浅析高校工 程内部审计的发展历程和趋势

■何海梅

自建立高校内部审计制度以来，伴随着我国对高校基建投资的不断增大，高校工程内部审计的目标和定位不断演化升华，制度从无到有、从无序到规范，并初步形成规章制度体系。回溯历史，高校工程内部审计的建立和发展与国家对高校基建投资的政策高度契合，顺应了经济社会发展的客观规律，在规避高校基础建设投资风险，提高教育资金投资效益方面发挥了巨大作用。

一、高校工程内部审计的演进历程

高校工程内部审计的发展是跟随着我国内部审计的发展步调以及高等教育制度改革应运而生的，其建立和发展是各种内外部因素共同作用的结果。以审计内容为标志，近四十多年的发展大体可以划分为以传统造价审计为特征的起步发展阶段、以全过程审计为特征的改革阶段、以工程管理审计为特征的新时代阶段。

1.起步发展阶段。

随着1985年12月《国家教育委员会关于直属高等学校内部审计工作的暂行规定》的颁布，高校内部审计制度的正式确立。1990年5月国家教育委员会颁布了《教育系统内部审计工作规定》，要求对“基本建设（含自筹、捐赠基建）投资的管理和使用”进行内部审计监督。该规定于1996年4月进行了修订，要求对“基建、维修工程的概算和预决算”进行审计。2004年4月该规定再次修订，要求对“建设、维修工程项目的招标、施工合同签订和预决算”审计监督。

造价审计具有对资金的挽回易被感知且易于计量的特点，同时高校管理层也乐于用挽回资金的数额来衡量审计的价值和贡献，因此在起步发展阶段，工程内部审计的主流方向是造价审计，且更偏向结算审计，防止工程管理弄虚作假、高估冒算。经实践后发现，结算审计虽然能查出工程管理的漏洞，但因此造成的损失却已无法挽回。于是，理论界提出关口前移的观点，各高校又相应开展预算审计，甚至是概算审计。实践证明，关口前移后的造价审计对工程管理的风险防范和化解起到了有效的促进作用。

2.改革阶段。

受到关口前移效果的鼓舞，审计人员丰富了工程内部审计的内涵，开始了施工阶段和设计阶段的审计。2007年12月教育部颁布了《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》，提出了全过程审计的概念，即对立项阶段的投资估算、勘察设计阶段的概算、施工准备阶段的预算及施工阶段的结算和竣工阶段的决算进行检查和评价。全过程审计扩大了工程审计的覆盖面，但在内容上依旧是以造价审计为主。

全过程审计在加强基建工程项目投资的监管、控制和管理等方面有着重要的现实意义，但也暴露了诸多问题，主要表现为审计职能定位不清，审计工作纳入工程项目管理工作中，甚至代替了基建管理部门的职能，使得内部审计应有的独立性、客观性受到冲击和影响，而审计人员因陷入繁重的业务审核工作，无暇聚焦内部审计监督、评价、建议主责。工程内部审计面临着巨大的审计风险。

3.新时代阶段。

面对审计风险，内部审计部门调整了工作思路。2018年1月审计署颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），规定了内部审计部门应当履行的职责。2020年3月教育部根据审计署的规定修改了《教育系统内部审计工作规定》，要求对“贯彻落实国家重大政策措施情况”、“发展规划、战略决策、重大措施和年度业务计划执行情况”、“内部控制及风险管理情况”和“资金、资产、资源的管理和效益情况”等进行审计。从此，高校工程内部审计进入了新时代阶段。

新时代阶段的工程内部审计所关注的重点不仅有造价审计，还有内部控制审计、招标审计、付款审计等等，通过揭示基建投资管理中突出问题和督促被审计单位落实整改，规范建设工程管理秩序，提高基建投资绩效。

二、现阶段高校工程内部审计存在的主要问题

新时代阶段对审计工作的新要求，给工程内部审计迎来了新变革，同时也带来巨大的挑战。具体表现为：

1.建设工程管理审计的认识不够。

多数高校的工程内部审计重造价轻管理，偏重于造价审计，忽略了对工程管理风险的评估，未对投资效益偏差的原因进行深层次地分析并提出切实可行的改进措施，促进高校完善治理的审计目标成为了空谈。

新时代阶段在促使高校完善内部控制、防范管理风险和改善治理方面对内部审计提出了更高的要求。因此，工程内部审计应更加注重绩效提高、注重机制创新、注重责任落实，主动适应新时代的新要求。

2.工程内部审计的覆盖程度不够。

鉴于审计资源的紧缺，多数高校只对送审造价达到规定金额以上的工程进行审计，而且还是以结算审计为主。

新时代阶段要求内部审计要全覆盖。根据2016年教育部颁布的《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》的要求，工程内部审计要实现两个覆盖，一是工程项目类型全覆盖，学校所有资金来源的新、改、扩及修缮工程均应纳入审计范围；二是项目过程全覆盖，建设工程各阶段的业务和管理活动均应纳入审计范围。因此，内部审计部门应转变审计思路，有计划、有重点地推进审计全覆盖，扩宽审计范围，拓展审计深度，消除审计盲区。

3.未建立审计结果运用机制。

很多高校内部审计部门认为审计只要发现问题并提出审计意见和建议，就算完成审计任务。实际上，被审计单位对审计建议不予采纳，对审计意见不予落实，内部审计工作将毫无效果。

建立健全审计结果运用机制，把内部审计部门与组织部、人事处和纪检监察等部门协调起来，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，成为当前审计监督工作的新要求。内部审计部门应督促有关部门及时整改审计发现的内部控制缺陷；应移送违纪违法问题线索于纪检监察核实查处；应提交典型性、普遍性问题的审计建议于有关部门研究解决；应建议相关部门对整改不力、屡审屡犯、造成损失的问题进行追责问责。

三、高校工程内部审计的发展趋势

新时代赋予审计工作的新职责和使命，高校工程内部审计以后的发展将呈现手段智能化、分析数据化和项目一体化的趋势，审计效率和效果将得到大幅度提高。

1.审计手段智能化。

建筑行业BIM技术的兴起和普及推广，将导致工程内部审计的审计技术与方法的变革。在今后的工程管理中，设计方、承包人、监理方和高校基建管理部门将共同建立BIM模型，把工程项目的所涉及的合同、变更事件、现场签证和会议纪要等信息与模型关联，实现工程项目管理的可视化。内部审计人员把BIM模型系统运算结果与工程项目计划对比分析，可精准地审查业务计划的执行情况，从而使现场审计转向非现场审计，不仅保证了审计质量，而且节约了时间和成本，有效地提高了审计效率。

2.审计分析数据化。

随着互联网技术及信息化手段的不断发展，内部审计部门将建立建设工程审计数据库，一是行业信息大数据，二是内部控制制度大数据。内部审计人员将建设工程中的内部控制情况、招标投标情况、合同执行情况、工程进度及付款情况等相关的审计数据，与数据库的信息进行多维度和多层次的对比，经统计分析后确定审计的疑点，并对存在的每一个疑点进行深度挖掘，追根溯源，从多个方面深入精准揭示问题，从而提出切实可行的审计意见和建议。

3.审计项目一体化。

我国的经济建设正转向高质量发展阶段，审计工作也转向了“科技强审”，要求向大数据要资源，向信息化要效率，推进智慧审计，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”的“1+N”审计模式。工程内部审计不再是一个纯粹的专项审计项目，而将被统筹到大的审计项目中，实现审计项目一体化。例如工程竣工决算审计，将融入重大决策执行情况跟踪审计项目中，根据需要也可再融合到经济责任审计工作中，既节约了审计资源，又提高了审计监督的成效。

四、结语

在党的十八大以来赋予内部审计工作新内涵的新形势下，审计人员应勇于引领新内涵，积极把握好内部审计的发展趋势，以智能化的审计手段、大数据分析的审计技术和“1+N”形式的审计模式开展高校工程内部审计工作，更好地推进高校建设工程管理的内涵建设。