民族地区教育政策绩效评价工作探索与实践——以S省民族地区教育发展十年行动计划政策绩效评价为例

●李忠阳 谢 林

一、引言

随着我国社会经济水平不断提高，国家支持民族地区教育发展的政策及教育相关专项资金也逐年增长。从2018年起，中央对地方教育转移资金再新增加130亿元。S省省级财政部门统筹民族地区教育资金（含中央转移支付）从2011年28896万元增至2019年140250万元，更多地向民族地区和薄弱环节倾斜，这为解决民族地区教育发展中存在的困难和问题，推进民族地区教育跨越式发展，夯实民族地区长治久安等方面都起着极其重要的作用。

与此同时，民族地区教育资源配置不公平合理、财政教育支出效益低下等现象频出，这些现象的大部分原因在于教育支出缺乏有效的管理与监督。而对财政教育支出的绩效评价是财政管理有效的监督方式之一，也是提高财政资金使用效率的重要手段。

2019年教育部和财政部联合发出《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见指出“绩效管理意识有待进一步加强；绩效管理的广度和深度有待进一步拓展；绩效评价结果的应用不充分，激励约束机制有待进一步完善；绩效管理未能充分体现教育行业规律和经费使用特点”等问题，加之民族地区教育政策绩效评价相关理论和实践的研究文献较少，可供借鉴的范本更是缺乏，因此，不断探索民族地区教育政策绩效评价至关重要。本文以S省十年行动计划为例，从以下两方面考虑民族地区特殊性：一是区域经济特殊性，S省为多民族省份，民族地区自然环境恶劣，交通不便，办学成本较高。加之地方财政自给能力不足，无法配套相应财政资金支持地区教育发展；二是文化特殊性，受传统文化影响，人民群众对教育的思想观念较落后，整体对教育价值认识不足。这为以后民族地区教育政策专项资金绩效评价工作提供一定经验和思考。

二、“十年行动计划”政策支出绩效评价

（一）绩效评价背景

2011—2020年是全面建设小康社会的关键时期，也是民族地区教育跨越发展、加快推进现代化的重要时期。这十年，S省集中力量实施第二轮“十年行动计划”，旨在加快民族地区教育整体实现跨越式发展，夯实民族地区长治久安的社会基础。基于“巩固、提高、发展”三大主题，该轮“十年行动计划”针对三类地区制定了三个阶段的战略举措和六大支撑保障措施，具体详见图1。

图1 第二轮“十年行动计划”政策主要内容

总体看，“十年行动计划”具有以下主要特点：

1、具有延续性和稳定性。第一轮“十年行动计划”基本完成义务教育普及工作，第二轮“十年行动计划”注重巩固、提高义务教育普及成果。两轮“十年行动计划”以十年为周期且连续实施，政策具有较强延续性和稳定性。

2、具有公平性和普惠性。一是全力推进各级各类教育改革和发展等“十年行动计划”一系列保障措施，旨在缩小县城、城乡、校际间差距，促进公共教育均等化；二是与其他教育专项政策（如深度贫困地区、大小LS彝区）相比，“十年行动计划”覆盖省内所有民族地区，普惠性更强。

3、具有针对性和可操作性。综合考虑自然地理、经济社会发展水平和普及九年义务教育的时间先后等因素的基础上，“十年行动计划”战略目标分成三类地区三个阶段分步推进，针对性和可操作性较强，对开展民族地区教育工作具有指导作用。

4、具有创新性和示范性。一是“十年行动计划”政策资金支持现代远程教育，有利于缩小与内地的教育差距，促进教育观念转变和教学手段更新；二是省级教育部门通过资金在不同时间阶段的投向变化，作为引导民族地区教育工作的方向。

（二）评价思路及评价方式

本文采用“形式评价+实质评价”双线并重的总体评价思路。形式评价通过全过程的绩效评价方式，重点考察“十年行动计划”在政策设计、政策执行、政策效果的数量指标的绩效，侧重于规范性与合理性。实质评价通过政策覆盖的典型群体的典型案例进行分析和总结，考察“十年行动计划”政策的公平性和社会效益，该评价方式是为了弥补教育效果的时滞性，旨在全面评价的基础上，有重点地探究“十年行动计划”政策对S省民族地区教育事业发展的推动作用。

沿着以上评价思路，“十年行动计划”政策绩效评价坚持全面、客观、公开、公正的原则，主要采取单位自评、样点评价、整体评价的方式进行。其中，通过样点评价和长周期典型样本回溯评价的方式着重分析民族地区教育的特殊性。样点评价是从全省所有民族地区抽取20个样点开展实地调研，并通过深度访谈、现场核查、问卷调查的方法进行调研；长周期典型样本回溯分析法：基于教育成效周期滞后性，本文选取典型小样本（与教育发展强相关的两类群体——学生和教师），以质性研究的方式深入理解教育周期所经历的过程，重点关注学生教育水平和就业经历，教师主要关注其教学、培训及流动经历。

表1 “十年行动计划”政策绩效评价指标体系

（三）评价指标体系

根据S省财政政策绩效评价相关文件和本公司多年累积经验，以目标为导向，共性指标和个性指标性相结合，确定绩效评价的指标体系。本文从政策设计、政策执行、政策效果3方面进行评价，共构建3个一级指标，14个二级指标，34个三级个性指标。

三、绩效评价结果

总体来看，政策预期目标实现程度较高，关键量化指标在2020年基本能达标，民族地区的教育环境不断净化，教育均等化体系不断完善，教育教学质量和学校管理水平逐步提高。但教育普及水平与省级平均水平仍有一定距离。政策实施的经济性和效率性还不强，政策协同机制不够健全，与其他教育资金投入之间的结构关系把握不到位，对部分对象存在过度投入的情况。资金投入安排与实际需求之间还存在一定偏差，教学资源快速闲置与目标对象支持不足问题并存。区域规划和管理制度不够健全，资金使用计划性不强，部分方向上的资金使用效率还较低。

表2 一级指标得分情况

四、评价主要问题及措施

（一）主要问题

1、主要阶段性目标完成度不高，教育普及水平提升待加强。调研发现，“十年行动计划”政策分阶段的目标②完成度不高。从教育阶段看，第一阶段（2011—2012年）义务教育阶段指标的目标值未完成，第二阶段（2013—2015年）学前教育阶段指标的目标值未完成，第三阶段（2016—2020年）高中教育阶段指标的目标值未完成。影响目标完成度的主要原因：一是资金投入量与完成目标所需资金存在一定缺口；二是资源配置合理性有待提高，部分州县出现资源不合理的快速闲置情况；三是自上而下的目标约束力不强，缺乏对目标的有效监督和考核。

2、与其他教育政策欠缺协同性，对部分对象存在过度投入。从三州来看，“十年行动计划”与其他政策资金投入③的结构关系并不十分合理，出现对部分对象的过度投入情况。一是在地区间，资金支持力度不一，出现部分地区投入过度的情况。主要表现为：在教学仪器设备、学校基础设施建设、教师周转房建设等方面，L州“十年行动计划”资金是与“薄改计划”资金等其他资金打捆使用的“补短板”资金，而A州和G州的“十年行动计划”资金则是部分主要投入方向的主体资金来源。教学仪器设备等两类资金构成占比说明如图2。

图2 三州教学仪器设备与基础设施建设资金结构图④

二是在方向间，寄宿制生活补助的投入协同性不足。目前，寄宿制生活补助有其他资金持续稳定投入，资金缺口不明显，实为“锦上添花”而非“雪中送炭”。如图3所示，中央及省级寄宿制生活补助资金投入仅次于学校基础建设，且“十年行动计划”资金投入占比仅为总投入6.93%。

图3 “十年行动计划”与其他政策资金在不同方向投入对比图⑤

3、资金投入安排的匹配性不强，快速闲置与支持不足并存。目前，资金投入安排与其教育发展的现实情况匹配性不足，出现快速闲置与支持不足并存的情况。一是从学段看，学前教育发展的投入作用不明显，主要表现以下两方面：（1）资金投入对民族地区学前教育发展整体需求变化的适应性不足。总体来看，2011—2019年在校幼儿数量增加83055人，年复合增长率达11.02%，但“十年行动计划”资金投入整体上呈现不稳定且缓慢增长趋势，且生均投入量在2014—2018年呈持续下降趋势。（2）城区幼儿园基础设施扩建赶不上学生人数的增长，现有学位难以容纳学生数，该现象普遍存在于三州农区县县城，如A州M县、G州X县、L州Z县和C市等。二是从城乡看，受其他教育政策影响，资金投入有明显阶段导向性，出现乡镇地区过度投入，不同程度的资金浪费和教学资源闲置。调研县中，2011—2019年“十年行动计划”资金投入⑥乡镇地区占52.73%，县城投入占17.82%。可以看出，“十年行动计划”资金向乡镇地区倾斜的情况十分突出。

图4 “十年行动计划”投入三州地区乡镇-县城投入比例变化图（2011—2019）

4、区域规划与管理制度不健全，资金使用欠缺计划与效率。“十年行动计划”相关规划和管理制度均存在不健全情况，具体问题表现如下：一是政策执行过程中，部分地区在相关规划和细则的制定与实施方面均未到位。大多数基层政府未按照政策要求和教育发展的实际，科学制定未来10年教育发展规划和有关项目建设方案、实施细则等。二是资金使用效率缺乏有效约束，表现为：（1）基础设施建设项目使用进度滞后情况突出，平均使用周期为2.55年，普遍为2年，最长为5年；两年支出资金比例为78.66%，支出进度较慢；（2）财政收回资金中，49.25%的结转资金来年继续下发使用，剩余资金留在教育局账户或投入其他项目，其资金使用进度未能起到督促作用。

（二）相关措施

1、有效结合模式创新与资金投入，增强投入对目标支撑性。因“十年行动计划”资金相对固定且年均增幅有限，考虑不同地区（含学校）教育质量和教学管理的基础，建议省级教育部门借助教学模式创新，如集团办学、与先进地区（CD、MY）等学校合作办学、局镇合作、成立办学联合体以及城乡结对等，集中资金投入，放大有限资金的使用效益。这些模式在部分县初见雏形，但经验提炼不足，尚未系统地从省级州级层面推广，第三轮“十年行动计划”可结合模式创新和资金投入计划，实现资金对目标支撑性的提升。

2、依托多类教育资金协同机制，及时调整“再投入”策略。通过增强“十年行动计划”与其他教育资金协同性，及时调整资金“再投入”的支持方向，具体两点建议：一是增设“十年行动计划”协调小组教育资金联合决策职能，保证协同机制的运行。建议省级财政部门和教育部门整合性质相同、用途相近的教育专项资金，然后增设协调小组的联合决策职能；二是按资金支持方向的效益发挥不同，分层次进行投入。建议省级教育部门和财政部门确立三个资金投入层次：“十年行动计划”要发挥引导作用但其他资金投入较少的方向——现代远程教育和教学仪器设备等重点投入；存在一定资金缺口的投入方向——学校基础设施建设、乡镇教师周转房建设和师资培训等适当补足；较难体现效益且其他资金投入较多的方向——寄宿制学生生活补助不再投入。

3、基于中期教育需求细分类型，设置多层次发展目标值。基于需求细分类型来设置多层次发展目标，更符合教育发展规律和实际需要。从教育阶段和民族区域两方面提建议：一是分区分类分重点投入不同教育阶段。首先，学前教育分区分类设置目标发展值，再分重点投入。建议城区幼儿园重点投入学校基础设施建设，减缓县城幼儿园学位压力；建议乡镇中心校附属幼儿园重点投入教学仪器设备及师资培训项目，丰富学生教学活动，提高教师教育理念；建议村幼重点进行师资培训，保证乡村教师教学水平。其次，以义务教育“区域性”办学模式定发展目标，然后定资金投入计划。建议省级教育部门和财政部门定期（1至2年）审核每个县级州级教育部门资金投入方向和力度是否既保证教育均等化和公平性，又符合当地各教学区域的实际需求；二是根据民族地区间的教育发展需求差异，资金有针对性地投入。调研发现，经过第二轮“十年行动计划”，G州和A州的基础办学条件得到较大改善，但教育质量有待提升；而L州因学生基数大、地方经济条件较弱等，“硬件问题”仍然较为突出。因此，下一轮“十年行动计划”建议省级教育和财政部门分区分重点进行资金投入。以G州和A州为主的“藏区”，将师资培训“做实做好做精”，继续推动现代远程教育本土化，紧抓教育教学质量，注重软实力的提升；以L州为主“彝区”，先改善学校的办学条件，优先解决“大班额、大通铺”“热水热饭”、学位紧张等教育困境，后逐步打造软实力。

4、完善专项规划与制度的建设，提高项目效益发挥及时性。为了提高“十年行动计划”资金的使用效率，提升项目推进对发展目标的支撑性，有以下两点建议：一是建议省级教育部门统筹与监督州、县级教育部门结合第三轮“十年行动计划”政策和本地区教育发展实际，制定本级第三轮“十年行动计划规划纲要”，细化教育发展的阶段目标以及相应保障措施，保证“十年行动计划”总目标的实现。二是建议省级教育部门和财政部门根据“十年行动计划”政策目标，综合考虑区域内教育项目开展实际情况，细化“十年行动计划”资金管理办法。对于周期较长的基建类项目，建议根据普遍使用年限“2年”为准；对于设备购置等周期较短的项目，建议根据普遍使用限定“12个月”使用期限，提高项目资金的使用效率。

五、结论与建议

本文以S省“十年行动计划”政策绩效评价为例，按照“形式评价+实质评价”双线并重的评价思路，除运用行业普遍采用绩效评价方式外，还引入“长周期典型样本回溯分析法”对政策设计、政策执行和政策效果进行评价，具体通过教育目标实现程度，教育专项政策之间的协同性，资金投入安排的匹配性，资金使用效率性和效益性等方面分析，这也为以后民族地区教育发展资金绩效评价工作提供一些经验借鉴。结合相关理论和实践案例，主要提出以下建议：

（一）探路径

在现有理论和实践基础上，完善绩效评价管理体系。本文第二章第二节提到的以“形式评价+实质评价”双线并重的评价思路，既符合财政资金绩效评价一般操作规范，又能够更好地适应民族地区特殊客观环境。形式评价，沿用常规评价方法，侧重于规范性与合理性；实质评价，借鉴社会学“个案研究”方法，通过政策覆盖的典型群体的典型案例进行分析和总结，该评价方式是为了弥补教育效果时滞性，旨在全面评价的基础上，有重点地探究“十年行动计划”政策对S省民族地区教育事业发展的推动作用。

（二）抓管理

提高对民族地区教育专项政策绩效评价的监督管理。因自然地理、历史文化等条件限制，教育政策支出绩效评估的推进仍较为迟缓，难以保证财政公共教育支出效益更好发挥。因此，地方政府还需进一步提高对教育专项政策绩效评价的监督和管理，这是政府推动治理效能的必要要求，也是国家治理体系和治理能力现代化进程。■

注释：

①2014年9月28日，习近平总书记在中央民族工作会议上讲话提出“民族地区抓团结、抓发展，都离不开教育这个基础性工作”。

②主要考察学前两年毛入园率、义务教育阶段平均水平和高中毛入学率等关键指标。

③本段涉及的资金投入总量仅计算各州的调研县数据。④教学仪器和基础设施建设资金结构图分析仅限调研县数据。

⑤寄宿制学生生活补助数据通过调研点教育部门统计。

⑥根据调研点2011—2019年《行动计划》项目清单进行汇总分析，其他资金构成主要包括调研点的寄宿制学生生活补贴和其他难以区分乡镇和县城的资金，其中不能明确区分区域，占比29.46%。