地方政府财政运行综合绩效评价体系探索与实践

●刘国永 夏和飞 俞顺良

一、地方政府财政运行综合绩效评价基本情况

自党的十八大以来，政府绩效管理成为我国建设服务型政府、大力推进政府公信力与执行力的关键抓手。政府财政预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，对政府履行社会管理职能起到了关键作用。当前我国经济社会已经到了追求高质量发展、优化经济发展结构的重要时期，为适应我国经济向高质量发展转型的需要，绩效管理从原先“重支出分配、轻绩效管理”的粗犷管理模式向“以绩效为导向”的精细化管理模式不断改革与探索，并且向各级地方政府不断延伸。

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，在构建全方位预算绩效管理的总体格局下，应将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。在省（市）级政府绩效管理层面，财政部于2014年发布《关于印发〈地方财政管理绩效综合评价方案〉的通知》（财预〔2014〕45号），重点针对全国36个省，旨在从财政基本职能履职的角度，探索与地方政府实际工作相符的财政管理绩效评价体系；2020年，财政部印发了《关于征求〈预算绩效管理考核办法（征求意见稿）〉意见的函》（财预便〔2020〕47号），此次修订在原有财政绩效管理过程考核的基础上，将预算资金使用总体效果纳入考核范围，旨在贯彻落实关于推动社会经济高质量发展的相关要求。在县（区）级政府绩效管理层面，财政部于2018年印发了《2018年县级财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2018〕100号），评价对象涵盖了全国28个省市（不含北京、天津、上海3个没有县的城市）的1891个县，从县级政府财政预算编制、预算执行、收入质量等6个方面设置共性评价维度，旨在考察全国各地方财政管理情况，推动县级政府加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的管理制度。

政府绩效管理既包含财政预算管理，又包含以地方政府目标责任为核心的社会事业管理，从而形成“业财绩”一体化的政府绩效管理体系。但是从实际管理过程来看，财政基本履职考核与地方政府目标责任考核并未充分关联，两者的考核相对孤立，未能全面体现政府绩效产出的性价比。为此，近年来全国各地积极探索针对地方政府的“财政运行综合绩效评价”管理模式（以下简称“财政运行评价”），全面、综合体现地方政府绩效综合管理过程与成效，加强建设“全方位”预算绩效管理格局。

但是，各地财政运行评价实施面临诸多困难与挑战。一是缺乏与该项管理工作直接关联的正式规范性文件指引，相关可参考的规范性文件集中在“财政基本履职”或“政府目标责任管理”的单一领域，“业财绩”融合的评价体系与机制尚处于摸索阶段。二是尚未形成统一的评价思路，比如评价指标的顶层设计受各地方财政运行情况、评价需求、部门影响力等诸多因素作用，各地方政府采用的财政运行评价体系在评价维度方面存在诸多重大差异。三是评价实施及应用路径不清晰，相关机制与制度建设不健全，导致评价工作的开展未能及时、全面获得基层部门的理解与支持，相关整改应用工作仍停滞于“报告”层面，“业财绩”一体化联动效果未能取得实质性的改变。

二、财政运行评价概念辨析

（一）概念与定义

由于各地方政府在财政运行评价领域尚处于试点摸索阶段，本文结合地方政府出台的相关管理办法与评价实践认知，对财政运行评价工作的定义进行梳理归纳，具体可以总结为：财政运行评价是由上级财政部门通过科学、合理的绩效评价指标，运用恰当的评价办法，对下级政府的财政运行情况进行综合分析和评价，是对财政职能履行及其带动的地方政府绩效实现程度的综合考察，不仅关注财政投入与管理工作的效率性，更加强了对于政府核心绩效的效益性与可持续性考量。

（二）与“地方政府目标责任考核”的联系与区别

地方政府目标责任考核是指上级政府根据当地发展规划明确年度发展总目标后，将目标进行逐级分解下达至下级政府及相关部门，并签订当年度目标责任书，明确在具体时限内应完成的具体任务目标，并依据各项目标开展考核与相应奖惩。财政运行评价与地方政府目标责任考核都涉及政府绩效领域，并采取以目标考核的方式，即通过与目标值的比较评定目标任务的完成情况，确定考核评价等级。

但两者在考核形式与考核内容方面仍有较大差异。从考核形式来看，地方政府目标责任考核的考核主体是市（县）委、市（县）政府，考核对象是政府职能部门及直属机构，而财政运行评价的考核主体是上级财政部门，考核对象是下级财政部门。从考核内容来看，两者考核侧重点的差异更加显著。与财政运行评价相比，地方政府目标责任考核侧重在考察社会事业发展目标的达成情况、领导班子与干部队伍建设考核，较少关注达成既定目标情况下财政资源投入的效率性与科学性，而财政运行评价则重点关注社会核心发展目标的达成情况，并需要对维持当前社会公共服务规模所需的财力及其可持续性做相应的评估。

（三）与“财政管理综合绩效考核”的联系与区别

财政运行评价与财政管理综合绩效考核的评价内容都涉及财政履职情况，包括预算编制管理、预算执行管理、预算公开透明程度等。依据《关于印发2018年县级财政管理绩效综合评价方案及结果的通知》（财预〔2018〕100号），两者区别在于“财政管理综合绩效考核”将财政管理基本工作作为主要考核对象，且大部分为共性内容，在不同省市之间也具有可比性，同时兼顾考察地方财力的可持续性，关注内容包括“保工资、保运转、保基本民生”完成情况、地方政府债务管理等，详见表1。

表1 县级财政管理绩效综合评价内容表

财政运行评价将财政管理工作视作基本要求，在“共性”考核的基础上构建地方政府“个性”考核需求，将较大的考核权重放在财政运行所取得的政府绩效产出，结合地方政府自身发展需求设置相对个性化的财政支出绩效指标，将“政府综合绩效”作为考核的首要内容，同时兼顾财政管理基本工作，并适当为“财政可持续性”设置一定的权重比例。

三、地方政府财政运行评价实践经验借鉴

（一）省对市县级政府财政运行评价

2021年是江西省建设“三全”“五有”预算绩效管理体系的关键之年，为加快探索适用于江西省的政府财政运行评价思路和实施路径，江西省选取赣州市作为下级政府财政运行评价开展试点。通过开展试点评价项目，江西省形成了科学、合理的财政运行评价指标体系，解决了评价组织实施过程中遇到的新问题，总结了一批值得推广的工作经验。

该指标体系共设有一级指标3项、二级指标13项、三级指标62项。在共性指标设置方面，江西省根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）敲定了六项重点改革措施，将中央意见和地方特色双向结合，梳理形成六项共性指标，具体为：预算编制管理、预算执行管理、预算绩效管理、财政透明度及信息化水平、财政运行监测、财政风险防控。在个性指标设置方面，赣州市市级财政运行评价指标框架按照“投入－管理－绩效－影响力”的一般逻辑路径设计，其中融入平衡记分卡设计理念，最终形成涵盖财政管理、财政支出绩效、财政可持续性三个维度评价指标体系。其中，财政管理主要指财政投入和保障，财政支出绩效主要指财政运行投入产生的绩效，财政可持续性主要指政府财政可持续运转的前提和基础。权重分配方面，遵循财政部对于项目支出绩效评价的具体要求，赋予财政支出绩效及可持续性共60%的权重分。总体权重设置如下：财政管理指标占40%权重分，财政支出绩效指标占50%权重分，财政可持续性指标占10%权重分。

（二）市对县级政府财政运行评价

济南市于2020年在县级政府财政运行评价领域选取平阴县启动试点评价工作，旨在全面反映一级政府财政收支的科学性和合理性、财政管理的整体效能、公共产品与服务水平。在评价过程中，济南市积极引入多方力量，以财政部门为主导，充分利用行业专家与第三方机构的力量，以区县政府高质量发展为核心导向，促进县级财政部门强化收支管理责任，压缩和控制行政成本，带动地方财政提升其可持续性及财政资金使用效益和效率，对存在的问题或制约因素提出意见建议，确保财政统筹平衡能力不断增强。

在指标体系设计方面，济南市结合财政改革相关政策要求，按照“投入-管理-绩效”的逻辑思路将政府财政运行效果、经济社会发展综合考核核心指标进行串联，从财政管理、财政运行效果和财政可持续发展3个方面设置一级指标。其中，财政管理方面重点关注预算编制、预算执行、收入质量、支出结构、预决算公开及重大财政政策落实等方面，三级指标设计重点参考省对市县财政管理的考核体系。财政运行效果方面重点考察财政投入在基本公共服务领域和经济社会发展方向产生的效果，经济社会发展方面围绕地方经济发展重点方向和国家重大战略落实情况，同时设置满意度指标以全面反映市民和市场主体对地区优化营商环境、促进经济社会发展和提升基本公共服务水平的感知度和满意度。该部分评价指标重点参考市政府对区县政府经济社会发展综合考核要求，因此评价取数可借鉴经济社会发展综合考核结果，从而大大提升了评价效率和结果的可靠性。财政可持续性分别从当年“三保”保障情况、政府运行成本控制、暂付款管理、政府债务管理等方面考察，以反映一级政府财政运行的可持续性。

四、地方政府财政运行评价指标体系建设

参考各地财政运行评价内容与指标体系设计，结合财政部最新改革文件指引，本文尝试梳理财政运行评价核心指标体系，为评价工作开展提供重要参考。

（一）基本原则

1、综合性。综合反映地方政府财政总体实力、发展水平、运行质量、财政改革发展与管理成果，力求客观、真实地反映财政运行效果。

2、科学性。财政运行评价指标体系采用不同地区之间具有共性特征的可比性指标，既有绝对指标，也有相对指标；既反映地方政府财政发展程度和总体水平，也反映财政管理水平。

3、合理性。财政运行评价指标体系应当有效匹配地方政府的事权与支出责任，与政府的履职目标保持一致，充分反映其在公共事务和服务中应承担职责的绩效责任，并适当体现具有地区特色的个性化绩效内容。

4、实用性。财政运行评价指标应充分体现财政管理特点，指标数据的采集应充分用财政预决算数据，并确保数据来源的真实可靠，具有法律效力，简单、易行，便于操作。

（二）构建思路

结合各地方政府财政运行评价的项目经验，笔者认为科学、合理的财政运行绩效评价体系应满足“绩效导向、相互融合、约束有力”的基本要求，并将财政管理、运行绩效、财政可持续性作为3项主要评价维度，详见图1。

图1 财政运行评价体系构建思路

在各地方采纳的评价指标框架基础上，依据财政绩效评价“投入-过程-效果-可持续影响”的核心逻辑路径，在完成预算编制、执行等财政管理工作评价的基础上，结合地方政府财政预算管理工作重心，突出政府财政运行在基本公共服务领域及其他战略性支出方向上发挥的效益，关注社会公众及市场主体的满意度，从群众政策获得感的角度来具体剖析地方政府提供公共服务的质量高低。最后，从财政可持续性的角度判断当前财政管理水平对于地方政府保持当前绩效的支撑程度，涉及政府基本运行保障、债务管理等。

（三）指标体系

财政运行评价指标体系包括财政管理、财政运行绩效、财政可持续性3项一级指标，详见表2。其中，财政管理的二级指标设置为预算编制、预算执行、收入质量、支出结构、预决算公开、重大财政政策落实共6个方面，反映预算管理的规范化、科学化、标准化程度以及重大政策预算保障能力。财政运行绩效的二级指标设置主要围绕基本公共服务、三大攻坚战、重大战略支出与社会公众及市场主体满意度，其中具体三级指标可结合地方政府工作重心进行个性化设置，考察财政资金投入产生的绩效。财政可持续性方面主要从“三保”保障情况、政府运行成本控制情况、暂付款压减、政府债务管理来评价地方政府的财政运行风险是否在可控范围内。

表2 财政运行评价指标体系

五、深化财政运行评价的探索与建议

（一）“共性”与“个性”相结合，积极开展试点突破

财政运行评价既涵盖了财政基本履职考核，又需要结合地方发展核心规划制定运行绩效的具体目标。因此，地方政府不仅需全面参考财政部制定的相关要求指引，更需要积极开展地区评价试点，通过实践积累财政运行评价经验，总结提炼与地区发展需要相符的财政运行绩效要求。具体来看，可按照“首年试点”与“推广应用”相结合的方式，选取部分有条件的地区先行开展评价试点工作，借助试点逐步完善财政运行评价体系，探索创新评价路径、评价标准等细则，并重点关注评价过程中各个部门之间的协作方式，为全面推广应用奠定基础。

（二）完善确立评价工作机制与流程，巩固应用试点评价经验

推进财政运行评价离不开地方政府多个部门的通力协作，因此，顶层设计与制度规范建设是巩固试点探索经验、奠定推广基础的重要环节。建议地方通过试点经验总结出台全面推进财政运行评价的指导性文件，明确各项考核重心与各个部门的职责分工，通过制度规范具体评价工作流程，形成基本的制度保障，提高评价工作的规范化、标准化程度。

（三）加强财政运行数据化治理，构建全过程一体化模式

现代信息化技术在政府执政效率提升过程中起到了关键作用，各地方政府应加强与财政运行评价相关的信息化平台建设，将多个部门的过程信息进行系统串联与整合，积极探索建立全过程一体化模式。一方面，从落实评价的角度提升整体评价工作效率，明确具体的评价信息采集与汇总路径；另一方面，从过程监管的角度实现地方政府财政运行关键指标的实时监控，充分挖掘“数据治理技术”在评价跟踪、动态预警方面的具体作用，建立上下级政府的运行数据通道，加强地区内部的标杆引领与学习作用。■