国家助学贷款运行成本补偿制度的缺失与建立

朱海燕

摘要：我国自2004年出台的国家助学贷款新政策（国办发[2004]51号），基本规避了银行因学生信用而产生的外部风险。但是，在新政策运行过程中，由于学生贷款单笔金额较小而银行操作成本与大额贷款基本相同，这在很大程度上影响了银行的放贷积极性和贷款的按约发放。本文借助外部性经济模型分析，探索补充对中标银行的具体经办人员的结构性外部激励制度，以切实保障银行按照企业行为正常审核与发放贷款，并为国家在市场经济条件下恰当规制企业的经济活动提供必要的参考。

关键词：国家助学贷款 激励 经济模型

一、现行的制度设计与实践

1、现行的制度设计。

为了在市场经济条件下利用金融手段完善普通高校贫困生资助体系，加大资助力度，我国于1999年在8省市试点、2000年推广、2004年做出重大调整国家助学贷款（以下简称贷款）。在一系列政策中，以1999年6月的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》和2004年6月的《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》为核心，其中后者为目前的执行规范。2004年的通知规定，对高校实行借款总额包干，原则上按全日制普通本专科学生（含高职学生）、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、生均每年6000元的标准（全国学费每年生均5000元，住宿费800-1200元）确定;由政府委托国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定经办银行，中心按协议支付贴息（在校期间财政和高校各承担50%，毕业后学生自付），贷款的发放实行额度内高校审核，银行批准;借款学生毕业后在1至2年开始还贷、6年内还清，其中毕业后自愿到艰苦地区、艰苦行业工作，达到一定年限的借款学生，可以奖学金代偿;建立风险补偿机制（按贷款发生额的15%，财政和高校各承担50%），补偿银行的损失。国家金融管理等有关部门、经办银行、国家助学贷款管理中心及各高校共同建立还款约束机制。

上述与银行相关的贷款制度设计系自外部对银行整体作出的，缺乏针对银行内部具体经办人员（以下简称经办人员）的结构性激励内容。制度对银行整体的约束是指导性的，贷款的最终发放必须通过银行的经办人员具体操作才能实现的。

2、制度运行的实际结果。

根据教育部官方网站信息和中国教育报，贷款自1999年试点后推广，2003年基本叫停，2004年出台新办法。自1999年开展贷款工作以来，全国申请贷款累计总人数395.2万人，银行审批人数240.5万人;申请贷款累计总金额305.6亿元，银行审批金额201.4亿元。其中，自2004年6月贷款新机制实施以来至2006年6月底，全国申请贷款人数211.1万人，银行审批人数154.3万人;申请贷款金额171.8亿元，银行审批金额131.7亿元（参见教育部网站）。抽样调查的结果，2005年贷款不良贷款率约为12.88%，相对2003年和2004年年底呈增长趋势（徐莉，石晓春，2005）。

根据包干标准，2005年普通高校在校生是1350万，应贷金额为162亿，但是2004年6月底至2006年6月底两年实际审批金额才是131亿元，贷款不足率超过了100%，这与住房、汽车、家电等消费信贷的大幅增长形成鲜明对照;2005年8个试点城市抽样不良贷款率为12.88%（教育部将银行的风险补偿标准定在15%，总体实际风险水平应高于15%，因在此水平上许多银行拒绝投标），而呆账率达6%银行就会亏损（郦解放，2002）。

二、现行制度的经济学分析

1、卖方垄断与最高限价。

我国对金融业实行严格管制的行业准入制度。除极个别民间银行如发展银行以外，各级商业银行均为国有金融企业。基于卖方垄断的市场结构，金融业整体的竞争必然是严重不完全的，这就必然导致低端客户服务方面存在过度需求即供给不足。另外，贷款采用招投标方式，中标的国有商业银行作为独立的供给方，而国家助学贷款的需求方则为数目众多的贫困生，因此各地贷款市场呈卖方独家垄断的市场结构形态。为了追求利润最大化，经办银行存在收取高于完全竞争金融市场均衡价格而减少贷款发放的激励。进一步地，银行凭借垄断地位在高端市场收取数额满意的高额利润后，缺乏办理贷款这一低端业务的必要积极性。

实践中，经办银行必须执行中央银行制定的统一利率，在政府政策指导下发放贷款，这就相当于政府对助学贷款制定了最高限价。

完全竞争、卖方独家垄断和独家垄断最高限价下的贷款供求分析如上图所示（横轴表示贷款绝对数量，纵轴是以单位贷款衡量的贷款相对成本或收益）。独家经办银行的贷款供给曲线即为市场供给曲线为S，需求曲线从而银行的平均收益曲线为d（AR），银行的边际收益曲线为MR，所以根据利润最大化原则：

在完全竞争的市场结构条件下，贷款的均衡价格为Pe，均衡数量为Qe;

在卖方独家垄断的市场结构条件下，银行利润最大化价格为较高的Pr，发放数量为较少的Qrd，过度供给即需求缺口为ErdErs即（Qrs-Qrd）;

在国家最高限价政策作用下，独家垄断的贷款发放价格为Pg，需求数量为Qgd，供给数量为Qgs，过度需求或供给缺口为EgsEgd即（Qgd-Qgs）。目前国家助学贷款运行实践为上述最后一种市场结构情形。

2、正的外部影响与偏高的结构性成本——收益比。

高等教育消费行为具有典型的正的外部性影响：接受高等教育除了增加受教育者本人的人力资本存量以提高其未来收入外，还为社会培养了遵纪守法的文明公民，基于其本人的知识积累、创新与外溢从而提高了社会整体的产出水平，在我国特殊国情下还具有缓解人口过多造成的资源紧缺、环境恶化問题。另外，与其他贷款业务相比，贷款笔数多、单笔贷款数额小，而办理每笔业务所需付出的审核、批准、追缴等劳务数量却基本相同（尽管实行新意见后审核成本有所下降，但是风险金以外的违约责任由经办人员自负，使得贷款业务员丝毫不敢掉以轻心），在利率相同的前提下，理性经办人员的现实选择必然是不办或少办。因为假定所有种类贷款的银行外部成本（银行支付的存款利率或自有资金的机会成本利率）与外部收益（发放贷款所收取的利率）相同，但是单位贷款的平均操作成本是不同的，国家助学贷款的平均内部成本偏高。正是对经办人员偏高的操作成本的结构性补偿缺失，才形成了风险补偿金下的贷款瓶颈。

由于银行仅能分享高等教育产生的正的外部影响的极小部分，其余绝大部分被全社会得到（银行私人收益曲线d（AR）低于社会收益曲线），同时国家助学贷款的内部操作成本相对较高（银行私人成本曲线S高于社会成本曲线），所以最高限价下成本一一收益比偏高的贷款这一准公共产品得不到经办人员的青睐，银行最优的发放数量低于社会最优数量。

综上所述，在目前条件下，经办银行如果发放Qgd数量的国家助学贷款，其市场福利损失将为三角形EgsEgdEds。

三、激励环节的制度改进

近些年以来我国正在逐步深化金融制度改革，人民银行已经不再办理商业金融业务而成了政府的金融管理部门，四大国有商业银行正在进行企业化改革，政策性金融业务拟建立专门银行办理。因此四大国有商业银行应视为在市场环境中追求利润最大化的独立企业，国家不应直接干预其日常内部分配管理，单纯依靠从银行内部寻求经办人员激励的路子不可取。目前实行的国家助学贷款风险基金的初衷是补偿银行的市场福利损失即三角形EgsEgdEds部分，将贷款发放量从Egs点的Qgs推进到更高水平如Egd点的Qgd，但是实践中依然存在高出100%的不足率说明仅仅补偿了其福利损失的一部分，仅自外部整体性补偿了银行的私人收益与社会收益的差额（右移d（AR）），却没能补偿其内部具体经办人员的结构性偏高相对操作成本（S偏高）。

因为高等教育投入具有长期性，尤其是其消费具有典型的正的外部影响，相对于贫困生家庭收入而言数额较大，所以国家应当发挥其社会公共职能，将高等教育供给作为准公共产品（不具有排他性但是具有竞争性）对待。同时，贷款的信用性政策定位提高了系统风险。因此，应当提供15%的风险补偿基金，对银行办理贷款这一信用性贷款进行外部系统性风险补偿，以提高其私人收益至社会收益水平，消除因信用而形成的系统风险和外部影响造成的私人收益偏低和供给不足，初步解决银行整体的激励不足问题，这相当于向右移动银行的收益曲线d（AR）。

考虑到经办人员经办不同贷款业务的结构性成本差异问题，即贷款业务的内部操作成本相对偏高，还应创建在银行内部针对具体经办人员的结构性激励制度，以降低其供给成本至其他贷款业务的平均水平，使其办理该项贷款时能够达到与其他业务相同的收益一一成本比，改变经办人员的内部激励不足为外部补偿下的激励相容，这相当于向右移动银行的贷款供给曲线S。具体做法为政府委托独立的专业人员对各种贷款操作成本进行科学测算，确定贷款相对成本高出其他贷款业务的幅度，政府和高校等受益各方对经办人员按其办理贷款的笔数进行外部直接足额补偿。

为此，国家助学贷款中心与中标银行签订的协议中，应进一步明确双方的权力与义务，尤其是加入银行领导违约的行政责任和经办人员每办理一笔助学贷款的经济激励条款。同时，国家对业绩突出的经办人员给与必要的精神鼓励，最终使贷款制度更完善，制度运行更顺畅。

参考文献

1、《关于助学贷款风险控制的思考》，徐莉，石晓春，《学术探索》，2005

2、《对国家助学贷款信用性政策定位的质疑》，朱相诚，田筱鸿，《时代金融》，2006

3、《助學贷款之风险与回报分析》，郦解放，《浙江工业大学学报（社会科学版）》，2002

4、《国家助学贷款的政策缺陷及策略》，王军峰，《金融理论与实践》，2004

5、《商业银行多存少贷现象探析》，赵英奎，《理论前沿》，2003

（作者单位：成都大学）