完善预算绩效标准的若干问题辨析

●马蔡琛 白 铂

马蔡琛，南开大学经济学院教授、博士生导师。入选南开大学百名青年学科带头人，主要研究领域为公共预算与财税管理。近二十年来，先后在天津财经大学、天津市财政局预算处、中国社会科学院财经战略研究院、南开大学等单位工作。担任中国财政学会理事、中国财政学会绩效管理专业委员会常务委员、中国国际经济关系学会常务理事、中国国际税收研究会理事、全国政府预算研究会理事、全国高校财政学教学研究会理事。

近年来，主持完成了国家社科基金重大项目《我国预算绩效指标框架与指标库建设研究》、国家社科基金一般项目《我国预算制度的演化与改进研究》、国家社科基金青年项目《改革和完善财政预算管理制度研究》等多项国家级和省部级课题。在《财贸经济》《财政研究》《税务研究》等期刊发表论文近200篇，多篇被《新华文摘》和人大复印资料全文转载，出版《山坳上的中国政府预算改革》《变革世界中的政府预算管理》《政府预算》（第1版、第2版）、《社会性别预算：理论与实践》《中国社会性别预算改革：方法案例及应用》《变革世界中的当代中国税制改革》专著和教材多部，获得多项省部级奖励。

标准是衡量经济活动与社会发展的标尺，是实现高质量发展的技术支撑。《国家标准化发展纲要》指出，标准是国家基础性制度的重要方面。在预算绩效管理领域中，标准的设置也是健全预算绩效管理的重要技术性建设手段。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，要不断健全预算绩效标准体系，提高绩效评价结果的准确性与客观性。财政部关于此《意见》的通知中强调要组织建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，夯实绩效管理基础。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，要推进财政支出标准化，加快推进绩效指标等的标准化与规范化。

绩效标准设置的优劣对于评价结果合理性、有效性以及公平性有直接影响，过高或过低地设置绩效标准都有可能导致评价结果出现“结果偏差”。此外，绩效标准贯穿于预算绩效管理的各个环节，将财政支出的目标与投入产出情况、成果的有效性紧密联系在一起，好的预算绩效标准体系能够有效帮助政府高效率配置资源，降低政府运行成本。最后，预算绩效标准问题是预算绩效管理体系建设的基础性技术支撑，是深化预算管理改革的重要突破口。

近年来，随着各省市发布“关于建立省级预算绩效指标和标准体系”的有关通知，各地区开启了对建立预算绩效指标和标准体系的实践探索。基于此，本文从绩效标准的概念内涵出发，归纳其与预算支出标准的联系与区别，并从现状出发对完善预算绩效标准建设提出相关建议。

一、预算绩效标准与预算支出标准的异同辨析

预算绩效标准与支出标准作为绩效管理重要的两种技术要素，无论从理论角度还是从实践角度都存在一定程度的相似。在对绩效评价标准进行探讨前，需要立足于二者设置的出发点、作用以及实践应用等方面进行界定与比较。

（一）绩效标准与支出标准的相似性

二者的相似性可以分为以下两方面进行讨论。首先，从理论角度来讲，现代汉语将“标准”界定为衡量事物的准则，绩效标准与支出标准设置的出发点均是作为一种标尺或者基准。《财政支出绩效评价管理暂行办法》将绩效标准界定为衡量绩效目标完成程度的尺度，又将其称为绩效评价标准。各部门可以依据已经设置的绩效标准进行评分，以此评价该部门对于设定职能绩效目标的实现程度，并通过评分的横向与纵向对比，对所安排财政资金的执行情况进行综合性评价。而预算支出标准是审核部门预算支出的依据和测算标准，它既是预算编制的基准，也是部门预算执行过程中的标准导向，在预算管理全过程中具有进一步推进预算精细化管理的作用。

其次，在实践中，绩效标准作为绩效评价的技术支撑，标准体系的科学性直接影响到评价结果的权威性，进而影响评价结果的反馈应用，不利于政府部门的科学决策与资源配置。考虑到绩效评价结果的激励与问责作用，合理设置绩效标准能够对财政资金使用的合规性、效率性、社会效益、经济效益等进行客观评价，帮助提高资源使用效率以及公共服务水平。支出标准既是预算编制的依据，也是预算执行的标准，各单位需按照规定的支出标准与范围办理各项支出，运用支出标准体系对预算进行控制，提高预算刚性约束，符合“厉行节约，勤俭建国”的方针。因此，健全完善预算绩效标准与支出标准体系建设，影响着整个预算绩效管理的质量，是当前我国深化预算管理改革、全面推进预算绩效管理工作的必然要求。

（二）绩效标准与支出标准的区别

当然，二者也有一定区别，绩效评价有两个主要功能——说明已使用资金的情况和提供信息以改善公共组织的绩效。实现组织目标、提高政府绩效是绩效标准设置的出发点所在。在国际实践中，不仅会对绩效评价结果进行横纵向比较，还常采用标杆管理办法以促进绩效改进，例如，英国国家医疗服务体系部署了多维绩效评估框架，包括复杂的信息标准数据库和正式报告，从而实现循证医疗保健以及提高医疗质量；此外还引入了全面的信息系统来改进临床治理机制，从而实现标杆管理，并有意识地将临床医生纳入综合问责的管理角色。这不仅为政府部门提供了客观、公平认清自身绩效水平的技术工具，同时使得绩效目标更加明确、具体、可量化。

《预算法实施条例》将预算支出标准定义为对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准，可以分类为基本支出标准和项目支出标准。健全完善国家层面的基础标准与地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系，规范预算支出管理，加强预算约束，是我国实现全面、公开、透明预算制度的基础支撑。因此，绩效标准侧重于以目标为导向的激励，支出标准侧重于以控制为导向的约束。

二者的层级设置也有较大差别。在国际实践中，虽然没有明确的绩效标准概念与层级设置，但主要是运用“基准值”与“目标值”两个维度来进行绩效评价。美国国家地震减灾计划（NEHRP）的绩效评价运用七种数据元素集描述每个绩效测量指标，其中包含了基准值以及要达到的目标值。我国虽然没有统一规定绩效标准设置层级，但各省份发布的“绩效标准与指标体系”中也基本包含了本年度或项目实施周期内的基准值与目标值。例如，广东省2019年“促进就业创业发展专项资金”项目中，当年度“就业岗位带动人数”的目标值为20000人，整个实施周期的目标值为60000人。相比于绩效标准，支出标准的层级设置在国际实践中更加多样化。例如，美国则采用分项排列预算（lineitem budget）的方式，将政府所需的各项支出归属到政府的各个单位，将人头性经费与业务性经费分开设置标准。英国主要是按照部门、功能、经济和地区四种方法对预算支出标准进行分类，此外，英国政府还设置了部门支出限额与年度管理支出，以此从总量上控制预算支出。在我国，支出标准体系从支出类别角度可以分为基本支出标准和项目支出标准，项目支出标准又分为财政部标准和部门内部标准。

二、我国预算绩效标准应用发展的现状

目前我国并没有统一的关于绩效标准的规定性文件，各省份陆续对绩效评价标准的设置进行实践探索。2019年，财政部编制了涉及16个行业领域的《分行业分领域绩效指标和标准体系》。自此，广东省、河北省、陕西省、山西省等地区建立了涵盖不同行业、不同资金用途的绩效标准体系，实现了“全省统一架构、统一数据”，陕西省还积极引入大数据技术，为全省全面实施预算绩效管理提供了重要基础支撑和技术保障。各地区虽然在探索中形成了关于绩效标准体系设置的实践成果，但标准体系的建设仍有待进一步改善。

（一）缺少对分行业、分领域绩效标准体系的统一规范指导

首先，各省市建立分行业、分领域绩效标准体系进度不同。仅有部分省份实现了省级分行业、分领域绩效标准体系统一化，并印发《分行业分领域绩效指标和标准体系》。大部分省份仍缺少省级一般规定，且部分地区仅从绩效指标体系角度达到预算管理一体化的要求，仍缺少实现“可量可比”的绩效标准值等要素。其次，各省出台绩效指标及标准体系的透明度、框架设置以及可量化性也存在较大差别。从顶层设计角度来看，大部分省份都将绩效指标分类与政府收支分类科目进行了良好对应，少部分省份还兼顾了部门职能以及资金使用方向等因素，但仍存在不同地区、不同评价主体设定指标相差较大的问题，具有较强主观性。各地之间绩效标准的设置层级也各有不同，譬如，江苏省的绩效标准有计划标准、历史标准、行业标准、国际标准和其他标准五种，而广东省主要从设置绩效标准值、绩效历史值等方面量化指标。最后，尽管部分省份已然发布省级统一的分行业、分领域核心绩效指标与标准体系，但在基层实际工作过程中，仍难以保障覆盖预算绩效管理的各方面。对于缺少统一指标与标准体系的省份，预算部门每年编制申报过程中的工作量与所需人员专业度，更是基层预算单位不得不面对的挑战。

（二）绩效标准设置的科学性有待进一步提高

国家层面对于推动绩效指标与标准体系的目标设定包含“细化量化、可比可测”，然而从公开获得的若干绩效指标与标准体系中可以发现，各地绩效标准设置在这两方面都有进一步完善的空间。

1、绩效标准设置的可量化性有待进一步完善。首先，绩效标准值的基本元素表述不够明确，大部分地区也并未明确列出预期目标值、设定依据、数据来源等。例如，部分定性指标的绩效标准为“健全研究结果激励机制”“符合政策导向”等较为模糊且主观的评判标准；部分绩效标准的设定与历史数据相关，例如“比去年有所提升”“有效提升”，但对于预期提升多少，“有效”如何界定并未给出明确信息。国际上绩效标准的划定依据主要分为两种，分别是根据历史数据以及根据上级部门或专家经验，但在基层实践中，由于经验的缺失以及信息系统的不完善，同类指标的历史数据、地方标准等难以高效获取，容易出现预算部门在设定绩效标准值时主观性较大的现象。其所设定的绩效标准依据展现并不完整，也难以辨别与确认绩效标准的取值是否合理，直接影响绩效标准值的科学性与权威性。其次，“精确性和严谨性需要成本”，获取较好地反映有效性的绩效标准值存在困难，数量指标、时效指标等的绩效标准值是较好获取并量化的，然而一些反映社会效益、满意度等相关指标的绩效标准值，不仅很难量化，其获取的成本也相对高昂。特别是，当它需要获取用户满意度时，用户调查可能是获取这些重要结果的数据的唯一可行方法。平衡好准确性与可量化性是一个复杂的问题。

2、绩效标准的可比性难以得到良好发挥。首先，各地绩效指标与标准体系内容并不统一，这种差异主要体现在各省份之间。即便是相同的绩效指标，其标准的量纲、测算依据也并不相同，很难进行横向比较。同时，由于各地区预算绩效管理与测度均处于起步阶段，部门对于历史数据的保留并不全面，这不仅导致下一年度绩效标准值的设定存在困难，也直接导致了难以进行横纵向的比较。其次，即便是相同的行业或领域，各地区的发展水平也参差不齐，很难进行绩效评价结果的横向比较。对于并不发达的地区来说，进行同一行业相同标准的绩效评价，并不能得出合理、有效的结论。

三、完善预算绩效标准建设的几点建议

（一）应加强对分行业、分领域绩效标准体系的规范与指导

更深层次地对绩效标准体系进行规范管理，有必要从顶层设计出发，对各地区发布的“分行业、分领域绩效指标与标准体系”进行统一规定。首先，要解决各地区绩效标准体系框架不完善不统一的问题，明确要求发布的绩效指标与标准体系尽可能完善，一个完整的绩效评价指标与标准框架需要设置标准值与目标值等核心元素；标注绩效标准值来源属于行业标准、历史数据或是来源于规划目标；尽可能减少定性类标准比例，并对较难量化的绩效标准适时加以剔除或细化处理，确保绩效结果的可量化性与有效性。此外，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求分行业、分领域的核心绩效指标和标准体系要实现“动态调整”，地方部门应确保落实运行绩效指标与标准的“动态进出”，保障绩效指标与标准库的灵活、准确、有效。最后，应对项目实施部门的相关人员进行填报培训与指导，防止上报资料时错填、漏填重要信息，对绩效标准的规范设置进行详细说明，保障数据、信息的合规性、适当性、参与性、准确性。地方财政部门与地方人大对项目实施部门所提交的绩效标准，应进行严格审核与确认。

（二）有效利用大数据技术，构建绩效指标与标准体系大数据平台

进入21世纪，在快速发展的新兴技术和全球趋势的推动下，我们也看到了更多新技术、新方法。大数据分析（BDA）可以同时处理结构化数据，如人口统计数据，以及非结构化数据，如流量。基于新兴数据库技术、软件开发技术等，建立分行业、分领域的绩效指标与标准体系大数据平台，为实现信息共享与数据可比提供了可能。陕西省就通过建立“财政云”绩效管理一体化系统，实现了绩效标准、绩效评价、绩效监督之间的联通，实现了省内绩效评价结果的共享运用。

有效利用大数据与互联网技术，构建分行业、分领域的绩效指标与标准体系云平台。第一，实现各地区共性绩效指标与标准体系的统一，同时解决不同地区不同指标类型具有不同的绩效标准框架的问题，使得绩效评价结果更具横向可比性。第二，大数据平台不仅记录存储各地区历史数据、国际标准、同一行业其他地区的数据信息等，还能对历年绩效完成情况的平均值等进行计算，为科学、合理的绩效标准的设定提供了全面的数据来源，为进一步实现绩效评价结果的纵向可比提供全口径的数据基础。第三，运用大数据技术建立预算绩效指标与标准平台，是从技术角度突破了实践中的困境与限制。随着技术的完善与信息的积累，“动态调整”“降低绩效标准数据获取成本”“删除僵尸指标”等都将成为可能。目前我国“云平台”建设尚处于起步阶段，分行业、分领域的绩效指标与标准体系云平台的设计与建设也相对比较简单，但大数据与互联网技术的发展是一个循序渐进的过程，我国绩效指标与标准体系云平台也将不断健全与完善，为全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提供技术平台。

（三）构建分行业、分领域绩效指标与标准体系应注重区域间公平

广义上标准的分类有很多，例如国际标准、国家标准、行业标准等。现行绩效指标与标准体系主要统一在省级层面，其主要按照“行业”“资金用途”分类。但在不同区域之间进行比较时，运用行业标准进行横纵向比较并不总是能够较好地反映真实的项目实施状况。因此，不仅要从分行业、分领域角度建立健全共性以及个性化绩效指标与标准体系，也要合理地从地方角度引进绩效指标与标准体系，即“属地”原则。将“分地区”“分行业”“分领域”等绩效指标与标准体系良好融合，并实施标杆管理，提高绩效评价结果的公平性与有效性。■