创新运用“德古”调解法 推进民族地区矛盾纠纷多元化解体系建设

廖大康 刘振东 杨永军 罗文东 邹燕

摘   要：近年来，马边彝族自治县提升观念，创新运用“德古”调解法，通过“多元+自治”“多元+综治”“多元+法治”，在化解民族地区矛盾纠纷方面积极探索实践。与此同时，矛盾纠纷多元化解还存在动力不足、活力不够、压力较大、合力欠缺等问题。为此，要加强阵地建设，加强制度建设，整合司法资源，加强机制建设。

关键词：民族地区;“德古”调解法;多元化解体系

中图分类号：D926        文献标识码：A       doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.01.016

文章编号：1009-6922（2022）01-105-06

新时代、新征程，赋予“治蜀兴川”新要求、新内涵。特别是习近平总书记来川视察讲话和对四川工作系列重要指示，为“治蜀兴川”进一步指明了方向、方位和方法。“治蜀兴川”新的征途上，一个民族、一个地区都不能少！对于边远落后的民族地区而言，基层的“治”是地方的“兴”的前提和基础。如何主动融入治蜀兴川战略的大格局？探寻民族地区改革发展的逻辑，如何在法制框架内创新推进适合民族地区矛盾纠纷多元化解体系的对策举措，是站在新的历史背景下，保障改善民生、推进乡村振兴、实现治蜀兴川的要务之一。近年来，乐山市马边彝族自治县创新运用“德古”调解法，在化解民族地区矛盾纠纷方面积极探索实践，着眼于维护彝区人民根本利益，促进社会和谐，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序，走出了小凉山彝区基层治理新路子。

一、创新实践

“德古”是彝族社会分工的产物，是在彝族社会中从事处理纠纷、化解矛盾或协商见证、传递信息、达成共识的调解者或行使者，是一个民间群体的总称。彝语中，“德”指“结实”或“牢固”，“古”指“稳固”或“稳定”，“德古”可译为“扎实稳固”。从“德古”的事务来讲，“德古”的工作就是做“莫木萨木”或统称“莫萨”。所谓“莫木”指“看见或信使”，“萨木”指“见证或标识”。“莫木萨木”是指在双方当事者之间行使“信使”或“见证”权力的人。

马边彝族自治县结合民族地区脱贫攻坚实际，创新发展“枫桥经验”，积极探索扶贫领域矛盾纠纷“多元”化解体系与“自治”“综治”“法治”相结合新路子，推行新型“德古”（彝语意为德高望重，具有较强调解能力的人）调解工作法，有效化解了一大批矛盾纠纷，为各项工作有序开展提供了优质服务和坚强保障。2015年以来，马边彝族自治县特邀“德古”人民调解员共调解矛盾纠纷690件，制止群体性械斗3件27人，防止群体上访4件40人，防止民间纠纷引起自杀6件6人。

（一）“多元+自治”，筑牢“一线堡垒”

1.规范“德古”调解，明确“德古”调解的合法性。为充分利用“德古”这一民间调解资源和独具特色又富有成效的调解形式，马边彝族自治县于2013年成立“马边彝族民间德古文化协会”，制定《规范彝族德古处理民间纠纷的协调机制》《德古调解工作守则》《德古调解工作管理办法》等一系列规章制度，坚守德古调解“七不准”“五严禁”“三必须”工作纪律，规范好“五个”选聘环节。经民主推荐、考察、选拔、审核等程序，在全县彝族聚居区、贫困村选聘36名特邀“德古”人民调解员，切实利用传统“德古”，变有偿为无偿、变依风俗为依法理、变口头协议为书面调解文书，确保“德古”调解的合法性。

2.发挥“德古”作用，充当“和美使者”。坚持德治与法治相结合，充分发挥“德古”调解员暨彝区“和美使者”示范作用，以优秀传统道德教化人，着力引导广大贫困群众从意识贫困、思路贫困、素质贫困等方面转变观念，树立通过勤劳的双手摆脱贫困的理念。让“德古”调解员带头宣传党的方针政策，做好政策的宣传员、解读员，积极投入到脱贫攻坚中来，结合自身贫困实际情况，充分发挥关怀帮扶的社会效应，走在群众前面，示范带动贫困群众共同脱贫致富。

3.健全村规民约，创新基层社会治理模式。坚持引导与规范、破旧与立新相结合，创新“政府引导+德古约定+村民自治”的基层社会治理模式，全县104个村和9个社区均制定村规民约，订立“树文明新风、建和谐彝寨、奔全面小康”约定，提倡婚事新办、简办，厚养薄葬，抑制婚嫁聘礼金“双高”，树立文明、健康、有序、节俭的社会风气，从深层次上解决精神层面脱贫问题，从思想源头上消弭矛盾纠纷的产生。

（二）“多元+综治”，增强“整体合力”

1.融合多方资源，打造特色“德古”品牌调解室。构建县、乡、村、组四级调解网络，在贫困村家支（族）、村民小组设立“德古”调解员、调解组，实现人民调解组织100%全覆盖。健全专业性、行业性调解组织，使“德古调解”与行业、专业、区域等分类调解相得益彰。打造以“德古”个人名字命名的“赫勒阿支调解工作室”等特色品牌调解室，调解的矛盾纠纷多达500余件。原袁家溪乡脱贫工程矛盾纠纷的成功调解就是“德古”工作的成功案例之一：原袁家溪乡在实施移民搬迁集中点建设和部分散建户建设过程中，由于散建户平整地基施工难度大，在施工过程中，遇到了部分群众阻拦工程施工，导致工程进展缓慢。2017年6月，原袁家溪乡袁家溪村耳子岩组村民甲在平整地基时把泥渣倒在村民乙家土地上，导致挖掘机被阻挡无法施工。乡党委、政府得知后，组织司法助理员、特邀“德古”人民调解员到实地查看了解，由特邀“德古”人民调解员担纲，向双方家支代表讲解了精准扶贫政策和相关法律法规，说明了脱贫攻坚任务的重要性和紧迫性。通过耐心细致的工作，双方家支代表表示全力支持脱贫攻坚工作，确保了移民搬迁集中点建设工程顺利实施，并最终通过检查验收。

2.注重“互联网+”，提速纠纷化解。整合维稳、网格化管理等信息系统，依托综治中心建设，搭建覆盖贫困村的矛盾纠纷调处工作平台，运用“大数据”理念，通过业务数据对比，筛查出涉扶贫领域矛盾纠纷“关键词”，县、乡、村每月定期分析研判，对“关键词”进行趋势性、规律性的预警预测预判，实现矛盾纠纷“早发现、早预防、早化解、早穩控”。

3.坚持问题导向，着力构建“五心”多元调解工作法。坚持“矛盾纠纷调处跟着问题走”，对农村发展中容易发生的土地流转、劳动合同、邻里关系、婚姻家庭等矛盾纠纷，实施法律顾问、“德古”调解员、法律明白人“三方联动”化解，充分发挥联系村（社区）县领导、第一书记、农技员、驻村帮扶干部、联系村（社区）干警、村支部书记“六位一体”作用，推行“热心主动、耐心释法、真心析理、细心调查、诚心公平”的“五心”调解工作法，用“彝家话”和“民间理”拉近距离、理性引导、化解纠纷，依法化解涉及扶贫领域矛盾纠纷319件，保障脱贫攻坚重大项目的顺利实施。

（三）“多元+法治”，全力“保驾护航”

1.开展以案释法，促进调解法治化。建立特邀“德古”人民调解员人才库，上好“政治理论课”“法律专业课”“业务知识课”，将特邀“德古”人民调解员培养成政策的宣传员、纠纷的化解者、法治的“领头雁”。发挥特邀“德古”人民调解员优势，结合调解的典型案例，向当事人讲解法律法规，以案释法，推进彝区民间纠纷化解从依习惯转变为依法律，从简单的“口头协议”转变为规范制作的“调解文书”。

2.落实保障措施，激发调解新活力。全面实施“个案补贴”激励措施，对特邀“德古”调解员落实“个案补贴”，对调解成功的案件发放个案补贴。积极开展特邀“德古”调解员“评星定级”工作，根据自身素质、业务能力、工作实绩和群众公认度，对聘任的36名“德古”调解员进行等级评定，促进调解员争先赶超、创新工作。

3.延伸调解平台，谱写调解新篇章。将“德古”融入“检调对接”“诉调对接”，引入彝族“德古”参与刑事和解、民事诉讼纠纷调解，聘任“德古”担任“刑事和解员”、人民陪审员，通过人民调解化解矛盾纠纷，减少社会对抗，实现法治效果与社会效果的有机统一，切实维护社会和谐稳定，积极助力打赢民族地区脱贫攻坚战。

劳动镇柏香村交通事故纠纷的调解是“德古”调解的又一成功案例：家住劳动镇柏香村村民杨某与本村村民周某发生摩托车相撞的交通事故，事故造成周某左脚受伤及两车受损的交通事故。事故发生后，经县公安交警大队现场勘查，认定杨某承担事故主要责任，周某承担事故的次要责任。周某属贫困户，事故导致其卧病在床，生活不能自理，使其原本贫困的家庭雪上加霜。周某出院后，与杨某就赔偿费用协商不成，引发不稳定因素。劳动镇特邀“德古”人民调解员获悉此事后，及时上门劝解，稳控双方的情绪，并立即向县人民调解指导中心汇报。县人民调解中心高度重视此案，成立矛盾纠纷处理小组，邀请“德古”人民调解员参与调解。考虑到周某左脚受伤，行动不便，工作组一行8人步行来到周某家中，组织双方当事人进行调解。调解过程中，调解员充分发挥“德古”调解员的优势，用彝、汉双语耐心细致地做双方当事人的思想工作。运用情与理、理与法等相结合的调解方式使双方当事人达成赔偿协议。这件由交通事故引发的矛盾纠纷得到妥善化解。

二、待解难题

在看到马边彝族自治县运用“德古”调解法，创新推进民族地区矛盾纠纷多元化解体系的探索中取得较好成效的同时，也必须重视新形势下民族地区落后的现状，基层协同治理的矛盾仍然突出，传统的思维路径和体制机制难以适应“治蜀兴川”的新形势和新要求。突出表现在以下方面：

（一）动力不足

在民族地区基层治理中，“德古”调解虽然效果明显，但德古调解室建设缓慢落后，作用发挥不明显。2010年始，马边彝族自治县建立健全三级人民调解网络体系，建全县、乡（镇）、村三级矛盾纠纷排查调处组织机构，全县调解委员会总数达到135个，其中乡（镇）人民调解委员会共15个，村（社）人民调解委员会共113个，专业性、行业性调解委员会7个，调解工作室8个，其中德古个人调解室只有1个。由于“德古”毕竟缺乏“正牌性”，工作室建设弊端凸显，“动力”严重不足。表现在德古工作开展受限、资源整合不足、片區化管理措施缺乏、“德古”调解员紧缺等。一方面“德古”调解工作需求较大，另一方面德古调解难以主动有效开展工作的矛盾也随之凸显。

（二）活力不够

由于存在管理不畅和调解员文化水平不高、法律法规知识欠缺，导致“德古”调解活力缺乏。目前，马边各乡镇人民调解委员会未配备专职调解员，只有依赖兼职人民调解员和特邀“德古”调解员开展矛盾纠纷的临时性、机动性调解工作，他们只是一种社会组织存在，实际处于散兵游勇状态，对他们还没有形成科学规范的管理制度，甚至有制度也不管用，管理也较为混乱。兼职人民调解员和特邀“德古”调解员整体文化水平不高，法律法规知识也较为欠缺。全县“德古”调解员中，高中以上文化占比不超过15%，甚至还有小学文化，几乎都没有专业进修过法律法规知识。这使得“德古”调解在基层虽然起到了主要作用，但活力不够，存在依法发挥作用的局限性。这些，从现有的人民调解委员会和调解工作室上报的档案资料多数不规范的问题就能体现出来。同时，存在法院、派出所、信访局等纠纷较多的部门，将超越基层乡镇辖区的矛盾纠纷引导至乡镇人民调解委员会;部分基层司法所存在矛盾纠纷排查停留在报数据上，没有下沉到各乡镇调解委员会了解情况、收集台账记录、指导调解工作，没有真正把情况摸透，造成排查形式化，没有把好矛盾纠纷源头关;网格化系统和网格员没有进行合理利用，导致存在排查漏洞隐患等问题。

（三）压力较大

马边县现居住彝族群众十万多人，几乎每天都有或大或小的矛盾纠纷发生并等待处理。特别是偏远彝区，“信访（德古调解）不信法”的现象呈明显上升趋势。群众寻求公权力救济意识低，倾向于民间调解，多数寻求“家支”头领或德高望重的“德古”予以协商解决。而每个乡镇只有两名业余的“德古”调解人员，大量的民事纠纷甚至刑事矛盾形成的调解诉求让他们应接不暇，压力巨大，甚至工作激情受到打击。与此同时，虽然彝族群众内部自我调处模式（德古调解）的存在能在一定程度上化解矛盾纠纷，及时息诉止争，但也存在一定的隐患。大多数民间调处口头协议、约定俗成的习惯缺乏规范，仅依靠口头协议、调处人的威望牵制，容易引发矛盾纠纷的反复调处，从而引发群体性事件等严重后果。

（四）合力欠缺

在运用“德古”调解创新推进民族地区矛盾纠纷多元化解体系建设上，马边县过多地把重心放在了寻求“德古”调解的层面上，而忽视了基层矛盾纠纷调解应在基层司法的统领下依法开展。有时基层司法和“德古”人员面对调解诉求时不能相互通气，甚至各干各的，出现同一个矛盾纠纷两方都参与到调解当中，而且调解的方向、结果大相径庭，又造成新的矛盾纠纷。只有寻求同时发挥基层司法与民间“德古”的作用，形成合力，才能事半功倍。目前，马边专职司法助理员的现状是编制受限，较多乡镇还未配齐专职司法助理员，导致司法助理员紧缺，工作量过大，难以有效开展工作的矛盾也随之凸显。有的兼职司法助理员身兼数职，难以独立开展司法行政工作，专职司法助理员落实下沉工作也难以开展。纯彝区基层司法所专职司法助理员多为汉族，与彝族群众语言交流方面存在障碍。另外，多种因素导致的一些违法和不当调解行为，也与新时期广大彝区群众的调解诉求相去甚远。

三、对策措施

面对民族地区矛盾纠纷多元化解体系存在的突出问题，必须统一思想，提高认识，切实打破落后的思维定式，多管齐下，整体提升基层治理实力。

（一）加强阵地建设，壮大调解队伍

一是加强阵地建设，建好乡镇司法所，每个乡镇建立起一至二个在司法所领导下的“德古”工作室，最大限度满足彝区基层矛盾纠纷调解诉求。二是加强队伍建设，建立完善专职调解人员和“德古”调解人员“调解专家库”。专家库专家采取个人自愿、单位推荐和组织审核的方式从相关领域或在职、离退休人员中选聘，统筹协调律师、公证员、基层法律服务工作者、志愿者等参与调解工作。除人民调解员外，建立“德古”特邀组织及人员名册，吸收具有沟通协调能力、专业知识背景的个人成为“德古”特邀调解员。三是完善保障，财政筹措专项经费，为调解人员提供较为充足的补贴，解决后顾之忧，稳定调解队伍。

（二）加强制度建设，激发调解活力

一是完善制度建设，修正已有制度，进一步制定完善实用的管理制度，规范调解程序，克服散乱状态，让乡镇司法调解与“德古”调解各司其职，提高调解效率。二是多措并举开展形式多样的活动。由县政法部门统筹组织公、检、法、司，采取定期不定期形式，有计划地组织专兼职人民调解员和特邀“德古”调解员，循序渐进地开展法律法规知识培训，组织文化、档案制作管理等学习活动，促使这个群体素质整体提升，打破他们依法发挥作用的局限性。三是建立激励机制，定期举办基层调解个案评估，评优评先，开展比学赶帮活动，形成创先争优氛围，激发大家投身基层调解工作的热情与活力。

（三）整合司法资源，减少调解压力

一是整合资源，在未配齐专职司法助理员的乡镇抽取当地工作人员担任兼职司法助理员并采取片区化司法所管理模式进行管理，独立开展司法行政工作，落实专职司法助理员下沉工作，减轻调解压力。二是从数量上减轻基层调解压力。加强宣传引导，培养群众寻求公权力意识，分流调解案例，减少“信访（德古调解）不信法”的现象，把寻求“家支”头领或德高望重的“德古”民间调解的诉求降至可控范围。三是从源头上减轻调解压力。建立矛盾纠纷动态排查制度，做好本辖区、本行业领域内的矛盾纠纷和隐患排查，形成全覆盖、无盲区的网格化排查工作格局。落实月排查制度、建立排查纠纷工作台账，及时掌握矛盾纠纷总体情况和动态。围绕矛盾纠纷易发、多发领域深入开展排查，做到矛盾纠纷“早发现、早稳控、早化解”。四是从质量上释放调解压力。多渠道配备相当数量的具有一定素质的“德古”调解人員，承接民事纠纷调解诉求，并科学制定规范统一的调解文书和协议，实现调解一件“搞定”一件，降低矛盾纠纷的反复调处率。

（四）加强机制建设，形成治理合力

一是有力推进民族地区矛盾纠纷多元化解体系建设，完善与信访、工商、卫生、环保、人社、住建等矛盾多发部门的对接机制，实现司法和“德古”相互调节、良性互动，把准调解的方向，提高调解质量，避免造成新的矛盾纠纷。二是以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层调解综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，处理好司法与“德古”的关系，明确责权，形成合力，合理利用司法和“德古”力量对群众诉求予以满足。三是健全调解监督机制，纠正违法或不当调解行为，完善行政调解、司法调解、“德古”调解联动工作体系，谋划一盘大棋，形成强大合力，进一步夯实基层调解根基。