美丽乡村建设政策绩效评价研究——以L市美丽乡村精品示范村建设为例

●信俊汝 程 晨 朱 文

浙江省于2003年起推动的“千村示范、万村整治”工程有效改善了农村环境、提升了农民生活质量，荣获“2018地球卫士·行动与激励奖”。获得国际认可，为我国农民建设美丽家园提供了宝贵经验，起到了良好的示范作用。2013年，中央一号文件指出，要努力建设美丽乡村，农业部随后启动“美丽乡村”创建活动。全国各地吹响美丽乡村的号角，出台相关行动方案和地方建设标准，“试点先行、示范带动、全面推进”也成为美丽乡村建设推进的主要路径。

各级政府及其相关部门积极推进、设立美丽乡村建设相关的建设政策，各级财政还在不断加大美丽乡村建设支持。但我国美丽乡村建设尚存在顶层设计缺失或质量不足，资金分配、监管和项目管理机制不健全，资金投入绩效不显著等诸多问题。而由于美丽乡村建设中资金来源渠道多、覆盖面广、各地差异大、实施内容复杂等特点，在全面实施预算绩效管理的要求下，探索如何科学地开展美丽乡村建设相关政策的绩效评价对提升财政资金管理和使用的效率和效益具有重要意义。本文以L市美丽乡村精品示范村建设政策绩效评价为例，总结和归纳美丽乡村建设政策绩效评价的基本路径，探索分层次的评价指标体系设计思路，提炼评价实施过程中的经验和教训，为规范美丽乡村建设政策绩效评价工作、提升评价效果抛砖引玉。

一、L市美丽乡村精品示范村建设政策基本情况

（一）政策内容及范围

2017年，为响应上级美丽乡村建设相关精神，L市政府出台了美丽乡村标准化建设和示范创建行动实施方案，成立了美丽乡村建设推进领导小组，提出加快推进美丽乡村标准化建设的要求，并提出了2017—2018年建设20个精品示范村的目标，对相关建设任务和建设标准等做出明确规定。

本次政策绩效评价对象为2018年L市美丽乡村精品示范村建设政策及其对应的财政资金。2018年政策涉及的实施内容主要为：完成18个美丽乡村精品示范村建设，实际建设内容主要包括村容村貌整治、基础设施配套、特色产业发展等方面。精品示范村建设内容见表1。

表1 精品示范村建设内容

（二）政策资金来源及规模

在资金的安排方面，市级补助标准为不低于1000万元/村，各区市按上级投资总额不低于1:1比例配套。截至2018年底，L市美丽乡村精品示范村建设资金已投入7.5亿元。其中，市级专项资金3.2亿元，整合上级涉农资金以及L市其他涉农资金下拨1.8亿元，县市区、乡镇财政资金投入2.5亿元。

（三）政策组织、管理及流程

本政策涉及的领域广、管理部门多，主要涉及市财政局、市美丽乡村建设推进领导小组办公室、市委农工办、发展改革委、住房城乡建设、规划和自然资源等相关部门、各区市美丽乡村建设领导小组以及各镇、村。政策实施主要分为项目申报、项目审核、项目确定、项目建设、项目验收五个阶段。具体流程如下图所示：

图1 项目实施流程图

二、绩效评价实施

（一）绩效评价思路

美丽乡村精品示范村各村特色不同、发展定位存在差异，需要通过评价梳理各村的具体情况，并通过对各村的评价反映总体政策实施情况和实施效果，反推政策本身存在的问题。基于政策及其具体实施的特点，评价拟解决政策执行和设计两个层面的问题。一是项目层面，需重点评价每个示范村的实施效益，针对实施效益不佳的村庄，分析原因，并为其后续管理与运营提出调整建议；二是政策层面，需明确政策目标，通过评价回答政策目标是否实现、资金投入是否合理、政策实施是否必要等问题。具体而言：

项目层面：一是重点考察资金使用情况及项目执行情况。首先，在实地调研过程中关注各村如何使用上级下拨的财政资金，考察各村资金使用是否合规。其次，通过实地测评等方式，关注各村的建设计划完成率、完成质量、完成及时性。再次，对政策实施相关部门进行访谈，了解资金投入情况，对资金投入结构合理性以及财政整合资金投入情况进行分析。二是关注具体项目建成后带来的效果及可持续发展能力。依据政策目标，结合实施内容，重点从产业发展、居住环境改善两个方面评价政策实施效果。按照“财政资金投入-具体项目-美丽乡村建设”的路径对政策实施效益进行分解，通过访谈、基础数据采集和实地核查等方式验证其目标实现情况。

政策层面：一是考察评价对象与其上级政策要求的对象标准匹配性，政策制定程序规范性，以及政策目标合理性。通过梳理各级政府相关政策文件及建设目标，明确美丽乡村建设的主要精神、总体目标、年度目标及主要工作任务，进而分析L地区实施美丽乡村精品示范村建设与上级政策、上级目标的适应性；并通过对政策出台过程的调研，分析政策前期是否经过充分调研，评价政策制定程序的规范性。二是重点关注政策组织管理、实施方案及资金保障的有效性。通过梳理L地区及各区美丽乡村建设规划、组织架构、部门沟通协调等工作机制，研读产业发展、居住环境改善、乡风文明提升、基层治理改善及农民增收等方面的资金及项目管理配套制度，评价政策实施保障机制的建立健全情况。

（二）评价指标体系设计

依据分层评价的思路，从示范村建设项目层面和政策整体层面分别设计评价指标体系。示范村建设层面评价指标考察的是单个村庄建设的推进及效益实现情况；政策整体评价指标体系则考察的是18个村庄的总体情况，进而分析政策目标实现度，并从结果反推政策决策和实施管理中存在的问题。

示范村建设层面按项目评价思路，从项目立项、项目管理、项目产出、项目效果四个维度分别考察18个村各自的建设情况及效果，并与政策整体评价指标体系中的政策实施、政策效果相对应，通过评分标准进行关联。

整体层面按照政策全生命周期的各个环节，从政策制定、实施和效果三个方面考察。政策制定主要考察政策出台的必要性和规范性，以及政策内容的合理性；政策实施主要考察政策实施的保障情况和具体落实情况；政策效果则关注政策执行后的直接效果、带来的综合效果、受益群体满意度以及政策的影响力因素四个方面进行综合考察。具体的指标体系设计思路如下图2。

图2 评价指标体系设计思路图

（三）评价实施

在确认评价思路后，评价组制定了详细的评价工作方案。为了更好地了解项目实施流程及项目建设情况，评价组选取了1个典型村庄开展预调研工作，并结合预调研情况对评价工作方案进行了完善。通过预调研工作，可以有效发现评价实施过程中可能存在的问题，如数据获取的可行性、满意度问卷的合理性等。结合预调研的经验，可以提升全面调研的效率和效果。基于完善后的评价工作方案，评价组采用多种方式方法对18个示范村开展全覆盖的调研、取数，包括访谈、资料收集、数据复核、问卷调查、实地勘察等核查工作。

（四）绩效分析

对应前述评价重点及评价思路，在进行绩效分析时，也按照各村项目建设和政策整体两个层面展开。

1、项目建设层面。各村资源差异大，资金投入、发展模式各不相同。本次评价分别从发展定位、建设内容、资金投入、实施效益、可持续发展能力五个角度就18个精品示范村的建设进行了对比分析。第一，发展定位主要分析各村是否围绕“两线一带”建设的总体目标，结合各地特色资源明确各村的发展定位。第二，建设内容主要分析各村实际建设重点是否与定位匹配。第三，资金投入分析从各村在基础设施和产业发展两个方面展开，解析各村资金投入的差异性，以及特色产业发展投入情况。第四，实施效益分析按照“完善设施、培植产业、挖掘特色、品牌经营”的政策目标，将效益分解为生态环境效益和产业发展效益两个方面，再依据产业发展“带动乡村旅游、特色农产品发展”的主要目标，将产业发展效益分解为带动旅游效益、带动村民收入效益、带动特色产业发展效益三个方面。为保障项目效益得到有效判断，采用实地测评的方式，替代统计数据进行产业发展效益分析。按照五级判断综合评分结果确定评级，其中A类表示效益较明显、B类表示有一定效益但效益一般、C类表示效益不够明显、D类表示效益不明显，如表2所示。第五，可持续发展能力主要就资金投入和后续运维管护持续性两方面展开分析。

表2 效益综合评级示例

2、政策层面。政策层面分析从政策制定、政策执行、政策效果三个方面展开，其中政策执行、政策效果主要依据18个村的绩效情况进行分析。第一，政策制定主要从政策依据充分性、政策制定程序规范性、政策目标合理性、政策内容合理性以及政策可持续性五个维度进行

分析。其中，政策内容合理性与政策可持续性为分析的重点。政策内容合理性主要从政策内容明确性、标准合理性、可操作性三个角度进行考察。政策可持续性主要从后续保障机制、退出机制两个方面分析。第二，政策实施主要从政策实施保障和政策执行情况两个方面进行考察。政策实施保障是政策实施的基础，具体包括组织管理机制、政策规划、配套制度、资金保障等内容；政策执行情况则主要考察政策的执行主体在政策实施过程中是否坚持政策目标，并结合地区特点因地制宜地规范执行政策。第三，政策效益分析主要回答政策目标的实现程度、目标群体满意度等。如本案例从政策目标出发，分别从环境提升效益、产业发展效益两个层面进行分析。针对实施效益较好的村庄，总结经验做法；针对实施效益较差村庄，分析政策本身及其执行过程中存在的问题。此外，依据项目实施内容清单，逐一核查建设项目的效益情况。

（五）评价结论

首先，评价结论回应了L市美丽乡村精品示范村建设政策必要性和政策实施绩效实现情况。一方面，政策与国家、A省、L市美丽乡村建设乃至乡村振兴的宏观战略目标相匹配；另一方面通过精品示范村的建设，开展了道路硬化、路灯亮化、村庄绿化、环境整治等工作，强化了农村基础设施建设，改善了农村人居环境。尤其是b村等五个村庄已基本形成特色产业或品牌，并实现了一定旅游经济效益。其次，从政策制定和执行两个维度，指出了政策设立充分性、内容合理性、执行合规性、实施效益实现程度和可持续发展等方面存在的问题，并分别给出了不同层面的整改建议。

三、案例总结与展望

（一）案例启示

一是采用“由项目到政策”的分层评价路径，全面开展绩效分析。基于政策实施最终落实到具体的精品示范村、具体建设项目的情况，本案例分为两个层次展开。首先，针对具体的精品示范村建设，对各村项目建设的实际情况进行考察，并从发展定位、建设内容、资金投入、实施效益、可持续发展能力五个角度进行横向对比。其次，在项目绩效分析的基础上，针对政策整体绩效目标的实现进行分析，并通过产出和效益将项目和政策两个层面进行关联。此外，案例还进一步从美丽乡村建设甚至乡村振兴战略的角度对精品示范村建设政策的可持续性进行了分析，给出资源整合的建议。

二是采取多种调研方式方法，提高政策评价的客观性。绩效评价应始终坚持“用数据说话”的原则。案例在评价过程中，通过梳理形成清晰的评价重点和评价层次，尤其是在项目和政策效益方面，提供有效的基础数据支撑评价结果。细化定性指标，并通过访谈、问卷调查、现场核查等多种方式获取项目实施带来的效果，提高评价的客观性，实现评价的整体性。

（二）案例的局限性

一方面，L市美丽乡村精品示范村建设资金因各镇、村资金统筹使用，无法明确各级财政资金的实际使用情况，也无法统计社会资本投入和支出金额，无法反映本级财政资金的带动作用。另一方面，本次评价更侧重对既往政策实施情况和实施效果的总结，通过评价发现了资金分配的不足之处，但未对资金分配机制以及资金投入结构进行进一步研究，分析深度可做进一步挖掘。

（三）美丽乡村建设政策绩效评价进一步展望

首先，美丽乡村精品示范村建设政策实际仅是地区实施乡村振兴战略政策的一小部分，将其从整体中抽离，独立开展评价时不仅要关注政策本身，还应关注与该政策相关的政策群。在后续同类型的政策评价过程中，一方面，可通过对政策的分析，进一步评估该政策在全地区美丽乡村建设以及乡村振兴战略规划中的定位，增加政策与效果的匹配性；另一方面，可以结合乡村振兴战略目标，扩大评价范围，为相关资金统筹整合提供建议。

其次，进入“十四五”时期，脱贫攻坚成果巩固拓展、乡村振兴战略推进成为我国国家经济和社会发展的关键。乡村振兴作为十九大报告提出的七大重大战略之一，在全国范围内全面铺开。美丽乡村建设作为乡村振兴战略前期的铺垫和具体政策内容，各级各地财政投入整体上也呈现逐步扩大的趋势，财政资金的使用效益也就越来越受到重视。如，安徽省于2017年印发《安徽省美丽乡村建设绩效评价办法》（皖美办发〔2017〕4号），围绕本省美丽乡村建设的验收，设置包括建设成效和组织保障类的评价指标。当前，由于各地美丽乡村建设的具体内容存在差异，管理基础和需求也各不相同，如何建立具有相对共性且符合本地发展实际的评价指标体系，是需要进一步探索的内容之一。

最后，在建立美丽乡村建设资金绩效目标和指标体系的前提下，一方面，应进一步统一基础数据的管理要求，为乡村振兴领域建立可比可测的绩效标准、支出标准奠定基础，使评价标准更加科学；另一方面，还应充分利用大数据手段，创新评价方法等，开展更加深入分析等，从而提高绩效评价结果的可应用性。■