司法援助保险制度改进研究

唐一然

（广西大学，广西南宁 530000）

一、司法援助保险产生背景

司法公正归根结底需贯彻于执行程序之上，但近年司法实践已然体现“执行难”的严峻性。执行难的一大突出点是“执行不能”问题，我国一度出现无财产可执行案件占执行案总数40%的情况。执行不能在执行难诸多问题中别具特殊性，其并非能够彻底根除之症结，而是无法避免的客观存在。无论何时何地，都将一定程度地陷入执行不能的司法状态。申言之，执行不能严格意义上不是纯粹法律问题，而更倾向社会问题。

破解执行不能问题旨在保障申请执行人合法利益实现。以此层面观之，直接经济资助申请执行人而使其应得权利能获取有益补充的国家行为，得以侧面缓解执行不能所招致的恶劣影响。诸国以此思路始建国家司法救助制度，即对受侵害而无法获赔的当事人，由国家予以经济补助。相较由政府直接输送金钱进行补贴的政策，结构更合理的司法援助保险制度应运而生。2017年，宁波市中级人民法院（下简称“宁波中院”）、中国人寿财产保险股份有限公司（下简称“中国人寿”）宁波市分公司签订司法援助保险合同，由此宁波成为首个司法援助保险试点城市。

司法援助保险属新型保险机制，正如最高人民法院执行局局长孟祥所言，“司法援助保险机制启动，是一项重大的机制创新”。宁波司法援助保险项目，是司法界最具实践意义的司法援助保险模式，其特点如下：1.被保险人及受益人为受人身伤害并取得刑事附带民事案件胜诉判决的受害人或其近亲属；2.保险责任以法院裁定终结本次执行程序后未执行到位的人身损害赔偿金为限；3.保险公司在理赔后享有被保险人对被执行人的追偿权。

二、司法援助保险运行缺陷

（一）最大诚信原则面临挑战

保险合同具有射幸性，当事人须遵守最大诚信原则，其体现不撒慌、不偷盗、禁止胁迫、禁止强迫、禁止操纵和禁止内幕交易等金融伦理学的内涵。司法援助保险合同则突出要求投保法院之诚信，其不能利用漏洞牺牲保险公司利益以攫利。司法援助保险市场属典型的信息不对称市场，其保险商品的特殊性决定当事人诚实善意品格难以证实。处信息劣势的保险公司无法充分调查每个风险单位，否则将使交易成本急剧扩大。而如今司法援助保险合同，皆将裁定终结本次执行程序作为赔付保险金的关键因素，但该裁定权掌控于法官之手，是否尽一切执行方法之所能的判断极赖其主观性。执行人员职业素质攸关终结本次执行程序的适用，但保险公司对执行者信息却惟能从法院官网的人员信息栏略观。纯以法院经济收益论，法院在付款后为执行不能所付代价一定程度凝固化，故可能倾向适度削减执行方向司法资源。即使法院不行此法，执行人员亦或多或少接收执行压力降低的心理暗示，从而产生工作惰性。法院若罔顾最大诚信原则，则执行不能案件有在投保后增长之可能。

（二）“府拨院购”型转移支付的风险

法院所付司法援助保险费的资金源自当地政府财政拨款，该保险制度能否稳定运行，处于仰政府鼻息的状态。同时，政府对法院所提保险预算编制审查力度较低，且对合同内容不够关注。该割裂度较大的府院联动，笔者称之为“府拨院购”型转移支付，其多有弊病：1.保费筹资渠道唯一化。当前司法援助保险年度保费皆逾180万元，若始终依赖财政拨款以维运转，恐非长久之计。而行政公文中未曾见该项拨款系固定性拨款，故政府一旦大宗支出剧增，未尝不可能缩减乃至裁汰之。2.政府审查保险财政预算编制存在随意性。政府对司法工作不可能了如观火，又怠于考察执行不能现状，故针对预算多径行按所报数额转移支付，如此或致法院获取夸大预算的空间。3.全国铺展司法援助保险较为困难。今大规模施行司法援助保险的省份为广东、浙江，而中西部欠发达地区政府财政收入偏低，甚至长陷财政赤字，难以形成培育当前司法援助保险的土壤。

（三）单一来源采购方式的过度适用

宁波中院选用单一来源采购方式向中国人寿购买司法援助保险服务。另据中国招标网信息，慈溪市、温州市、常山县等地法院亦皆通过该方式购买司法援助保险。《中华人民共和国政府采购法》规定，惟有三种情况方能采用单一来源采购，即供应商唯一、情况紧急、需保证原有采购项目一致性或服务配套的要求。细察之，宁波司法援助保险能以“供应商唯一”为由适用此法，而其他市县亦相沿袭则有待商榷，因为最迟在2019年遂已至少存在中国人寿、中国人民财产保险股份有限公司（下简称“中国人保”）承保该项目。可见，当前多数法院对单一来源采购方式的适用属过度性适用。单一来源采购方式作为国际公认的不得已而用之的手段，具有明显缺陷：1.信息披露不透明。经查阅，法院以该方式购买司法援助保险，采购信息公之于众者极少。即使能予公告，亦鲜见披露采购价格等关键信息。第三人并无渠道可知其间沟通过程与数据展示，以致社会监督不能。2.滋生腐败。法院的价格裁量幅度极大，易诱发权力寻租。采购双方利益输送、价值返流的风险不能排除，可能出现暗箱操作、市场垄断、逆向选择、高额回扣等恶劣现象。3.采购价格合理性难以保证。因与保险公司始终处于一对一谈判状态，法院视野无法覆盖行业，不能比对多家机构保费价格。

（四）主流司法援助保险承保范围的狭隘性

司法援助保险合同基础内容正趋同化，以致其概念几乎定型为宁波模式。保险行业对该保险的发掘度仍较低，主流合同承保范围狭隘，表现如下：1.投保人范围狭隘。投保人皆固化为法院，非法院的机关、社会组织以及自然人均无购资。司法援助保险作为经营性险种，若投保人范畴拘泥于法院，则保险公司无法进一步盈利。2.保险人范围狭隘。司法援助保险市场几乎被中国人寿、中国人保垄断，难见他保险机构竞标的其踪影，可见开展该保险业务公司之稀少、经办该险的保险人主体资质限制之高。3.被保险人范围狭隘。尽管少数司法援助保险已将涉民生案件的申请执行人纳入被保险人范围，但多数仍参照宁波模式，仅限刑事附带民事案件申请执行人。

三、改进司法援助保险制度的建策

（一）促成保险公司信息掌握的嬗变

为摆脱信息总量与更替速度处于弱势的困境，保险公司可考虑采取以下措施以达致信息均衡的嬗变：1.协助法院完善执行数据管理。法院有据实向保险公司申报与风险、标的有关的实质性重要事实之义务，但因每个司法援助保险项目所涉风险单位过于庞大分散，保险公司将判断因素完全期待于法院告知并不现实。故而，双方可约定由保险公司以成熟的风控技术协助法院完善其执行数据管理工作，将终结本次执行程序的被执行人与执行人信息、终结前各次执行效果与时间列明。同时，法院应赋予保险公司在合同终止前的信息库查询权。2.遣员随同执行。双方可约定，在对被执行人立案近三个月时所采取的最后阶段执行开始前，法院应预告保险公司行动安排，并准其派遣专员随行。专员有权观察执行人员的执行方法、工作态度，并书面记录、音频录制，以确保公司具备在一线获取执行资料之能力。3.运用奖惩制度。保险公司充分发挥保险的损失预防诱导性，采取经济手段鼓励法院爱护标的以降低损失率。一是以经济惩罚告诫法院，如约定若随同专员据其所载资料足以证明执行人员并未尽一切执行手段，则保险公司可减免赔付。二是以经济奖励调动法院止损防损的积极性，如以费率优惠机制激励法院研究新颖有效的执行方法。

（二）府院预防内控风险能力的提升

购买司法援助保险，在彰显司法温度的背后，亦存在多重内控风险。为有效规避之，府院可采取如下措施：1.保费资金渠道多样化。一是法院可效仿司法救助资金筹措方法，鼓励社会参与筹集。二是保费部分支出可从其所对应的特定社会救助资金吸纳，如有学者提出涉及道路交通事故侵权案件的执行不能，可从道路交通事故社会救助资金中列支。2.府院决策机制科学化。一是政府可要求法院细化司法援助保险采购预算以助决策，其载明内容需包括采购目标、保险服务特性、执行不能环境因素。二是府院决策前组织统计学、保险学、法学专家对项目予以合理性论证与合法性审查，并依托执行数据库进行风险评估、成本效益分析，最终集体讨论作出决定。3.健全合同动态化管理机制。一是使合同签订流程透明化，并在保险公司履行合同义务之际，实时提供指导、施以监督。二是在保险终止后，对保险公司履行合同所生社会效果及时评估，并制作数据夯实的评估报告。

（三）改善法院采购方式

法院采购司法援助保险尚以单一来源采购方式为主，但其不宜作为长期采购方法。法院应尽可能避免使用该方式，而将公开招标采购方式常态化，为各家保险机构提供公平竞争平台，从而获得较大选择余地，压缩保费支出。同时，应避免个别公司采用不计成本的极低保险报价等恶性竞争而导致的保险赔偿和服务承诺难以兑现。笔者虽主张将公开招标作为固定性采购方式，但亦不能完全摈绝单一来源采购模式，因为尚不能排除出于特殊情况而不得不采用该方式的情形，例如今后可能诞生更具创新性的司法援助保险而全国唯有一家可资提供。在保险采购流程上，无论公开招标抑或单一来源采购方式，法院皆应达成以下措置：1.公告透明化。由于司法援助保险信息未涉机密隐私，故法院无隐藏关键信息的必要性，而应在采购前公告中尽可能载明采购信息。法院可斟酌将预算编制制定、采购方式审批、合同签订过程、项目履约情况、款项支付状态纳入信息公开范畴。法院在合同草案拟定后，应将之公告以求社会监督。上述公告不仅要求实体公告，亦应在法院官网上网络公告，且在公告后一年内不得删除。2.构筑多层次监督格局。一是加强对法院的审计监督。审计部门加强审计保险项目的财务支出、决策信息系统、绩效指标达成率。二是强化对采购者的监察监督。监察机关详查采购活动是否存在违法违纪行为。三是创制法院终结本次执行程序的裁定监督。上级法院定期审查法官终结本次执行程序的裁定情况，及时补偏救弊，并加追责。四是重视行业监督。银保监会应重点巡查其辖区内司法援助保险采购环节的公正性、理赔环节的公益性、财务收支的平衡性。

（四）推动司法援助保险险种创新

为避免司法援助保险险种老化，保险公司应不断推出新式司法援助保险，使之更适应市场需求。首先，扩张被保险人范围：1.涉民生案件申请执行人归入范围。涉民生案件与群众利益密切相关，天津市高级人民法院颁布的《关于民事审判工作中加强民生保障的实施意见》将之具化为九种，①即家事纠纷案件、房屋买卖案件、劳动争议案件、民间借贷案件、道路交通损害赔偿案件、医疗纠纷案件、涉农民事案件、环境资源民事案件、消费者权益保护案件。司法援助保险所承保涉民生案件的界定可参照之。2.刑民分审案件申请执行人归入范围。尽管刑民分审情形下的民事案件表象上并非刑事附带民事案件，但其根本上亦是基于刑事责任对受害人的损害。3.僵尸企业无力履行债务案件申请执行人归入范围。据报道，执行不能滋生的主要案件还包含僵尸企业无力履行债务的案件。僵尸企业具有缺乏盈利能力、高资产负债率和吸血性的特征。债权人起诉僵尸企业以主张债权，即使胜诉亦难以通过执行实现债权，易遭受惨重损失，乃至资金链断裂，引发僵尸企业传染效应。其次，扩张保险人范围。据保监会介绍2017年上半年保险业市场运行情况，司法援助保险赔付率在36%左右。若承保公司稳妥控制综合成本率，实现承保利润可观可期，故具备能力承保该保险的机构应不止当前数家。在此，可适度降低司法援助保险项目准入门槛，使公共服务提供者多元化。同时，市场可探索司法援助保险再保险形式，赋予部分机构分保人资质。通过再保险人分保，将风险分担，以实现集散风险操作，藉此消化巨额危险单位。最后，扩张投保人范围。保险公司可在考察市场需求充足的情况下酌定推出以社会群体为投保人的司法援助保险业务。推介以自然人作为投保人的司法援助保险之时机尚未成熟，鲜有自然人愿为胜诉而无法获赔的风险参保。故而，保险公司或可优先开发以企业为投保人的司法援助保险服务，因为其更可能有充沛资本支付保费，且其作为常陷诉讼的主体，对预防执行不能所致风险的现实需求较为强烈。