百万扩招背景下我国高等职业教育办学经费问题探析

喻均林 丁水平

[摘要]2019年高职院校扩招100万产生了巨额的办学经费缺口，在此背景下，文章分析了近年来我国高职教育办学经费的投入与支出现状，发现高职教育经费投入在高等教育经费的投入总额中的比重明显偏低，其中政府投入是高职教育办学经费收入的主要来源，且呈不断增长的趋势，社会投入并不积极，而高职教育经费的支出主要用于教育事业经费支出，基建投资所占比重非常少，甚至还呈下降趋势。针对高职教育经费的收支现状以及扩招导致办学经费的短缺，文章从不同角度提出一些可供选择的政策建议。

[关键词]扩招;高等职业教育;办学经费;路径

[作者简介]喻均林（1975- ），男，江西宜春人，宜春学院，副教授，江西财经大学在读博士;丁水平（1978- ），男，江西樟树人，宜春学院，讲师，同济大学在读博士。（江西  宜春  336000）

[基金项目]本文系2018年江西省高校人文社会科学研究项目“江西高等教育经费投入产出效率分析——基于1997-2017年面板数据的研究”的研究成果。（项目编号：JJ18120）

[中图分类号]G718.5[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2021）14-0103-05

为调整经济发展所需的人才结构、增加高素质职业技能人才的有效供给，2019年1月国务院发布《职业教育改革实施方案》，宣布启动职业教育改革。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”。随后，2019年5月6日《高职扩招专项工作实施方案》公布，分省确定招生计划。根据教育部最新公布的统计数据显示，2018年全国高职院校1418所，招生总人数约为369万，2019年最终招生总人数约为484万，增加了约115万的招生规模，增长幅度达31%①。在招生规模大幅扩大的前提下，要保证职业技能人才的培养质量，首要解决的是教育经费的投入问题，只有有效保持与扩招规模同步增长的教育经费供给，才能保证职业教育质量的提升，实现职业教育改革的目标。

一、我国高等职业教育经费投入与支出现状

1.高等职业教育经费投入在高等教育经费投入总额中所占比重偏低。据《中国教育经费统计年鉴》的数据显示，2007—2017年间全国普通高校教育经费的总收入一直保持增长态势，并且在2017年首次突破了万亿元大关，说明近年来我国普通高等教育的快速发展与教育经费的巨额投入是分不开的。但同时也发现，在此期间普通高校教育经费的总收入中投向高等职业教育的经费不到20%，而高等职业教育的招生人数占高等教育招生总人数的比重约40%，若高等职业教育招生数短时间内突然增加100万人，高等职业教育招生总人数的占比势必进一步迅速拉升。据教育部公布的统计数据显示，2019年高等职业教育招生人数比2018年增长31%，以致其在高等教育招生总人数中的比重由过去不到40%猛然上升到47%，但其经费投入却没有保持同步增长，由此给高等职业教育办学带来不小的压力。

2.高等职业教育经费主要来自政府投入，非政府投入热情低。虽然近来我国高等职业教育经费收入的绝对数在不断增长，但据《中国教育经费统计年鉴》的统计数据来看，政府投入的比重在逐年上升，从2007年的36%上升到2017年的64%，而非政府投入的比重则在逐年下降，从2007年的64%下降至2017年的36%，政府投入已远超过非政府投入。非政府投入主要来自学费和社会性收入等，其中学费收入是非政府投入中的主要构成部分，这说明随着高等职业教育经费绝对数增加，学生学费并没有保持同步增长，表明随着我国经济实力的增长，高等职业学校学生的学费负担在逐年相对性地减轻。不过，同时也说明我国高等职业教育经费的社会性投入也没有实现良好的增长。这反映出我国不论是企业还是民办学校的举办者，或者是社会上对高等职业教育的慈善捐赠，对职业教育投入的热情都非常低，融资渠道不宽畅，这与《职业教育改革实施方案》（2019年）要求高等职业教育今后要实现“由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”的目标要求还有较大差距。因此，要积极拓宽融资渠道，不断增加高等职业教育非政府投入的比重。

3.高等职业教育经費支出比重偏低，支出结构不合理。与投入额一样，《中国教育经费统计年鉴》数据显示，2007-2017年我国高等教育经费支出的绝对数在逐年增长，2017年的支出额也突破了万亿元大关。但同样，其中高等职业教育经费支出比重明显偏低，在此期间占高等教育经费支出总额的比重还不到20%，这与全国高职院校扩招100万的要求是不相符的。再从高等职业教育经费支出的去向来看，我国高等职业教育经费支出主要用于两部分，一是教育事业支出，二是基本建设支出②，但在2007—2017年教育事业支出占据绝对主导地位，比重达到了90%以上，近年来甚至逐渐达到98%以上，而用于基本建设方面的支出在总支出中的占比最高却不到8%，近年来甚至还降至不到2%。由于教育事业支出包括个人和公用两部分，这一方面说明高院校教师的福利待遇在逐渐上升，用于教学方面的办学经费支出也在增加;另一方面也说明近年来其经费投入中用于高等职业学校固定资产建设方面的支出较少，若高职院校招生扩招100万人，在校生人数将激增，势必加剧高职院校在校生人数与教学用房紧张的局面。所以，为应对百万扩招要求，加大对高职院校基本建设的投入是当前非常迫切的需求。

4.高等职业教育基建经费生均支出下降幅度较大，百万扩招规模将进一步加大其基础建设压力。通过生均经费支出可以更直观地看出高等职业教育经费的投入情况。从下页表1可以看出，2017年与2007年相比，十年来高等职业教育的生均经费支出总额确实增长了一倍多，但从高等职业教育经费支出的去向来看，用于教育事业经费的支出翻了一番，而用于基建的支出十年来竟然不升反降，而且降幅达到了45%，若考虑通胀因素，降幅将超过50%。这说明由于2007—2017年国家控制了高职院校的招生规模，10年时间仅增加了67万人，导致其用于基本建设方面的支出基本处于停滞状态，高职院校一直在使用原有的教学基础设施办学，若当前突然增加100万人的招生规模，必将进一步导致教学用房、教学设施的紧张。因此，当前增大固定资产投入，以应对百万扩招的要求，是非常急迫的任务，否则将对高职院校的正常教学产生严重的影响。

二、扩招背景下高等职业教育办学经费缺口分析

通过上述分析可见，我国高等职业教育经费收入主要来自政府投入和非政府投入，而非政府投入又以学杂费收入為主，高等职业教育经费的支出包括两部分，即教育事业经费支出和基建支出，其中教育事业经费支出又包括个人部分和公用部分。首先，从教育事业经费的支出来看，2007—2017年我国高职院校仅增加了67万的招生人数，而据《中国教育经费统计年鉴》统计，2017年与2007年相比，高等职业教育事业经费支出增加了约1335亿元，即高职院校平均每增加万人的招生数约增加20亿元的教育事业经费支出。若按此标准计算，2019年高职院校增加100万的招生规模计算，在不考虑通货膨胀因素的前提下，意味着高等职业教育事业经费支出将要增加2000亿元。其次，从基础建设经费支出来看，根据北京大学课题组《关于扩大高等教育规模对短期经济增长作用的研究报告》（2000年）的研究结果，认为“按照教育部关于普通高校的设置标准计算，增加一个学生需要新增基本建设投资3.8万元左右”。因此，在不考虑通货膨胀因素的情况下，2019年高职院校扩招100万人，意味着要增加基建投资380亿元左右，若将通货膨胀考虑在内，将超过400亿元。再加上前述教育事业经费支出2000亿元，两项合计预计将增加2400亿元。由于教育事业经费主要用于维持教师个人工资福利和日常教学工作等方面的需要，因此教育事业经费会在今后形成常态性的增量支出，并将长期持续下去。通过何种途径满足高职院校因招生规模扩张而导致的办学经费增长将是一个严峻的考验。

三、扩招背景下解决我国高等职业教育办学经费问题的政策建议

要解决因扩招所导致的高等职业教育办学经费短缺问题，应多措并举、内外兼顾。从投资渠道上说，对外要积极拓宽融资渠道，多方筹措资金;从资金支出结构上说，对内要优化资金支出结构，提高资金的使用效率。按照《职业教育改革实施方案》的总体目标，短期内对职业教育的投资，政府仍应发挥主导作用。随着职业教育的发展成熟，逐步实现由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。具体而言，要解决扩招背景下高等职业教育办学经费的激增问题，有以下对策建议可供参考。

1.继续加大政府财政投入，短期内政府仍应是高职院校办学的主要投资者。高等职业教育具有外溢效应，接受高等职业教育的民众越多，越有利于促进社会经济的发展。《高职扩招专项工作实施方案》指出，高职扩招是为了“适应产业升级和经济结构调整对技术技能人才越来越紧迫的需求”。当前我国正处于现代化经济体制机制转型发展的重要时期。一方面工业化与信息化的融合速度正不断加快，催生了许多战略性新兴产业并且逐步发展壮大，促进现有产业能级提升，从而产生了许多新的岗位，或原有的一些岗位提出了许多新的技能要求。另一方面，由于受供给侧改革等政策的影响，我国经济结构调整挤压出一部分产业工人，他们需学习新的技能以便重新就业。政府为发展经济，有责任为新产业、新岗位培养和提供合格的劳动者。反过来，具有高素质的技能人才能够促进经济发展，使国家获益。因此，高等职业教育具有公共产品的属性，政府理应成为高等职业教育的投资主体，有责任加大对高等职业教育的投资，至少在办学体制深化改革的过程中，财政性投入仍是高等职业教育办学经费的主要来源，教育事业经费的支出仍主要由政府投入来承担。

2.引导企业积极参与兴办高等职业教育，并逐步成为社会办学的重要力量。其一，鼓励规模较大、效益较好的企业直接投资高职教育。规模较大的企业产业经营多元化、技术水平较为先进、职工人数也较多，该类企业有动力、有能力直接投资兴办职业教育，一方面可根据自己企业的产业特点和技术特点，定向培养适合自身需求的职业技能人才;另一方面还可以同时面向社会招纳一部分生源，收取合理的费用，既为企业兴办高职院校创造一定的收入，也为社会培养一部分技能人才。另外，政府也应制定相应政策，积极引导和鼓励该类企业直接兴办高等职业教育，对该类企业举办职业教育在税收方面给予一定的优惠，不但对从事职业教育直接创造的收入要进行税收减免，还应允许将兴办职业教育的投入冲减应纳税所得额。

其二，加强对不直接投资举办高职教育的企业所提取的职工教育经费的使用监督。为鼓励培训和提高职工的操作技能，2018年财政部与国家税务总局联合发布了《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》（财税〔2018〕51号），明确自2018年1月1日起，“企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除”，较以往相比大幅提高了职工教育经费的提取标准。但当前仍有许多企业对职工教育经费提而不用，在账面上积压了大量职工教育经费的负债。政府相关部门应加大对企业职工教育经费使用的检查力度，对于长年未使用职工教育经费的企业应取消或减少企业所得税的扣除比例。同时，政府也应从切实提高职工操作技能的角度出发，为不直接投资高职教育的企业所提取的职工教育经费提供有效的使用平台和渠道，让这些企业也能够培养合格的技能人才。

其三，鼓励风险资本参与投资高职教育，设计相应的进入与退出机制。除实体企业外，政府还应制定相应政策，积极引导社会上风险资本参与投资高职教育。风险资本有逐利性的特点，其本身不从事具体实业，最终目的是要获取投资收益并退出所投资的产业。因此，政府为引导风险资本或其他社会资本参与投资职业教育，一方面，要制定发展高等职业教育的鼓励政策以提高风险资本投资的积极性;另一方面，还要完善相应的退出机制，为其投资高等职业教育的最终退出提供有效平台。

3.支持银行加大对高职教育的融资力度。今后高等职业院校因扩招导致增加的基础设施建设资金主要仍然是来自银行贷款。相对于企业，高等职业院校大都属于政府举办，具有较高的信用度，获取银行贷款相对容易。政府应制定相关措施鼓励银行以较优惠的利率和较大的授信额支持高等职业院校的基础设施建设。高等职业院校也应转变思路，积极主动地与银行等融资机构对接，参与市场竞争，创新扩招后的经营管理模式，提高自身的银行贷款偿还能力。

4.鼓励学生及其家庭积极参与高职教育的消费。本次扩招涉及对象较多，除了参加原学历教育考试进来的普通学生外，还包括退伍軍人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等。由于学费收入是高职教育事业经费支出的重要组成部分，政府既要针对不同的生源制定不同的补助标准，以鼓励其积极参加职业教育学习，提高劳务技能;又要根据不同的生源类型收取合理的学费，支持学生与家庭增加对高职教育的消费。比如，对于普通学生、农民工和新型职业农民，既要适当收取一定的学费，又要给予一定的补贴，但他们之间要存在一定的差异;对于退伍军人、下岗失业人员不但要给予一定的补贴，还要免除其学费。

5.高职院校自身应优化资源配置，提高资源使用效率。其一，创新教学模式、管理模式，提高高职教育经费的使用效率。本次扩招拓宽了过去的单一生源渠道，既有高中毕业生，也有退伍军人，还有下岗人员、农民工等，这种多元化、层次不一的生源结构，对教学模式、管理模式都提出了新的要求，从而必然也会影响传统的经费使用模式。在此背景下，应加强经费管理，创新经费使用模式，优化教育经费的支出结构，提高教育经费的使用效率，使其产生最大的经济效益和社会效益。

其二，盘活高职院校现有的固定资产，挖掘闲置资产的潜在价值。许多高职院校由于历史原因，其校区位于当地中心城区，随着办学规模的扩大，原有的老校区面积过小，难以容纳激增的生源，但由于老校区区位优势较好，土地增值空间大。在基建融资受到约束的前提下，部分高职院校可以考虑用面积较小、单位价值较大的老校区与城郊面积较大、单位价值较小的土地进行置换，以解决融资难的问题。另外，还有些高等职业院校由于办学历史等原因，拥有较大规模的校办工厂或实习基地，随着社会的发展，这些校办工厂、实习基地现已闲置、搁置，也可以考虑采取出租或置换的方式，积极拓展高等职业教育基建投资的融资来源。

6.提高社会相关人士对高等职业教育的捐赠积极性。当前我国对高职院校的社会捐赠热情不高，在办学经费的收入来源中所占比重非常低。政府除了要多宣传鼓励有意愿且有能力的社会人士采取不同的形式支持高等职业教育发展外，更要制定相应措施让支持高等职业教育发展的行为得到切实的实惠。比如，提高企业高等职业教育办学经费捐赠支出在计算企业所得税税前的扣除比例，加强对高等职业教育办学经费捐赠人士创业过程中的信贷支持力度等。

7.鼓励符合条件的高等职业院校进入资本市场。为拓展更大的融资空间，提高高等职业院校的运营管理能力，政府应制定有关措施，鼓励规模较大、效益较好、具有明显办学特色和办学优势的高等职业院校转变办学机制和管理模式，适时进入资本市场，进一步做大做强，真正实现由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。

[注释]

①数据来源于教育部2018年“普通本、专科分性质类别学生数”统计数据。

②《中国教育经费统计年鉴》（2017）附录对“教育事业费支出”和“基本建设支出”的解释：教育事业费支出包括个人部分支出和公用部分支出两部分，其中个人部分支出包括工资福利支出、对个人和家庭的补助支出，公用部分支出包括商品和服务支出、其他资本性支出。基本建设支出指各级发展与改革部门集中安排的公共财政预算（不包括政府性基金以及各类拼盘自筹资金等）用于学校（单位）购置固定资产、土地、无形资产和大型修缮所发生的支出。

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