关于加强公共资源交易保证金管理的思考

董慎秋

投标保证金是公共资源交易保证金的主体，是招投标活动的重要组成部分。投标保证金是指投标人在项目开标前缴纳一定金额作为投标责任担保。其作用是通过经济手段，预防和惩戒投标人在招标活动中的违法、违规、违约行为，维护招投标市场秩序，弥补招标人的损失。2019年5月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）指出，各级公共资源交易中心是公共资源交易平台主要运行服务机构，对于进场交易的项目，经招标人授权，履行保证金代收代退职能，是公共资源交易保证金的核算管理主体。作为公共资源交易工作人员，笔者总结经验，对加强公共资源交易保证金管理思考如下，希望为公共资源交易工作提供参考。

一、当前投标保证金缴纳存在的问题

（一）资金占用较多、投标成本偏高

目前，银行电汇作为一种直接、高效的保证金缴纳方式被普遍采用，但很多招标项目金额都在上千万元乃至上亿元，尽管《招投标法实施条例》明确规定投标保证金的收取上限，但由于在实际招投标中，一些项目的招投标工作具有集中性、季节性的特点，同一投标人经常在同一时段参与多个项目的投标，使得企业占用资金较多，投标成本加大。另外，在招投标活动中，常常会有因经验欠缺的投标人未严格按照招标文件的要求转账导致投标失败的情况，比如未按规定从基本账户转账、未缴入指定子账户等而被废标。

（二）投标保证金缴纳管理系统多样化，管理难统一

近年来，各地按照《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）要求，积极推动整合分散的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，全国范围内规则统一、公开透明的平台体系初步建成。公共资源交易迅速发展，但仍存在多头监管等问题，有的地区出现全省各市资源不共享的情况。以X市为例，公共资源交易中心在投标保证金管理方面做了很多努力，较过去财务人员人工核对保证金，管理效率取得很大提升，但保证金缴纳管理系统仍然多样化。具体为建设工程项目，投标人在招投标业务管理系统缴纳保证金，水利项目则通过网上交易平台缴纳，农发和其他项目通过银行现金管理平台缴纳，产权交易则通过网银模式缴纳，缴纳系统多样，难以统一管理。公共资源交易中心的财务工作人员查询需要分别登录不同的系统，各系统复杂性不同，信息难以及时汇总反馈。投标人有时会对一个项目重复汇款，财务人员则需要花费大量的时间去匹配、核实。

（三）电子化管理模式有待完善

以X市为例，现行保证金管理模式属于半自动化账务管理模式，一种是银行开发的现金管理平台与公共资源交易中心的招投标业务管理系统没有互通，投标人通过子账号向交易中心账户转款，财务人员人工核对投标名单和入账明细。第二种是公共资源交易中心的招投标业务管理系统与银行进行专网链接，投标人通过此类子账号向交易中心账户转款，银行进行数据处理后及时将信息传递至交易平台，退款时则相反。由于监管方不同，不同类型的招标项目保证金，必须通过以上不同的系统进行管理，两种模式下财务人员都是依据银行流水账，通过财务核算软件处理资金往来账目。保证金核算工作处于整个交易业务的最后环节，无法发挥诸如投标企业汇错子账户类似情况事先预警作用。

二、加强交易保证金管理的几点建议

（一）统一保证金管理核算系统，实现数据信息共享

笔者建议，在现行保证金管理模式的基础上，应由省级主管部门牵头研发数据共享、业务框架统一、参数匹配的保证金管理核算系统。各行业管理部门根据行业管理需求，统一汇总公共资源交易中心，对交易系统研发制定统一技术标准，达到统一信息收集要求，统一指令格式、统一数据预留端口，实现全省各市数据共享。利用信息技术、大数据等手段实现各地投标企业的信息数据共享。在业务系统和财务核算系统间搭建过账平台，投标人通过交易平台银行端口缴纳保证金后，财务系统自动依据项目名称进行分类记账，使公共资源交易平台与保证金管理核算系统连成一个体系。

（二）推行多样化的保证金缴纳方式，减少投标人资金占用

贯彻党中央、国务院切实为实体经济减负增效的精神，降低投标人参与招投标采购活动的制度性交易成本，减少资金占用和挪用风险，推行多样化的保证金缴纳方式是必要工作。一是鼓励投标人以银行电子保函、投标保单等形式缴纳保证金，构建更加高效开放的招投标采购新秩序，提升交易服务质量，优化营商环境。银行电子保函是由经银行评估合格的投标人申请银行开立的保证函，一定程度上可以反映出企业资信状况和实力，交易风险相对较低，银行对此类保函的收费比例也较低;投标保单是指投标人购买的与投标保证金发挥同等作用的一种担保方式，购买价格便宜，平均年化费率低，操作流程清晰简单，这些都会降低投标人的资金成本，激发招投标市场的活力。二是拓宽保证金支付方式，利用第三方支付平台，例如公共资源交易中的房屋产权、车辆拍卖等国有产权交易业务，这类业务的竞拍人多是自然人，竞拍人受文化水平及业务素质影响，不能熟练使用保证金管理系统，制约了交易效率提高，可以在保证交易资金安全，竞拍人信息不泄露的前提下使用微信、支付宝等第三方支付平台。三是探索以年金形式收取保证金，投标企业缴纳固定数额的保证金，在保证金有效期大于等于投标有效期即可竞标相应类别多个项目，这种方式极大减少投标人及公共资源交易机构资金核算工作量，降低企业资金占用成本。

（三）创新保证金监管模式，强化管理系统的安全性

投标保证金统一管理模式的形成，对保证金监管模式提出了更高的要求。不仅要继续沿用传统的监管体制，还要建立基于互联网科技的全新监管模式，实现多方联动，共同监督。由于投标保证金管理并不是简单的资金管理，还涉及到与投标相关的一些信息管理。因此，通过大数据构建基于投标保证金管理的数据库，实时获取资金数额的变动情况，进而保障资金安全。此外，为了健全投标保证金管理的监督体制，还应该建立信息共享平台，加强对各种资源的整合，保证各监督部门信息沟通和反馈的有效性和及时性。

（四）试点并推广取消投标保证金

为优化政府采购营商环境，多地已明确取消政府采购活动收取投标保证金的强制规定，不再向信用记录良好的供应商收取投标保证金，《关于做好政府采购支持企业发展有关事项的通知》（苏财购〔2020〕52号）规定“进一步降低供应商投标成本，取消政府采购投标保证金”。建设工程、水利及农发项目可以借鉴政府采购行为，在市场信用体系健全有效，违法违规违约行为得到有效遏制的情况下，根据项目具体情况区分是否需要缴纳投标保证金，适当降低保证金限额和缴纳比例。

综上所述，统一保证金管理核算系统，开展多样化的保证金缴纳方式，依托“互联网+公共资源交易”模式，搭建金融服务平台与电子招标平台的数据对接，实现信息互联互通，创新保证金监管模式等，是节约资源和交易成本的有效手段。另外，相关部门在市场信用体系健全有效，违法违规违约行为得到有效遏制的情况下，试点取消投标保证金，也是优化营商环境，切实为企业减负的良好途徑。