我国PPP项目全生命周期的税收政策研究

●吴 静 雷 正

一、引言

PPP模式作为一项新型供给机制，是适应国内经济形势转变、加快我国新型城镇化进程、深化供给侧结构性改革的重要内容之一。本质上，PPP是政府部门同社会资本之间建立的契约关系，体现出伙伴关系、利益共享和风险共担的三重属性。自2014年以来，财政部和发改委按照中央决策部署精神，在制度层面进行了系统性设计，大力推广和鼓励PPP发展，初步建立了高效透明的PPP市场。PPP已然成为政府转变发展理念和发展模式，推动供给侧结构性改革的一项重要手段，在政府实现职能转变、缓解债务压力、提高公共产品或服务供给水平、有效盘活社会资本以及优化产业结构等方面扮演着重要角色。当然，客观分析发现，目前PPP发展境况距离我国实现“五大变革”①的初心目标仍有距离，在实际项目中依旧存在诸多问题。一方面，政府部门受传统思维的禁锢，纸面上与社会资本形成伙伴关系、利益共享与风险共担的角色关系，但在实际PPP项目中，却常常占据主导权，容易消磨社会资本参与PPP项目投资的积极性。另一方面，特别是适用于PPP发展的税收政策一直未能形成统一、规范的机制，阻碍了PPP健康高效的发展。截至2021年11月，PPP管理库项目累计落地率为78.8%，项目开工率为46.6%②，也一定程度上反映出当前PPP发展的困境。因此，如何进一步优化和完善PPP发展，特别是从税收政策层面进一步加强对PPP市场的制度规范，显得十分必要。

从现有文献看，近几年学者深入探讨了PPP模式的属性（贾康、孙洁，2009；叶晓甦、徐春梅，2013；刘薇，2015；姚东旻、李军林，2015）、物有所值问题（陈思阳、王明吉，2016；吴洪樾、袁竞峰等，2017；甄德云、曹富国，2018）、法律问题（陈阵香、陈乃新，2015；傅宏宇，2015；喻文光，2016）、监管问题（陈婉玲，2015；王俊豪、徐慧等，2017；尹少成，2017；刘梦祺，2019）、绩效评估（张红平、叶苏东，2017；李心佩、陈新明等，2017；吉富星，2018）等多维视角的PPP问题，丰富了PPP发展的理论研究；在涉税问题上（陈新平，2016；姜瑞枫，2017；张春平，2018）也进行了讨论，但却集中在项目涉税问题的应对策略上，或是针对某一税种，如增值税、所得税等税务问题进行了研究，缺乏系统性和全局性研究。

在现有文献研究的基础上，本文从税收制度层面，基于PPP项目全生命周期的视角，通过辨析PPP与税收政策间的内在机理，全方位剖析PPP项目全生命周期各环节可能的涉税问题，拟对PPP领域提出构建系统化、有针对性的税收政策建议，以加快我国税收法治化进程，实现国家治理体系和治理能力现代化。

二、PPP与税收政策之间的内在机理

PPP作为一项新型供给机制，在供给侧结构性改革大背景下，可以加快政府实现职能转变，提高公共产品或服务的供给质量与效率，提高社会整体福利水平，真正实现“1+1＞2”的经济规模效应。税收作为国家财政收入的主要来源，具有国家治理的基础性和保障性作用，是政府实现公共产品和服务供给的经济基础，也是政府作为“有形之手”对市场资源配置进行调节的手段。PPP的发展离不开税收政策的支持，两者相互影响，又互为促进。

（一）税收政策支持PPP发展的必要性分析

1、从供给经济学理论的角度来看。PPP项目全生命周期的发展离不开税收政策（主要是减税）的支持。供给经济学理论认为，税率与经济生产率之间存在一定的负向关系，过高的税率往往是造成经济生产率低下的原因之一。因此，应处理好政府与市场间的关系，政府应明确自身定位，减少对市场的过多干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用。在我国供给侧结构性改革背景下，为提高社会生产率，保持国内经济持续稳定发展，减税是必不可少的一项重要工具，是实现长期有效供给和经济平稳增长的润滑剂。PPP项目作为社会生产的一部分，依托供给学理论观点，其全生命周期的发展自然也离不开税收政策的支持。

2、从公共经济学理论的角度来看。公共经济学理论认为，当公共产品或服务供给不足时，税收政策是调节供给不足的一项重要工具。PPP模式的引入，无疑改变了公共产品或服务的供给模式，原先由政府单独提供模式转向由政府和社会资本合作提供模式。基于市场失灵的角度，PPP模式不能完全脱离政府调控而在市场机制下自由运作。公共经济学理论认为，市场失灵需要政府及时有效地发挥“有形之手”的调控作用，对PPP项目的亏损进行弥补。具体形式上，政府可以通过财政补贴和税收支持等方式加以调节。但考虑到财政补贴受政府自身财政承受能力和对项目本身需进行物有所值评价等制约因素，财政补贴的方式无疑是存在局限性的。税收政策因具备公平性和普惠性等特点，在很大程度上不但能够调动社会资本的投资积极性，而且有效弥补了社会资本投资的亏损，有效提高了PPP项目的供给水平。

（二）税收政策支持PPP发展的可行性分析

在PPP项目中，税收政策的完备性、特别税种的税收优惠以及税率的调节幅度等都影响着PPP项目的健康发展。

1、税收对社会资本投资的经济效应。社会资本参与PPP项目，其投资收益和投资规模会在税收支持下变得更为有效。如图1，假设PPP项目公司收入一定且全部用于PPP项目投资与消费，在获得税收优惠支持或税收减免前，社会资本预算线AB与无差异曲线U相切于E点，即为均衡点或最佳投资-消费组合点；项目公司在获得相关税收优惠后，收益率增加，要素边际技术替代率随之改变，项目投资收益率将会提高，投资与消费的边际替代率随之改变，预算线AB将绕着A点向右旋转至AB’，此时E’为新的均衡点或最佳投资——消费组合点；在新的均衡下，社会资本会加大对PPP项目的投资，PPP项目投资规模随之增大，继而产生规模经济效益，使得PPP项目全生命周期得以延续和高效发展。

图1 税收对社会资本投资的经济效应

2、税收对项目公司生产的经济效应。一是税收对项目公司生产的收入效应。税收政策对PPP项目全生命周期的支持，不仅可以降低PPP项目产品的生产成本、增加边际收益、提高产出水平，还可以增加社会资本的可支配收入。在总收入一定的条件下，PPP项目生产要素购买能力的提高会扩大项目规模，从而实现项目扩大再生产。如图2，假设PPP项目公司只负责生产两种产品X和Y，曲线P为项目生产曲线。PPP项目在获得税收政策支持前，生产曲线P与无差异曲线U相切，切点为点E，即为均衡点或最佳生产组合点；PPP项目在获得税收政策支持后，相当于实际可支配收入增加，使得PPP项目生产要素购买能力增强。此时，PPP项目公司的生产曲线向外移至P’，E’点为新的均衡点或最佳生产组合点。可以看出，产品X和Y的产量都得以增加，PPP项目公司总产出水平得以提升，这为PPP项目全生命周期的发展开拓了广阔前景。

图2 税收对企业生产的收入效应

二是税收对项目公司生产的替代效应。对PPP项目公司生产的不同产品设置不同的税负，一方面会引起产品价格的变动，另一方面会影响税负较高产品的生产。如图3，同样地，假设PPP项目公司只生产X和Y两种产品，项目投资资本不变，曲线P为项目生产曲线，当不受税收政策的影响时，生产曲线与预算线相切于E点，E为生产均衡点；当X和Y产品税负发生变化时，不妨假设降低产品X的税负，产品X和Y的相对价格随即发生改变，产品X对Y的替代率增加，两种产品在新的边际替代率下，达到新的均衡点E’。不难看出，PPP项目公司加大了对X产品的生产，而减少了对Y产品的生产。因此，产品税负的不同会影响产品的生产和资源的分配。

图3 税收对企业生产的替代效应

三、我国PPP项目全生命周期的税收政策现状及问题

本文梳理了PPP项目全生命周期各环节业务内容及其主要涉税问题。整理发现，PPP项目全生命周期的各环节涉及税种存在差异，涉税问题也有所不同（见表1）。

表1 PPP项目全生命周期涉税情况一览表

（一）我国PPP项目全生命周期的税收政策现状

1、PPP项目公司成立阶段。一般地，公司制企业或合伙制企业是PPP项目公司成立的两种法律形式。不同法律形式下的项目公司的纳税义务人不同，前者纳税义务人为项目公司，后者为公司合伙人。

项目公司成立阶段的资产主要由现金和实物资产构成。在涉税事项上，现金资产不涉及增值税进项税额，但涉及的合同事项，需缴纳0.05%减半贴花的印花税③；实物资产主要体现在土地使用权上，因取地方式不同，而可能存在不同的涉税问题。具体而言，项目公司通常有四种不同取地方式，从土地一级市场取得土地使用权，分别是无偿划拨、招拍挂出让、协议出让和作价出资。然而，项目公司取得土地使用权却并未获得增值税专用发票，只是取得政府方给予的土地出让金的财政票据。现行“营改增”政策规定无需为该类收益缴纳增值税，因此不会涉及增值税进项税额。另外，与项目公司签订的土地出让合同所涉及的契税，因不同的土地出让方式也有所不同，通过无偿划拨的方式出让土地无需缴纳契税，通过其他三类方式取得的需要按照契约或成交价格缴纳相应的契税。

2、PPP项目建设阶段。在PPP项目建设阶段，主要有来自两个方面的内容：一是土地征用，二是工程施工。具体体现在土地使用权出让金、项目拆迁补偿和工程施工支出，其中该环节拆迁补偿和工程施工支出占比较大。一般而言，项目征地拆迁补偿费支付对象通常是政府或是村委会（或村民），前者是由政府负责PPP项目拆迁工作的具体实施，项目公司负责向政府支付拆迁费用，并取得由政府开具的行政事业单位收据；后者是项目公司直接向村委会（或村民）支付拆迁补偿费以及其他因拆迁而损失的补偿费等。但需要指出的是，两种支付方式却均未取得增值税专用发票和其他有效抵扣凭证，这无疑增加了项目公司的税收负担。另外，在项目建设过程中，所支付的各项费用支出所形成的资产可通过计提折旧或摊销的方式进行税前扣除，而对于不能抵扣的增值税进项税额则可视为资产成本，也可在企业所得税税前予以扣除。再者，PPP项目公司因融资需求向银行等金融机构借贷所签订的借款合同，需要缴纳0.05%的印花税；与建筑企业签订的承包合同，需要缴纳0.03%的印花税。

3、PPP项目运营阶段。PPP项目在运营环节开始取得收益，其收益视为主营业务收入。在运营阶段，增值税和企业所得税是项目运营所面临的两大税种。由于PPP项目涉及领域较多，且以具备（准）公共产品属性的项目居多，本文对不同类型的PPP项目在该环节享受税收优惠情况进行了梳理和归纳（见表2和表3）。

表2 PPP项目的增值税优惠政策

表3 PPP项目的企业所得税优惠政策

4、PPP项目移交阶段。PPP项目移交主要有两种移交形式，一是股权转让，二是资产转让。在该环节，项目公司需按项目契约约定将项目移交给政府或政府指定机构。不过，不同的移交方式将会面临不同的税收问题。股权转让方式下，项目公司面临的税负较轻且办理手续简单，但也因项目移交前存在的债务或劳动纠纷等问题，使得股权转让的移交方式在众多实际PPP项目中未受青睐。相反，通过资产移交的方式成为了当前PPP市场上主要的项目移交形式。不过，我国现行税收政策中还没有针对PPP移交环节涉及的增值税出台统一的税收政策，特别是在“营改增”前延续下来的PPP项目，各省市（地区）的税收政策规定也参差不齐，这成为下一步亟需完善的地方。

（二）我国PPP项目全生命周期的税收政策问题

1、PPP项目税收政策缺乏统一性。PPP作为新型供给机制，其特殊属性本就与传统模式有所区别，制定针对性强、系统化的PPP税收政策是社会发展的必然要求。

当前，我国PPP项目现行税收政策缺乏统一性。一方面，存在横向税种间政策的不匹配。目前，PPP模式可参照的税收执行政策只体现在增值税、企业所得税这样的大税种上，而项目运行生命周期涉及的房产税、印花税、城镇土地使用税等“税小量大”的税种却没有明确对应的税收政策，导致税种间的不匹配。另一方面，存在纵向业务流程税收政策的不匹配。PPP项目全生命周期贯穿四个阶段，每个阶段涉及业务繁杂，涉税事项众多，特别是项目成立阶段的股权架构、项目融资阶段的融资方式、项目建设阶段的施工安排、项目运营阶段的收益分配以及项目终止移交阶段的退出机制等核心环节需要进一步完善，以形成统一配套的税收政策体系。

2、PPP项目特殊事项的税收政策缺乏确定性。一是政府付费收入如何征税不确定。在PPP项目的三种不同付费方式中，除使用者付费类型外，其余两种类型项目全部或部分收入来源于政府部门，在现行税收政策下这部分收入并未明确规定是否需要缴纳企业所得税、增值税以及附加税等。就政府付费类PPP项目而言，在企业所得税方面，可以扣除PPP项目公司的应税收入成本，对非应税收入成本除了不能扣除外，通常五年内没有支出完的部分需重新计入PPP项目公司的企业所得税收入总额。简而言之，对项目公司而言这两类收入企业所得税税负相差不大，区别在于时间差的问题。在增值税方面，部分省市和经济特区对某些行业的PPP项目给予了增值税免税的优惠政策；在其他行业的PPP项目中，其增值税优惠政策因各地规定不同而存在差异，有些给予一定减免，有些却并未制定明确的增值税税收政策，甚至对于行业类的PPP项目都未制定项目相关税收政策予以支持。随着PPP的进一步推广，越来越多的领域开始引入PPP模式，各类具体项目的涉税问题将变得愈发复杂，政府付费收入的征税问题应尽快加以明确，以减少不必要的成本支出和资源浪费。

二是资产移交如何征税不明确。一般而言，PPP项目终止移交阶段会涉及项目资产的移交事项，根据契约合同的相关规定，项目公司期满将项目资产移交给政府部门或政府指定单位。可是，有关资产移交环节的涉税事项在现行税收政策下至今未能形成统一的规定。在“营改增”之前，作为PPP模式前身的BT模式，在项目实践中会涉及营业税，由于营业税当时属于地方税种，各地方政府或税务部门立足当地发展要求而制定了不同的营业税属地政策，对涉及项目移交的税务处理方式呈现不同。具体来说，有的省市对项目公司期满移交的资产移交事项视同销售不动产而征收所得税和增值税，有的省市对项目公司期满移交的资产移交事项按照服务业－代理业征收相应税收等。总之，现行税收政策BT模式项目移交环节的涉税问题未能统一处理。再者，PPP模式下的项目移交与BT模式下的项目移交略有不同。前者的移交通常为无偿移交，即产权和使用权都将移交给政府或政府指定部门，但是现行税收政策对此事项按照“视同销售”处理，这使得项目公司面临征税风险，同时计税基础和适用税目的不明确将产生税务争议；后者在移交环节，社会资本方会收到资产回购条款，也作“视同销售”处理缴纳增值税，同样面临税务风险。

三是PPP项目资产证券化税收政策不明确。PPP项目资产证券化作为盘活存量资产缓解政府财政支出压力，有效发挥项目资产使用效率的创新模式，在现行税收制度下该环节的涉税问题未被明确规定。具体体现在未能明确界定PPP资产证券化原始权益人基础资产的财产转让标准、资产支持专项计划运营收益的保本性和非保本性、投资者取得收益的性质及其纳税指引，使得PPP项目存在投资的不确定风险，以致阻碍投资者参与项目投资建设的热情。故该环节应进一步明确基础资产转让的纳税范围，并对资产支持专项计划运营环节产生的收益征收增值税和对PPP投资者的收益免征增值税，优化税收环境，以促进PPP发展。

3、PPP项目全生命周期税收政策优惠力度不足。一是优惠期过短。PPP项目的主要优惠政策当属企业所得税政策，具体体现在“三免三减半”的优惠政策，优惠年限为六年，前三年免税，后三年减半征收，起征年为项目公司取得第一笔经营收入的年度。PPP项目公司经营的年限较长，一般在20—30年，有的甚至达到50年以上，项目收益见效缓慢，在取得营业收入的前期，利润往往较低，甚至为负，后期会有所增加。然而，需要说明的是，在税收优惠期间，项目公司会出现仍未获利或者在第五、第六年才开始获利的情况，这必然导致项目公司无法完全享受税收优惠所带来的（全部）福利，也无法真正达到税收支持的目的。

二是优惠范围过窄。从PPP项目公司的全生命周期来看，项目公司能够享受到的税收优惠范围过窄，主要表现在企业所得税和增值税税收优惠上，且集中在项目运营阶段。在企业所得税优惠方面，除了优惠期限过短之外，税收优惠范围也过窄。在不同行业的PPP项目中，主要集中体现在对基础设施项目的优惠上，在相关税收优惠目录中还具体列举了7个大类和18小项，并且对每一类型还做出相关的要求，满足规定要求才可以享受该税收优惠。在增值税优惠方面，现行税收政策给予了部分PPP项目的免税优惠和部分减免优惠，比较发现主要是针对公共属性较强的PPP项目。例如，为居民供水、供热类PPP项目；关于污水处理和垃圾处理的PPP项目则可以享受一定比例的增值税退税优惠。总之，现行作用于PPP项目的企业所得税和增值税等税收优惠范围过窄、优惠力度不够。

三是契税和印花税过重。在PPP项目全生命周期中，契税和印花税是贯穿始终的两个税种，属于“税小量大”类。在契税方面，主要是项目公司成立阶段获取土地使用权的四种不同方式，对无偿划拨方式下取得的土地可以享受免税优惠，而其他三种方式下取得土地则需要缴纳契税。在印花税方面，PPP项目公司成立期所取得的来自社会资本和政府部门的投资资金被视作实收资本和资本公积，需要缴纳印花税；此外，对于项目公司所获得的土地投资需缴纳土地产权转移书据的印花税。项目建设阶段，因项目参与主体较多，涉及的项目合同也相应较多，该阶段是缴纳印花税较多的环节，如建筑施工合同、借款合同以及货物采购合同等都需缴纳印花税；在项目运营阶段所获得的收入以及相关支出费用需要缴纳“双边”的印花税；项目移交阶段主要是因产权转移而缴纳的印花税。可以看出，印花税贯穿PPP项目全生命周期的整个过程，虽然税率比其他税种低，但项目投资的额度大，使得缴纳印花税的计税基数大，在项目整个全生命周期的多次征税使得项目公司税负过重。

四、完善我国PPP项目全生命周期税收政策的建议

税收政策作为推动PPP模式向前发展的重要工具，是政府和社会资本共同关注的焦点。构建系统科学、有针对性且合理的PPP领域的税收政策，对于推动PPP朝着高质量健康方向发展以及加快构建现代税收制度具有重大的战略意义。

（一）建立PPP模式统一的税收政策体系

近年来，随着PPP模式推广力度的不断加大，所带来的社会经济效益也愈发明显。但是，正如前文分析，作用于我国PPP项目的税收政策仍未匹配PPP模式的发展要求；下一步，应建立统一的PPP模式的税收政策体系，使其形成相互影响、相互完善和促进的良性局面。就目前国内PPP项目分布情况来看，涉及的行业领域较广，有市政基础设施、教育、医疗、养老、水利水电、污水处理等领域。构建统一的PPP模式税收政策，不但可以给行业带来稳定发展，还可以体现税收的公平原则，满足社会公共需求，增加社会福利水平。值得注意的是，在建立统一的PPP项目税收政策的同时，还应保持与其他税收政策的协调性和灵活性，以保证整个税收制度的稳定和发展。

（二）明确PPP项目特殊事项的税收规则

1、完善政府付费收入的税收政策。政府付费类PPP项目和可行性补助类PPP项目，其收入来源均与政府有关，前者全部收入来自于政府付费，后者部分收入来自于政府付费，其余来自于使用者付费。政府付费类项目根据付费依据和标准可分为三种不同的具体模式。其中，可行性补助类项目由政府投资补贴和价格补贴构成政府付费收入。政府可根据不同付费类别的实质给予相应的税收政策予以PPP项目发展支持，以提高供给水平和社会福利，增加社会资本或个人的获得感。

政府付费类PPP项目，其收入全部来自政府，在三种付费类项目中公益性最高。因此，政府应该更加注重公益性质较强的PPP项目，对于项目公司取得的收入是否征收或者免征增值税和企业所得税需作出明文规定，以提高该类PPP项目的报酬率，提高社会资本方参与项目投资建设的积极性，增加社会资本方的福利，进而更好地推动PPP的发展。

可行性补助类PPP项目，收入部分来自于政府投资补助或价格补助。投资补助类是对使用者付费不能覆盖项目投资支出的差额补助。价格补助是源于政府采取价格管制的方式，使项目公司在不能获得应取得收入时而给予的差额补助。因此，本文建议不将项目公司获得的这部分补助收入作为企业所得税征税收入。

2、完善资产移交的税收政策。PPP项目移交阶段涉及资产移交事项，是社会资本方同政府签署的合同约定。在项目运营期满后，根据PPP项目签约合同的内容要求，社会资本将PPP项目资产无偿或有偿移交给政府或政府指定单位。在现行税收政策下，若项目移交方式是资产无偿移交，则视同销售处理缴纳增值税、土地增值税和企业所得税，社会资本方将承担相应的税收。这不仅没有体现税收的公平原则，还增加社会资本方的税负压力和税收征管成本。具体而言，一方面，税基确定的自由裁量问题将不利于税务机关的征税管理。另一方面，对项目资产移交征税有失税收公平原则。从实质上讲，社会资本方在整个PPP项目中只是拥有项目经营权，其资产所有权一直都在政府手中，社会资本方在运营期间的收入已经缴纳过相应的税收。基于实质重于形式的原则，资产无偿移交不应作为“视同销售”而缴纳税收，至于资产有偿移交而取得的收入可计入纳税收入，也可避免税收流失。

3、完善PPP项目资产证券化的税收政策。明确基础资产转让的纳税范围。基础资产是否真实出售是纳税的关键，PPP项目公司对基础资产收益权转让的适用范围是纳税的核心。本文建议明确基础资产转让的纳税范围可以统一以会计处理的“出表”为标准，视PPP项目公司和SPV双方对收益权风险及报酬的转让进行的约定为基础资产的真实出售，按转让资产价格大于账面价值的部分缴纳企业所得税。对PPP项目公司源于基础资产的经营权所获得的服务费收入缴纳增值税，对PPP项目公司银行贷款、企业应收账款等债权性资产作为基础资产的转让，视为“金融商品买卖”征收增值税，对收益权基础资产的转让，建议不征收增值税。

对资产支持专项计划运营环节产生的收益征收增值税。特殊目的载体（SPV）是资产专项计划的主体，承接基础资产转让、资产支持证券发售和收益分配等职能，其税负高低影响着PPP资产证券化的融资成本和运行效率。资产专项计划的运营由专项计划管理人负责，运营期间，专项计划管理人获得的服务报酬和收益需缴纳增值税。另外，这类收益固定与否以资产证券化合约的约定为准。若约定为未来现金流量，则视为贷款服务，缴纳增值税；若未约定为未来现金流量，则视为投资行为，无需缴纳增值税。此外，建议允许专项计划管理人给自己开具增值税专用发票的权利，以保证增值税抵扣链条完整，为专项计划管理人减轻税收负担，从而更好地服务于PPP项目的发展。

对投资者收益免征增值税。在PPP项目中，特殊目的载体承接在项目资产证券化的职能。一方面，投资者作为实际负税人已在资产专项环节缴纳增值税，为避免重复征税，在投资者取得收益的环节应给予免征增值税。另一方面，增值税作为流转税，其课税对象为商品或劳务流转环节产生的增值额，对于资产专项计划所获得的投资收益在缴纳增值税后分配给投资者的过程中，并未产生增值额，故不存在征收增值税的基本条件，因此也应给予免征增值税。

（三）适当调整PPP项目的税收优惠期限、范围和力度

1、延长税收优惠期限。PPP项目的税收优惠期限主要体现在企业所得税“三免三减半”的税收优惠规定上。基于PPP项目自身的特性，诸如投资额度大、经营年限长、回收效益慢等特点，项目公司取得第一笔或是第三、四笔收入时依旧可能处于亏损状态；PPP项目运营期限较长，一般在20—30年之久，6年的优惠年限显得过短。本文建议可适当延长税收优惠期限，在确定开征年度上，应从项目公司应纳税所得额大于零开始计征。在优惠年限上，可以尝试“四免三减半”或者“四免四减半”的优惠政策，让项目公司真正享受到税收优惠带来的福利。

2、扩大税收优惠范围。在现行税收政策下，对三种不同付费类型的PPP项目，根据项目属性和特点给予不同的税收政策。具体而言，建议使用者付费类项目在享受原有的增值税税收优惠的基础上，可不再给予额外优惠，这也符合税收中性原则的要求。此外，现行企业所得税优惠政策给予各行业普遍性的税收优惠，却没有基于PPP项目的特殊属性而制定有针对性的税收优惠政策。因此，建议政府可兼顾保证财政收入规模和推动PPP模式发展相统筹，制定适用于不同行业范围的PPP项目的专门税收优惠政策。

3、降低PPP项目契税和印花税的征收比例。PPP项目公司在项目成立和建设阶段需要大量的投资支出，在此阶段项目公司并没有取得经营收入，在契税和印花税上，应降低对项目公司的征收比例。具体而言，在契税方面，地方政府可减按2%的税率征收项目公司的契税，或者按《契税暂行条例》规定3%的最低标准予以征收。在印花税方面，PPP项目公司因项目建设需要，向银行等金融机构借款所签订的借款合同可减按0.03%的税率征收，PPP项目公司与建筑施工方签订的总承包合同可减按0.02%的税率征收。■

注释：

①PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。

②数据来源：财政部政府和社会资本合作中心https://www.cpppc.org/jb/1001422.jhtml。

③《财政部 税务总局关于对营业账簿减免印花税的通知》（财税〔2018〕50号）。