金融监管视域下的行政处罚查审分离研究

吴 璇

（中国人民银行天津分行，天津市 300040）

一、引言

金融是现代经济的血脉，随着我国经济体量的快速增长和对金融违法行为的打击力度不断加强，金融监管部门对违法市场主体的行政处罚受到国内外高度关注。我国金融监管受国内外经济形势波动影响，规则体系较为庞杂且变化较快，管理难度大，行业自律尚处于起步阶段①如“外汇市场自律机制于2016年6月24日成立”，http://www.chinamoney.com.cn/chinese/whfxrmbwg/，主要依靠“一行两会一局”②②即中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和国家外汇管理局。等中央金融监管部门主导，其中对违法市场主体实施行政处罚是确保监管有效性的重要措施，对金融监管部门行政处罚自由裁量权的有效规制是确保其行政处罚依法合规和公信力的重大命题，对实现金融监管目标、构建我国良好营商环境具有重要意义。在我国现行行政管理模式及行政机关架构下，金融监管部门自身主动将行政处罚过程中的检查业务与行政处罚决定的审理业务分离，是实现对行政处罚自由裁量权规制的理想路径。

二、金融监管行政处罚查审分离的必要性

（一）金融监管部门的管理体制和业务特点导致其行政处罚外部监督较难

目前，“一行两会一局”均实行从中央到地方的垂直管理，与绝大多数政府部门的管理体系有显著不同，相较于地方政府机关更为封闭。同时与其他专业性较强的政府部门类似，为应对高频的金融市场波动和层出不穷的金融业务创新，金融监管部门被赋予较大的自由裁量权，对于市场监管容忍度有较大的话语权。金融监管部门不断制定、修订大量规范性文件应对国内外金融市场的变化，对各类金融业务合规性的自由裁量权较集中。通过司法、外部审计等依据金融监管部门自己制定的规则体系对其开展监督，及时性和有效性存在难度。通过人大、其他舆论等传统外部渠道进行监督由于金融业务专业性太强效果不一定理想。

（二）金融市场参与者良莠不齐

随着各类金融市场参与主体的丰富，部分新兴金融市场参与者合规意识较传统银行机构偏弱，如个别第三方支付机构为境外非法黄金、炒汇类互联网交易平台提供支付服务赚取高额非法收入。如果金融监管检查业务部门在行政处罚方面存在某种程度的“一手清”，不排除个别违规金融市场主体会千方百计“营销”相关监管人员，客观上使这部分工作人员面临较大的廉政风险。

（三）对行政处罚权制衡的现实选择

在我国现有行政管理模式下，通过充分发挥内部监督来加强对行政自由裁量权的制衡能更好地平衡行政管理的效率与公平。行政处罚作为行政管理的强制措施，一方面行政处罚工作本身需要占用较大的行政资源，另一方面行政处罚对行政相对人具有强制性，直接限制、剥夺、减损行政相对人利益。行政机关内部对行政处罚权进行适当的分权制衡，能够较为经济的节约行政资源，及时制止对行政相对人权益的不当侵害。同时，我国金融监管虽然实行垂直管理，可以较好地规避地方对监管权的制约和影响，但是毕竟按照行政区划进行属地监管，监管对象和监管者相对固定，“人情”影响不同程度的存在，对行政处罚权适当的分割，也是保护监管者自身、严格依法履职的现实选择。

三、主要金融监管部门的查审分离实践

（一）证监会查审分离

证监会在金融监管部门中较早开展查审分离工作，体制机制建设较为完备，在实务界和理论界都获得极高评价。2011 年，证监会“查审分离”行政执法体制改革成果获首届“中国法治政府奖”。2002年以前，证监会对证券违法案件的处理均由证券稽查部门负责，集立案、检查和处罚于一体。2002年至2006年，证监会在法律部设立了非常任的行政处罚委员会负责案件审理，实现了案件检查与审理的初步分离。2006年至2010年，经国务院批准，证监会正式常设了专职的行政处罚委员会，整合稽查局和设立稽查总队，查审分离机制正式设立，我国首次实现了行政处罚案件行政机关内部审理的专职化。案件的立案、检查和执行由稽查局负责（其中稽查总队负责重大、紧急、跨区域案件，以及上级批办的其他案件），案件的审理由行政处罚委员会负责（包括主持听证，拟订行政处罚意见）。2010年以来，证监会通过引入资深法官担任行政处罚委员会挂职委员、抓好派出机构行政处罚审理队伍建设等多种方式，推动查审分离工作不断深化。2021年，根据新证券法及修订后的行政处罚法，证监会发布了修订后的《行政处罚委员会组织规则》，进一步明确行政处罚委员会的职责，阐释了案件审理意见与行政处罚决定的关系。

（二）银保监会查审分离

中国银监会在2015年建立行政处罚查审分离工作机制，检查工作由监督检查部门负责，审理及文书制作等工作由法律部门负责。《中国银监会行政处罚办法》（中国银监会令2015年第8号）中规定，行政处罚案件的立案由监督检查部门报行政处罚委员会主任委员批准，调查检查由监督检查部门负责，行政处罚委员会办公室根据监督检查部门提交的材料和处罚建议进行审理并制作审理报告，行政处罚委员会以审理报告为基础对案件进行审议、以记名投票方式作出处罚决定，行政处罚委员会办公室根据行政处罚委员会的审议决定制作行政处罚意见告知书、经行政处罚委员会主任委员批准后送达当事人。中国保监会在2017年《中国保险监督管理委员会关于修改＜中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定＞的决定》中明确了行政处罚实行立案、调查与审理、决定相分离的制度。2020年6月23日，银保监会发布《中国银保监会行政处罚办法》（中国银保监会令2020年第8号），建立了银保监会的查审分离工作机制，立案、检查、审理、决定和执行环节总体延续了原银监会的做法，审理环节视情况（主要以拟处罚金额为标准）由立案调查部门按程序决定是否移交行政处罚委员会办公室进行审理，对于不移交的案件由立案调查部门根据查审分离的原则，指派调查人员以外的工作人员进行审理。

（三）人民银行查审分离

中国人民银行现行行政处罚管理规定由于制定时间较早《中国人民银行行政处罚程序规定》（中国人民银行令2001年第3号），本文主要以2020年9月29日发布的《中国人民银行行政处罚程序规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）为参照。人民银行在前期对部分分支机构开展行政处罚查审分离试点的基础上，在《征求意见稿》中对查审分离相关内容进行了详细规定。执法职能部门根据不同情况，向行政处罚委员会办公室申请立案，行政处罚委员会办公室负责立案审查；执法职能部门负责案件检查；行政处罚委员会办公室负责根据相关证据材料，按照相关法律、行政法规、中国人民银行规章的规定，对案件进行审理，提出案件审理意见、进行法制审核；行政处罚委员会审议通过，拟作出行政处罚决定的，行政处罚委员会办公室制作行政处罚意见告知书，经行政处罚委员会主任同意后，送达当事人。

（四）外汇局查审分离

当前，外汇局还未全面实施查审分离，部分外汇局开展了查审分离试点。2020年9月，国家外汇管理局印发了《国家外汇管理局行政处罚办法》（国家外汇管理局公告2020年第1号），根据相关规定及实践中的做法，外汇局立案由主管检查的部分负责人审批；调查检查由检查部门负责；除简易程序外，外汇局作出处理决定应当经集体审议；在重大执法决定作出前，应当由承担法律事务职责的部门或岗位人员进行法制审核，处罚决定做出后的后续工作一般由检查部门负责。

四、金融监管部门查审分离制度设想

（一）宗旨和目标

金融监管部门行政处罚查审分离制度建设要站在防范和化解金融风险、推动金融业高质量发展的高度，正确理解推进查审分离制度建设的出发点和落脚点。金融监管部门行政处罚查审分离主要是为实现监管目标、净化金融市场环境、打造依法合规的金融生态服务的。对案件检查业务和审理业务的分割，不是简单的对部分监管自由裁量权的“分立”与“对抗”，而是金融监管部门落实习近平法治思想、推进全面依法治国的具体实践，是我国行政机关发挥行政自制制度优势的生动体现。金融监管部门行政处罚查审分离制度设计要科学处理检查与审理的制衡与配合关系，减少不必要的内部执法对抗，力争以尽可能小的执法成本，充分形成合力实现行政处罚目的。

（二）破解机构人员设置难题

要实现行政处罚查审分离首先要解决检查业务与审理业务（法律事务业务）分离的问题。金融监管部门在中央层面机构设置完整，有独立的检查部门和政策法规部门；在省以下机构中检查业务部门相对健全，但是法律事务业务部门逐渐出现部门独立性不足的问题，比如外汇局的履职部门在省以下机构是当地人民银行分支机构的外汇业务处室（科室）承担，相关处室（科室）均由同一名领导分管，没有专门的法律事务部门，法律岗位人员也不足，仅仅依靠基层外汇部门实现查审分离存在困难；人民银行和银保监部门在地市以下单位也不同程度上存在法律事务部门和人员不足的问题。建议暂时不能实现法律事务业务与检查业务在部门层面分离的外汇管理机关积极与当地人民银行沟通，由所属人民银行分支机构法律事务部门承担外汇行政处罚案件审理工作，以充分发挥行政自制的效用；基层人民银行和银保监单位进一步加大对法律事务部门和人员的投入，尽快熟悉行政处罚相关业务；在条件具备条件的基础上，逐步在各金融监管部门推行证监会查审分离的做法，实现行政处罚委员会的专业化和职业化。

（三）全流程运用查审分离

查审分离不能仅仅停留在最后的处罚决定环节，应通过对行政处罚各环节的执法监督，全流程对自由裁量权进行规制，充分实现查审分离的制度价值。一是立案阶段，基层金融监管部门监管资源较为紧张，行政处罚立案直接影响监管资源的投入，建议加强对立案权的管理，参考人民银行《征求意见稿》相关规定，由检查部门提出建议报行政处罚委员会办公室审理后由机关负责人审批。二是检查阶段，金融监管检查业务应由检查部门独立开展，案件审理部门不应直接参与检查业务，但是可以及时提供法律事务相关内容的咨询支持，既有利于后续查审分离的开展也能形成合力提升依法行政水平。三是案件的审理阶段，考虑到基层金融监管实际，建议综合参考证监会做法，行政处罚委员会办公室按照规定程序履行对检查部门提交的证据材料、处罚建议和调查报告的合法性审核。待积累丰富外汇案件审理经验后，逐渐过渡到由行政处罚委员会办公室对检查部门提交的证据材料等内容进行审理并独立给出处罚建议。四是行政处罚的决定与执行，建议对重大、复杂案件继续采取行政处罚委员会投票集体审议的方式作出行政处罚决定，同时加强对行政处罚执行的审查监督，对于暂缓执行、行政和解等措施须事先进行法律审查后报机关负责人审批。