设兼有教师资格和其他专业技术职务的‘双师型’教师队伍”。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》也明确“完善‘双师型’教师培养培训体系，到2020年，有实践经验的专兼职教师占专业教师总数的比例达到60%以上”。但据有关统计，2019年，我国职业院校“双师型”教师总量为45.56 万人。其中，中职26.42 万人，占专任教师比例31.48%，高职19.14 万人，占专任教师比例39.70%[2]。《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，中等职业教育“双师型”教师比例比上年提高0.29 个百分点。“双师型”教师数量与“职教20 条”“职教师资12 条”提出的“到2022年‘双师型’教师占专业课教师总数超过一半”的目标尚有较大差距。

为何“双师型”教师政策频出，实际成效却差强人意。除了政策本身的因素外，政策执行是政策目标达成的关键所在。当前学界对“双师型”教师政策执行的关注较少，仅有少数研究者从政策工具运用、政策监管角度分析“双师型”教师政策执行的问题，或就“双师型”教师某一方面的政策执行情况进行局部实证研究。这些研究更多关注政策本身和政府权威，对不同利益主体在政策执行中的互动与结构鲜有分析，未能揭示政策执行的深层次困境。事实上，“双师型”教师政策执行已经呈现出明显的网状结构，多元行动主体在利益博弈的基础上形成了“双师型”教师政策网络，其结构与互动关系影响着政策执行的实效。因此，基于政策网络视角分析“双师型”教师政策执行网络结构与互动关系，揭示政策执行的深层次困境，对提高“双师型”政策执行效能具有重要的现实意义。

一、“双师型”教师政策执行的网络结构

政策网络是20世纪西方学者将网络理论引入政策科学而形成的一种途径和研究方法。政策网络理论突破了多元主义和统合主义的个体单元分析方法，把公共政策过程理解为多元行动者复杂的互动博弈过程，将政府之外的利益集团、民间组织和公民以及社会资本、文化网络、非正式关系等都纳入政策分析的框架内[3]。学界比较公认的英国学者罗茨（Rhodes）认为，“政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群。”[4]政策网络具有明显的特质：一是政策网络中存在政策多元行动主体，行动主体间既有依赖性又有独立性；二是政策网络关注的是政府与社会的互动关系； 三是政策网络存在复杂的关系连结，行动主体间地位的平衡性、关系连结的强弱程度等会直接影响政策执行的效果。

从20世纪90年代中后期开始，政策执行研究者打破“政策阶段论”，尝试从政策网络视角研究政策执行议题。政策执行的技术要求、多元化的参与者、政策议题的复杂性等因素促使政策执行过程越来越具有网络化特征[5]。政策执行网络是政策网络在执行领域的延伸，是为实现政策执行目标而采取行动的公共和私人组织构成的高度分化和复杂的网络[6]。政策网络理论透过政策执行多元主体的利益互动与结构关系来诠释政策执行，揭示网络结构与政策执行之间的复杂关系，使政策执行过程更贴合客观环境实际。

在我国职业教育治理模式从“政府——学校”二元格局向“政府——学校——市场”多元格局转变的背景下，“双师型” 教师政策是一项涉及跨部门、跨领域、多层次、多主体的综合性政策议题，具有显著的多元跨界属性。“双师型”教师政策执行不再是政府部门“自上而下”的单一化模式，而是包含了政府、职业院校、企业、社会公众、专家学者、新闻媒体等多主体参与的行动者网络。

借鉴马什（Marsh）和罗茨（Rhodes）关于政策网络类型的观点，“双师型”教师政策在执行过程中形成了包含不同行动主体的网络结构。其中，位于核心层的是以中央政府及其相关职能部门为主导的政策社群，成员包括中央政府及教育部、发改委、财政部、人社部等政府部门；次核心层是以地方政府及其相关职能部门为中心的府际网络，成员包括各级地方政府及其所属教育、财政、人社等部门；中间层是以师资培养培训资源提供者为主的生产者网络，成员包括师资培养高校、职业院校、企业、行业组织等； 次外层是以专家学者为核心的专业网络，成员包括职教领域、教师教育领域和其它领域的专家学者；最外层是结构松散的议题网络，成员包括职教教师、企业技术人员、新闻媒体工作者、社会公众等（如图1所示）。

图1 “双师型”教师政策执行网络结构图

在“双师型”教师政策执行网络结构中，多元行动主体因资源依赖结成不同的网络类型。中央政府及其相关职能部门着眼公共利益取向，负责“双师型”教师政策的顶层设计与监督执行，具有高度权威性，处于政策主导地位；府际网络及其相关职能部门，既要贯彻执行中央政府的宏观政策，又要结合实际制定具体的实施政策，在“双师型”教师政策执行中起着承上启下作用，他们在政策执行中所持的价值、 立场和执行力度直接影响着政策执行效果；生产者网络负责“双师型”教师队伍建设的资源供给，为“双师型”教师培养培训提供师资、课程、场地、设备、资金等软硬件资源，直接关系到“双师型”教师队伍建设的成效；专业网络针对“双师型”教师政策执行的问题，向政府有关部门提出专业性的意见建议；议题网络通过参与政策执行，及时反馈意见和建议，推动政府不断修正完善“双师型”教师政策。不同行动主体间的相互联系和协同互动，影响着“双师型”教师政策的执行成效和目标达成。

二、政策网络视角下“双师型”教师政策执行的困境分析

政策网络理论认为，各政策行动者之间的关系结构与利益表达直接影响着政策执行的效果[7]。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，政策社群单一主导决策模式事实上在向多元网络渐趋扩大[8]，但在“双师型”教师政策执行中，各网络行动主体资源占有、社会地位、利益诉求差异悬殊，关系结构复杂，互动协作僵化，形塑着“双师型”教师政策执行的困境。

（一）政策社群与府际网络缺乏良性互动

1.政策社群职责缺位。“双师型”教师政策宏观性和原则性较强，配套政策供给不足，政策监管力度不够，一定程度上导致执行梗阻。例如，2006年教育部颁布的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》明确“逐步建立‘双师型’教师资格认证体系”，“职教师资12 条”也指出“推动各地结合实际，制定‘双师型’教师认定标准”，而中央政府至今尚未建立有效的“双师型”教师认定体系，也未出台国家认定标准。受“经济理性”的影响，地方政府制定的标准参差不齐，虽然“双师型”教师的比例在增长，但是教师队伍的双师素质难以得到有效保障。又如，《职业学校兼职教师管理办法》明确“企事业单位应当支持具有实践经验的专业技术人员和高技能人才到职业学校兼职任教，事业单位应将兼职认教情况作为其考核的重要内容”，但是由于政策社群中缺乏对企业具有直接约束力的工信部参与，企业对支持高水平技术技能人才去职业学校任教的动力不足[9]。“职教师资12 条”明确“自2020年起，除‘双师型’职业技术师范专业毕业生外，基本不再从未具备3年以上行业企业工作经历的应届毕业生中招聘，特殊高技能人才可适当放宽学历要求”，这一规定与现行《教师法》对教师资格学历要求相冲突，缺乏法理依据。且“3年以上行业企业工作经历”为何种行业企业工作经历，是否必须与从事专业教学领域相关，没有明确的标准。据不完全统计，北京、上海、江苏等地中职和高职院校2021年人才招聘公告显示，新教师引进大多还是要求高学历、或仍是应届毕业生，企业工作经历未作硬性规定，政策执行缺乏有效监管。

2.府际网络纵向衔接性差。中央和地方在“双师型” 教师政策执行中的价值导向不完全一致，中央政府把“双师型”师资队伍建设摆在国家战略高度，政策执行过程中突出国家公益性价值导向，而地方政府对“双师型”队伍建设的价值认同与政策认知存在偏差。以“职教师资12 条”落实为例，教育部提出“各地要根据“职教师资12 条”要求，抓紧制定具体实施方案，细化政策措施，确保各项任务落到实处”[10]该政策明确“加强督导评估，将职业教育教师队伍建设情况作为政府履行教育职责评价和职业院校办学水平评估的重要内容”。现有的公开资料显示，仅有江苏、广东、山东、河北、广西、甘肃等少数省份出台具体实施方案，这些方案更多的是自上而下——“行政化”执行国家“双师型”教师政策，政策文本的实际指导意义窄化。有的实施方案中，“职业教育教师队伍建设情况作为政府履行教育职责评价”的内容已经淡出文本或者督导评估内容整体性缺失，近两年多数省级政府履行教育职责自评报告中也未见“双师型”队伍建设落实情况，少数职教发达地市级政府在政策执行中，对“双师型”队伍建设的关注大多简化为“双师型”教师占比是否达标。个别实施方案中，府际网络执行主体由教育、发展改革、财政等多部门协同变成单一的教育行政部门，政策执行合力不足。

（二）府际网络与生产者网络关系碎片化

1.府际网络统筹机制缺失。政策网络理论指出，政府与社会的关系不是二元对立的，政府在政策网络中主要起协调作用。府际网络主体是地方政府及其政府职能部门，既是中央政策的执行者又是地方政策的制定者与推动者。《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》“职教师资12 条”均要求“构建政府统筹管理、行业企业和院校深度融合的教师队伍建设机制”，而在政策执行过程中，政府、学校、企业信息沟通渠道单一、沟通方式方法传统，未建立有效的统筹机制，协同效应难以体现。特别是地方政府对企业参与“双师型”队伍建设缺乏有效的配套支持政策，即使有相关政策，但因政策门槛较高，一般企业很难享受到政策红利，企业参与师资培养的积极性不高、动力不足。

2.生产者网络利益冲突明显。职教师资培养高校、职业院校、企业都是“双师型”教师队伍建设的资源提供者，生产者网络主体间的协作互动直接关系到政策执行的成效。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》“职教师资12 条” 均强调，要“推动职业学校、 应用型本科高校与大中型企业合作建设‘双师型’教师培养培训基地”“发挥行业企业在培养‘双师型’教师中的重要作用”。落实上述政策的关键在于实现校企深度融合。由于校企双方价值追求和利益诉求不同，在很大程度上造成了“校热企冷”、融合度不够的问题。企业具有明显的逐利性质，经济效益是其主导价值，而“双师型”教师培养院校和职业院校秉持育人为本理念，旨在提升教师的“双师素质”，更加注重社会效益。校企之间社会效益追求与经济效益实现的价值博弈，导致“双师型”教师校企合作培养培训形式大于内容，教师企业实践的预期目标大打折扣。

（三）议题网络行动者意愿诉求被边缘化

1.议题网络行动者参与意愿不足。大卫·科恩认为实践者的能力和意愿是影响政策执行的关键问题[11]。诠释政策执行后果的自变量不仅是网络结构本身，还包括网络中行动者的意愿选择。在“双师型”政策执行网络中，职业教育专业课教师、职业技术师范专业毕业生、有3年以上企业工作经历的技术人员是议题网络的主要行动主体，其意愿和动机在很大程度上制约着“双师型”政策执行的成效。就职业学校专业教师而言，由于“双师型”教师管理规范性欠缺，“双师型”教师与“非双师型”教师在职务晋升、职称评聘方面没有落实优先政策、在绩效分配方面没有明显差异，专业课教师成长为“双师型”教师的动力不足。企业技术人员胜任“双师型”教师有较明显的优势，但他们大都学历不高、职称较低，缺乏教师教育技能和素养，加之校企人事制度、职称评聘、相关待遇存在较大差别，企业高技术技能人才从教意愿不强。此外，由于“双师型”教师政策并未引起社会的广泛关注，社会公众、新闻媒体政策参与积极性不高。这些都成为“双师型”教师政策执行的隐性障碍。

2.议题网络行动者利益表达受限。在政策执行中，网络结构会对行动者涉入“赛局”形成限制，并非所有行动者皆可成为“局中人”以表达其利益与政策偏好。政策社群与府际网络处于政策网络核心位置，拥有更多的政策权力、资源、信息。基于构建政府统筹管理、行业企业和院校深度融合的“双师型”教师队伍建设机制，政策社群、府际网络、生产者网络之间互动较为频繁，利益协调相对充分，网络间互动封闭性强，其他行动者难以介入。而议题网络行动者处于网络边陲位置，拥有最小的表达利益与汲取资源的机会。职业教育专业课教师、企业技术人员、职业技术师范专业毕业生作为政策执行的最直接利益相关者，诉求表达缺乏合理的渠道，知情权、参与权、建议权、监督权得不到有效保障，在一定程度上增加了政策执行的阻力。

三、走出“双师型”教师政策执行困境的破解之策

“双师型”教师政策执行困境受制于多元网络行动主体的利益博弈与互动。走出这种执行困境的关键是要加强政策执行网络治理，健全多元合作与协调机制，营造平等协商的政策执行环境。

（一）增强政策社群与府际网络互动质量，构建“双师型”教师政策执行网络“强结构”

罗德斯的“结构中心”政策网络理论提供了一个明确的政府组织机构间互动的流程。政策执行过程中，当组织中成员在价值观、利益诉求以及信息拥有相一致的情况下，且同时拥有大量资源时，容易形成“强结构”。这种“强结构”的特点是网络成员围绕共同的政策目标进行频繁、高质量互动，共享基本价值，资源互相依赖，权责清晰[12]。当这种“强结构”形成时，将会极大地促进政策的执行。随着国家综合改革的深入推进，教育领域逐渐简政放权，传统“自上而下” 由中央政府主导的教育政策执行模式面临实践困境。因此，破解政策执行阻滞，应当加强央地双方有效互动，构建央地执行网络“强结构”。

首先，政策社群应重视对府际网络政策执行的监管与支持。加强政策执行督导，完善各级政府教育督导制度，建立问责机制与督导评估标准，既对“双师型” 教师政策的执行过程和落实结果进行评估，也对政策的执行效益、效率进行评判。充分吸收地方“双师型”教师改革探索经验，完善有关法律法规，尽快修订《职业教育法》，明确“双师型”教师认定标准、准入标准，明确行业、企业在参与职业院校办学和师资培养中的社会责任、义务和权利，为“双师型”教师政策执行提供法律保障。

其次，府际网络应加强政策学习，增进价值认同，出台配套实施细则，提高政策执行力。与照搬或模仿行为不同，政策学习意味着更深刻的理解，这种深刻理解反映在对政策问题、政策目标或干预模式进行总结的能力上[13]。地方政府既要加强学习，准确理解“双师型”教师的政策意图和价值导向，又要细化政策实施方案。在与中央政府政策保持价值取向一致的情况下，地方政府应对部分操作性内容作出调试或进行创新性探索，以更好地提升执行效果。在国家“双师型”教师认定标准、专业标准基础上，加强政策的垂向与横向学习，建立体现区域（地方）特征的省市级标准，探索创新“双师型”教师考核评价、薪酬分配、职称聘评、人事管理等制度，出台适合本区域（地方）企业参与“双师型”教师培养培训的利益补偿、税费减免等政策。

（二）推动府际网络与生产者网络塑造新型合作关系，打造政校企协同培养“双师型”教师共同体

政策执行网络是一种特定形态的治理模型，是对广泛分布的政策资源进行动员的机制。“双师型”政策执行的困境涉及政府、学校、企业等跨界系统，是个“棘手性难题”，短期内单个行动主体很难解决。新涂尔干主义认为，冲突着的各方为确保自己独特的地位会不断进行自我强化，并向同质性个体靠拢，走向机械团结[14]。强制性无法保证社会有机团结的顺利实现，必须跨越组织边界、协调整合各种资源，使多元主体的目标达到一致、 执行手段相互促进，通过协调化解冲突[15]。“双师型”政策执行中，政府、学校、企业的价值冲突是客观存在的，关键是要找准利益协调的基点。希克斯认为“在一个制度范围的框定之下，冲突各方通过对话协商，消弭分歧达成共识，并且以政府主导，时而施以强制力”[16]。希克斯的观点启示我们，突破“双师型”政策执行的困境，首先要厘清不同利益主体间的价值关系，在共同的政策目标引导下找到价值共识。“双师型”教师政策执行中，政、校、企存在复杂的利益关系，从整体治理的角度，可以平衡主导性利益并加以整合，充分调动各利益相关主体的积极性，建立有效的合作网络。高素质技术技能人才培养的关键在“双师型”教师，这是政校企通过协调容易形成的共识，也是三方主导性利益的基点，以此建立多元协同发展共同体。

政府作为政策执行网络的主要角色，应注重多元主体参与，由“政府独舞”走向“社会共治”，更好地发挥主导统筹作用，兼顾不同行动主体的利益，加大政策执行支持力度。具体来说，地方政府应根据地方实际，制定“职教师资12 条”执行配套政策，综合运用多种政策工具，为职教师资培养院校、职业院校、行业企业协同参与“双师型”教师队伍建设提供平台、载体，调动各方参与政策执行的积极性。尤其要完善管理机制，给予企业实质性的利益补偿，积极回应各主体在政策执行过程中遇到的现实问题，使各主体能够间接参与到政策的制定和完善中，共同推动政策的实施。职教师资培养院校和职业院校应主动加强与政府、企业的沟通，提高自身服务地方经济、助推企业技术革新与转型升级的能力，通过多种合作途径，吸引企业深度参与“双师型”队伍建设与改革。行业企业也应增强社会责任意识，积极利用政策红利，深度参与“双师型”教师培养培训，与学校共享资源、设备、人才，打造校企人员双向交流协作共同体，多措并举支持企业人员任职职教教师、教师企业实践。

（三）重视议题网络行动者意愿诉求，营造“双师型”教师政策执行的多维支持环境

一项公共政策能否有效执行，政策目标能否实现，不是由政策制定者和执行者的意愿决定的，而是与目标群体对公共政策理解和接受程度息息相关[17]。国外政策执行分析经验表明，执行过程的每一个小点上，政策被转换为个人的理解和反应，政策执行链条上个人的激励、意愿和能力最终会影响政策执行的效果。提高政策执行效能，需要增强网络主体间互动的开放性，重视议题网络行动者的意愿诉求，赋予其平等对话交流的地位与权力。虽然国家和地方政府密集出台了多项关于 “双师型”教师政策的文件，但对“双师型”教师群体和有志于成为“双师型”教师的群体诉求关注不够。政府部门、职业院校、行业企业应当强化协同，畅通“双师型”教师群体利益表达渠道，提升其话语权与参与权，增强政策执行认同，健全“双师型”教师专业发展的通道，完善与“双师型”教师发展相对应的职称评审制度、绩效分配制度、专业成长评价制度，提供相应的资源支持。另一方面，提高专家学者、社会大众、新闻媒体的政策参与度，让政策执行系统中不同层级的人参与到政策的协调沟通中来，关注他们的合理诉求与利益表达，让公众通过一定方式参与政策的制定和执行，营造政策执行的多维支持环境。