地方政府债券发展路径思考

刘振斌

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

一、引言

地方政府发行地方债券，将筹集的资金用于服务地方实体经济，促进金融市场建设，带动地区经济发展，是国际上的一种通行做法。我国地方政府债券的雏形诞生于建国初期，东北人民政府于1950年发行了东北生产建设折实公债，对当时恢复地方工农业生产发挥了积极作用。之后由于中央对地方政府融资管理相对宽松，各地相继通过政府担保贷款、国有企业内部债等形式筹集资金，导致地方政府债券发展长期处于停滞状态。随着分税制改革的实施，地方政府财政收入急剧下降，为缓解地方政府的资金压力，国务院于2009年特批地方政府可以发行2000亿元的债务，自此拉开了地方政府债券发行的序幕，也走上了“开前门、堵后门”的规范化之路。

近年来，我国地方政府债券逐渐成为债券市场上最大的债券品种，存量占比达22%以上，主要呈现以下特点：一是地方政府债券规模持续攀升。2015年至2021年，地方政府债券余额从16万亿元增长到30.3万亿元，年平均增长率达14%以上，在保持财政收支出强度、保障地方经济运行等方面发挥了积极作用①数据来源：财政部网站，下同。。从构成情况看，截至2021年末，一般债券余额13.8万亿元，专项债券余额16.7万亿元，同比分别增长8.1%和29.2%，专项债券占比大幅提升，对地方政府融资的重要性逐步凸显。二是各地发行额度与区域经济实力基本匹配。从分布情况看，东部、中部地区的债券余额较大，累计占全国地方政府债券的比重超过50%，其中江苏、山东和广东3个省份位于前三位，持有地方政府债券规模均超过了1万亿元。三是再融资债券占比增长较多，但平均发行期限大幅缩减。从债券性质看，再融资债券已经成为缓解地方政府财政压力的重要手段，2021年地方政府累计发行再融资债券3.1万亿元，同比增长64.9%。从债券发行期限看，2021年平均发行期限11.9年，较同期缩减了2.8年，债券平均发行期限的缩减，进一步印证了我国国民经济正步入正轨。

然而，我国地方政府债券的迅速发展主要是依靠政策推动，整体发展时间仍然较短，制度建设未能全面跟进政策节奏所带来的矛盾问题也逐步显现，还存在发行制度差异化低、债券类型过于单一、信息披露不足、投资者结构主体集中、违约处置制度不完善等问题。基于此，本文从近年来地方政府债券发展的新趋势与特点出发，着重分析了目前地方政府债券制度方面存在的主要问题，并有针对性地提出了对策建议。

二、地方政府债券发展进程

伴随着制度约束或制度鼓励变迁，我国地方政府债券经历了从无到有、从被动举债到主动负债、从快速增长到有序扩张的过程，尤其是2015年新修订的《预算法》，又重新赋予了地方政府举债的权限，逐渐形成了“借、用、管、还”相统一的地方债管理机制。总的来看，地方政府债券发展可以划分为3个阶段，即代发代还、自发代还和自发自还阶段。

（一）地方政府债券“代发代还”阶段

2009年，财政部印发了《地方政府债券预算管理办法》，在法律上“解封”了对地方政府直接举债的限制，是我国地方政府债务治理体系改革的开端，即财政部代理发行地方政府债券，并对其收支实行预算管理。在债券到期时，地方政府将资金及时存入中央财政专户，由财政部为其办理还本付息业务。“代发代还”地方政府债券是为开展公共投资而设立的一种重要的融资渠道，该阶段地方政府债券每年发行规模均保持在2000亿元左右。

（二）地方政府债券“自发代还”阶段

在地方政府债券“代发代还”模式实施两年之后，国务院批准上海、浙江、广东、深圳等地试点自行发债，但发行规模须在国务院批准额度之内，并仍由财政部代其办理还本付息，即“自发代还”模式。2013年，又授权江苏和山东等地自行发债。

（三）地方政府债券“自发自还”阶段

2014年，国务院批准在10个地区试点地方政府债券自发自还模式，该模式由地方政府自行发行债券并且办理还本付息。2015年，新《预算法》从法律层面明确了地方政府以自发自还的模式举债，并接受地方人大和上级行机关的监督。为防范化解地方政府债券风险，中央陆续出台了一系列的配套文件，如通过对地方政府债债券实施限额管理，有效规范了地方政府大规模举债的行为；通过严格地方政府债券发行上市规定，使地方政府债券与项目管理相匹配。由于地方政府债券具有发行程序规范、用途明确固定、违约风险较小等特点，其普遍信用评级高、融资成本低，近年来发行规模稳步增长，逐渐成为地方政府融资的主流渠道。

三、地方政府债券发展存在的主要问题

（一）地方政府债券发行制度方面

一是缺乏高位阶“框架性”的法律规定。在法律法规层面，除《预算法》对地方政府债券管理做了一些原则性规定外，其他法律法规基本没有涉及。对地方政府债券管理主要依靠国务院及所属部门制定的相关文件，原则性、框架性和提示性规定较多。而且，部门规章制度的强制效力远低于法律，违规成本较低。二是限额管理机制有待优化。受上下级政府之间信息不对称的影响，确定的限额与实际需求之间可能存在错位的情况。由于设定的债务限额差异化不足，不同地区之间虽然经济差异较大，但体现在债券发行规模方面的差异稍显不足。三是发债主体有待拓展。目前，中央仅赋予省级政府自主进行债券发行，市县级政府需通过省级政府代为举借债务。从实际债务构成来看，市县级政府承担了大部分的公共服务供给责任，其负债规模也较省级政府大很多。虽然该模式能够抑制市县级政府举债冲动问题，但由于“借、用、还”主体不一致，可能会出现市县级政府发债需求与债务规模不匹配，以及债务资金转贷流程长、资金使用效率低等问题。

（二）地方政府债券监管体制方面

相较于公司信用类债券，对我国地方政府债券的监管问题更为复杂。一是与现有规模相适应的监管框架尚未建立起来。近年来，我国地方政府债券规模发展较快，虽然出台一系列制度规定，但多以关注特定问题和“堵侧门”为主，缺乏统一的政策框架，还未从法律层面建立一套操作性强的监管体系。二是监管主体的事权不清。目前，财政部是我国地方政府债务的归口管理部门，负责对监管资源进行统筹配置，各省级人民代表大会常务委员会根据国务院授权的地方政府债务限额确定本级政府的债务预算。而且，一般债券和专项债券作为地方政府举债的主要方式，其证券属性决定了还要接受来自金融监管部门的监管，涉及到发行与交易、信息披露、结算托管等业务。由于监管部门之间的目标任务不一致，以及管理要求和手段不同，导致监管难度较大，难以形成监督合力。

（三）地方政府债券信用评级和信息披露制度方面

一是地方政府信用评级市场化不足。我国信用评级方面的法律法规，大多分散在《证券法》《公司法》和《企业债券管理条例》中，而针对地方政府信用评级方面的法律规定相对不足。另外，“发行方付费”模式仍是当前信用评级机构的主要收入，在利益驱动下评级机构可能成为地方政府的“合作伙伴”，难以真实呈现出不同地区的自主财力、债务规模和偿债风险。二是地方政府债券信息公开披露程度较低。我国地方政府债券相关的披露文件一般仅有几十页，与美国市政债发行时普遍数百页的发行说明书相比，披露的信息较为有限。尽管财政部门定期发布地方政府债务发行额度和余额等总体情况，但缺乏对债务结构、使用、管理效益、偿还等具体信息的公开披露。而且，对资产负债规模与结构、财政风险等相关信息的披露不足，投资者和社会公众难以获取地方政府债务的真实风险水平，无法精准有效行使监督权。

（四）地方政府债券违约处置方面

目前，我国地方政府债券尚未发生任何违约问题，并不意味以后也不会有违约事件的发生。比如，2019年发生的“16呼和经开PPN001”延期兑付事件，虽然后来达成部分兑付、剩余展期的协议，避免了实质性违约，但如何有效处置债券违约相关风险不容忽视。从实践情况看，主要存在以下问题：一是违约处置适用法律不确定。我国还未建立地方政府债务处置的法律法规体系，无明确的量化指标判定债务风险，也未对处置流程、保障措施等做出具体规定，纠偏动力和能力不足。二是法律责任体系不够健全。对地方政府债券的追责和惩戒条款，多以政策性文件的形式予以约束，一定程度上存在责任主体层级限定、责任范围过窄和责任形式不全面等问题。责任体系的不健全，难以有效发挥法律威慑及惩戒功能，可能诱发非理性举债及其他道德风险。

四、对策建议

（一）建立差异性的地方政府债券发行机制

一是构建地方政府债券发行相关的法律制度体系。加强顶层设计，着力推进制度建设，使地方政府债券管理有明确的法律依据。在修改现行《预算法》基础上，尽快制定《地方政府债券法》等专门法律，完善“借债—使用—还债”三位一体的债务管理机制。二是完善地方政府债务限额确定机制。合理确定省级政府以及市县级政府的债务配额，既在总量上坚持限额指标，又在结构上兼顾重点领域的重要债务，进一步构建科学全面的债务限额指标体系。三是完善目前单一的发债机制。适当放宽省以下地方政府举债权限，探索将发债权有序下放到市县级政府，给予财政状况良好的地方政府更大的自主权。同时，科学预测不同地区债务限额和风险水平，加强各级政府间的债务需求信息交流，探索财政状况良好的地方政府共同举债模式，推动地方政府积极改善财政状况。

（二）健全地方政府债券监管框架

一是完善地方政府债券监管框架。统筹中央和地方金融监管，尽快建立全过程、穿透式债务监管框架，从资金“借、用、还”全链条、各节点制定监管指标，精准识别地方政府违法违规举债新苗头、新趋势，推动监督管理工作标准化、规范化。二是完善协同监管机制。加强各监管部门之间信息共享力度，打破信息孤岛，实现监管数据共享。同时，细化联合监管的具体实施方式，建立动态大数据后台监管措施，形成有效的监管合力，及时高效的发挥对地方政府债务的监督作用，切实保障投资者的合法权益。三是强化与地方政府债券相关的金融监管力度。强化对金融机构的监管，及时评估大额购进地方政府债券等交易行为，进一步提升风险识别与处置能力。

（三）完善地方政府债券信用评级和信息披露制度

一是大力推进我国的信用评级体系建设。从法律层面规定地方政府信用评级行业标准，提升信用评级市场的规范性和评级机构的独立性，使评级结果更加公正透明。另外，推动评级机构对其采取的评级模型及打分过程予以及时披露，使投资者全面了解政府债务风险。二是提高信息披露的及时性、连贯性和完整性。指导地方政府制定统一的标准与统计口径，细化信息披露的主体、途径、方式、范围和程序。要求地方政府充分披露税收增长预测和财政预算计划，及时反映自身的风险管理状况，切实保护投资者利益。比如，对于一般债务，有序披露还款计划和定期支出在内的长期预算计划；对于专项债务，还需要披露项目建设计划和投资回报前景等内容。

（四）优化地方政府债券风险处置路径

一是进一步规范对地方政府债务危机的处置程序。建议参考美国地方政府破产制度、日本中央政府财政重建团体制度，当地方政府债务出现偿还困难时，采取债务重组或者行政改革等手段处置债务危机，提升债务违约处置机制的市场化与法制化程度。二是健全违规举债终身追责问责机制。从发债规模、种类及期限等方面，严格限制财政状况欠佳的地方政府的发债行为，以促进其积极解决自身财政问题，从根本上提升地方政府债券质量。同时，严格督查问责，构建对地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系。